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PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO IRREGULAR DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. DEVERES INERENTES AO CARGO DE ANÁLISE E REVISÃO DOS DOCUMENTOS INDISPENSÁVEIS AO DIREITO DO SEGURADO. TRF3. 0013672-93.2008.4.03.6105

Data da publicação: 10/07/2020 01:33

PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO IRREGULAR DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. DEVERES INERENTES AO CARGO DE ANÁLISE E REVISÃO DOS DOCUMENTOS INDISPENSÁVEIS AO DIREITO DO SEGURADO. 1. Discute-se na presente ação atos de improbidade administrativa consistente na concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, objetivando a verificação do dever de diligência da ré na sua função precípua de análise e verificação da regularidade dos documentos apresentados ao INSS, quanto ao período de tempo especial dos segurados nominados na inicial. 2. A controvérsia cinge-se apenas sobre o reconhecimento dos atos de improbidade na concessão de três benefícios e ao ressarcimento dos prejuízos causados pela concessão e manutenção indevida desses benefícios, a saber: de n° 42/123.569.955-0, concedido à Francisco Silva Filho, de n° 42/123:633.082-7, concedido à José Lucas, e de n°42/122.906.334-7, concedido à Pedro Onorato. 3. Assiste razão à recorrente quando afirma que o tempo de serviço do segurado Francisco Silva Filho, relativamente aos períodos de 26/4/1974 a 5/5/1978, de 16/5/1979 a 22/4/1987 e de 4/1/1988 a 1°/4/1992, foi reconhecido pela ré de forma ímproba, cuja concessão da aposentadoria resultou em prejuízo ao erário, correspondente a R$4.018,83, pois foram considerados tais períodos indevidamente como especiais. 4. Não há como se considerar o procedimento como mero erro, haja vista a experiência da servidora, que teve contra si inspecionadas mais de 600 concessões de benefícios por tempo de serviço deferidas, tendo o dever de proceder conforme os ordenamentos ditados pela lei e pela autarquia, sem prejuízo da possibilidade de solucionar eventuais dúvidas com servidores mais experientes na matéria ou com um superior hierárquico, submetendo por escrito suas dúvidas, independentemente de confrontar com a legislação pertinente. Nem se diga quanto a eventual falta de diligência como, por exemplo, submeter à perícia do próprio INSS, para o correto enquadramento dos períodos de tempo de trabalho como especial, sem o correspondente formulário ("SB 40" ou "DIRBEN 8030"), tendo assumido o risco da produção do resultado, pela sua conduta. Precedentes do STJ (REsp 734.984-SP, DJe 16/6/2008; REsp 658.415-RS, DJ 3/8/2006; REsp 604.151-RS, DJ 8/6/2006, e REsp 626.034-RS, DJ 5/6/2006. REsp 875.163-RS, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 19/5/2009). 5. O benefício foi concedido ao arrepio da lei, porquanto após a juntada do documento indispensável ao reconhecimento do tempo considerado especial verifica-se que a função desempenhada pelo segurado era a de ajudante geral, a qual não se aplicava automaticamente o reconhecimento do tempo especial. 6. Pode-se afirmar com segurança que a ré descumpriu não só os seus deveres funcionais, especialmente pela negligência e omissão, como a legislação que estabelece os trâmites para o reconhecimento do direito pleiteado, na forma do artigo 68, §2° (redação original), do Decreto 3.048/1999. 7. Quanto ao benefício n° 42/123.633.082-7, deferido a José Lucas, imputa-se à ré o ato ímprobo de inserir dados fictícios no sistema, in casu, considerando o tempo de serviço trabalhado na empresa Benedito Fonseca Filho, no período de 09/12/1965 a 26/07/1967, bem como por considerar tempo de serviço rural sem a correspondente prova material, no período de 1965 a 1972. 8. O segurado em questão foi ouvido em Juízo, tendo confirmado (f. 2306) que jamais trabalhara na empresa mencionada, tendo, portanto, sido incluído de forma fictícia a relação empregatícia inexistente para completar o tempo de serviço exigido pelo ordenamento. 9. No que tange ao reconhecimento do tempo rural, entendo que sua análise restou superada pelo não reconhecimento pelo Poder Judiciário desse tempo, conforme sentença proferida pelo Juizado Especial Federal de Jundiaí (f. 166/168 dos autos em apenso - relativamente ao benefício de José Lucas). O novo benefício foi concedido com data de início para outubro/2007, outro fator que aponta para a inconsistência na concessão da aposentadoria, tal como apurado no processo administrativo de cassação da aposentadoria, com evidentes prejuízos ao erário desde a data da concessão administrativa do primeiro benefício no ano de 2002 e o deferido pelo Poder Judiciário em 2007. 10. No que concerne ao benefício n° 42/122.906.334-7, deferido administrativamente a Pedro Onorato, comprovou-se que houve a inclusão de forma fraudulenta de períodos supostamente trabalhados, sendo de 1°/10/1962 a 27/11/1967, na sociedade Ortega e Filhos Ltda., e de 12/1978 a 10/1979, como Contribuinte individual. 11. Pedro Onorato foi ouvido administrativamente, tendo declarado que o pedido de sua aposentadoria foi intermediada por uma pessoa de nome Jamir ou Jamiro, bem como, em relação a empresa Ortega e Filhos Ltda., 'que nunca trabalhou na referida sociedade no período mencionado e nem a qualquer tempo. Que não conhece essa empresa; quanto aos carnês de recolhimento no período mencionado não foram entregues ao intermediário' (fl. 454). 12. O segurado utilizou-se de terceira pessoa para o pleito de aposentadoria administrativamente. Embora contasse com a intervenção de terceiros, compete ao servidor autárquico responsável pelo deferimento do benefício, a conferência da regularidade dos documentos que lhe são apresentados para a concessão dos benefícios. Conforme depoimentos prestados em juízo caberia à ré a conferência dos documentos insertos no procedimento instaurados com os dados do CNIS, embora inexigível legalmente, à época, esse Banco de Dados subsidiava o bom e eficiente trabalho autárquico, e caso constassem divergências o processo deveria ser remetido à um gerente de sistemas para "liberação do benefício". 13. Constam dos depoimentos que "os benefícios concedidos pela Sra. Therezinha e Sra. Eliane eram liberados sem a realização de auditagem em virtude de elas realizarem todos os atos dos procedimentos todos os dias, o que impedia que o valor a ser pago atingisse o montante necessário para que os benefícios fossem enviados para a auditagem." 14. As provas testemunhais ainda revelam que apenas se apurou no mencionado período (2000/2002), irregularidades cometidas pelas servidoras Terezinha e Eliane e que o setor em que Eliana trabalhava exigia uma apuração mais acurada e criteriosa para que o benefício fosse deferido. 15. Embora todas as testemunhas ouvidas sejam unânimes em dizer que a Sra. Eliane não possuía condições técnicas para esta tarefa, participou de quase 700 concessões de benefícios por tempo de serviço, o que à evidência mostra-se desproporcional para uma pessoa despreparada, tanto que esse fato despertou suspeitas, tendo sido objeto de denúncia anônima, especialmente diante do seu comportamento com os segurados que a procuravam insistentemente, conforme declarado por Denise de Santis Pinto. 16. Nem se olvide que a improbidade administrativa é procedimento tão ou quão grave quanto o processo criminal, mas as hipóteses permitem o enquadramento por culpa quando houver o dano ao erário, frise-e, dessa forma, que restou demonstrado ter havido a inclusão de tempos de serviço de forma fraudulenta, para a concessão de ato administrativo em desconformidade com o ordenamento, implicando na responsabilidade daquele indicado pelo sistema informatizado pela sua análise e deferimento do pedido. 17. Os atos de improbidade praticados no âmbito da Administração Pública devem ser verificados e combatidos, estando os agentes públicos sujeitos às sanções da Lei nº 8.429/92. Assim, tomando conhecimento o Ministério Público Federal da prática de atos lesivos ou ímprobos praticados pelos servidores públicos federais ou não estará ele, na forma da Constituição Federal, autorizado e legitimado a ajuizar as demandas, garantindo o cumprimento de um dos princípios que informam a Administração Pública, qual seja, o da moralidade. 18. Pensar diferentemente seria atribuir a uma suposta ligeireza na concessão de benefícios como eficiência, servindo essa ligeireza para burlar uma possível auditagem, do INSS; a ausência de zêlo, em conferir os dados apresentados pelo segurados com os registros do sistema da Previdência, equivale a uma desídia ou prevaricação aos atos de ofícios, pois o procedimento instaurado em face de qualquer segurado deve ser confrontado com os dados das relações empregatícias contidas nos Bancos de Dados preservados pelo INSS; incúria, erro crasso e até mesmo culpa, seria uma forma indireta de prestigiar atos que lesam a Previdência Social, em detrimento de toda a sociedade. Por óbvio, não se espera a admissão da ré dos atos ilícitos praticados, tentando subliminarmente atribuir o uso indevido de sua senha pessoal a alguém que pretendia cometer o ilícito. Entretanto, essa linha argumentativa não se coaduna com a vasta documentação apresentada nos autos, correspondentes a 13 volumes de provas que demonstram a atividade destinada a lesar a Administração Pública. 19. Precedentes do STJ. 20. Apelação do INSS e remessa oficial providas. (TRF 3ª Região, TERCEIRA TURMA, Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 1887433 - 0013672-93.2008.4.03.6105, Rel. JUÍZA CONVOCADA ELIANA MARCELO, julgado em 22/01/2015, e-DJF3 Judicial 1 DATA:27/01/2015 )


Diário Eletrônico

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO

D.E.

Publicado em 28/01/2015
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0013672-93.2008.4.03.6105/SP
2008.61.05.013672-0/SP
RELATORA:Juíza Federal Convocada ELIANA MARCELO
APELANTE:Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
PROCURADOR:SP297583 ISABELA CRISTINA PEDROSA BITTENCOURT e outro
ADVOGADO:SP000030 HERMES ARRAIS ALENCAR
APELADO:ELIANE CAVALSAN
ADVOGADO:SP014702 APRIGIO TEODORO PINTO e outro
PARTE AUTORA:Ministerio Publico Federal
PROCURADOR:AUREO MARCUS MAKIYAMA LOPES e outro
No. ORIG.:00136729320084036105 6 Vr CAMPINAS/SP

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO IRREGULAR DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. DEVERES INERENTES AO CARGO DE ANÁLISE E REVISÃO DOS DOCUMENTOS INDISPENSÁVEIS AO DIREITO DO SEGURADO.
1. Discute-se na presente ação atos de improbidade administrativa consistente na concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, objetivando a verificação do dever de diligência da ré na sua função precípua de análise e verificação da regularidade dos documentos apresentados ao INSS, quanto ao período de tempo especial dos segurados nominados na inicial.
2. A controvérsia cinge-se apenas sobre o reconhecimento dos atos de improbidade na concessão de três benefícios e ao ressarcimento dos prejuízos causados pela concessão e manutenção indevida desses benefícios, a saber: de n° 42/123.569.955-0, concedido à Francisco Silva Filho, de n° 42/123:633.082-7, concedido à José Lucas, e de n°42/122.906.334-7, concedido à Pedro Onorato.
3. Assiste razão à recorrente quando afirma que o tempo de serviço do segurado Francisco Silva Filho, relativamente aos períodos de 26/4/1974 a 5/5/1978, de 16/5/1979 a 22/4/1987 e de 4/1/1988 a 1°/4/1992, foi reconhecido pela ré de forma ímproba, cuja concessão da aposentadoria resultou em prejuízo ao erário, correspondente a R$4.018,83, pois foram considerados tais períodos indevidamente como especiais.
4. Não há como se considerar o procedimento como mero erro, haja vista a experiência da servidora, que teve contra si inspecionadas mais de 600 concessões de benefícios por tempo de serviço deferidas, tendo o dever de proceder conforme os ordenamentos ditados pela lei e pela autarquia, sem prejuízo da possibilidade de solucionar eventuais dúvidas com servidores mais experientes na matéria ou com um superior hierárquico, submetendo por escrito suas dúvidas, independentemente de confrontar com a legislação pertinente. Nem se diga quanto a eventual falta de diligência como, por exemplo, submeter à perícia do próprio INSS, para o correto enquadramento dos períodos de tempo de trabalho como especial, sem o correspondente formulário ("SB 40" ou "DIRBEN 8030"), tendo assumido o risco da produção do resultado, pela sua conduta. Precedentes do STJ (REsp 734.984-SP, DJe 16/6/2008; REsp 658.415-RS, DJ 3/8/2006; REsp 604.151-RS, DJ 8/6/2006, e REsp 626.034-RS, DJ 5/6/2006. REsp 875.163-RS, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 19/5/2009).
5. O benefício foi concedido ao arrepio da lei, porquanto após a juntada do documento indispensável ao reconhecimento do tempo considerado especial verifica-se que a função desempenhada pelo segurado era a de ajudante geral, a qual não se aplicava automaticamente o reconhecimento do tempo especial.
6. Pode-se afirmar com segurança que a ré descumpriu não só os seus deveres funcionais, especialmente pela negligência e omissão, como a legislação que estabelece os trâmites para o reconhecimento do direito pleiteado, na forma do artigo 68, §2° (redação original), do Decreto 3.048/1999.
7. Quanto ao benefício n° 42/123.633.082-7, deferido a José Lucas, imputa-se à ré o ato ímprobo de inserir dados fictícios no sistema, in casu, considerando o tempo de serviço trabalhado na empresa Benedito Fonseca Filho, no período de 09/12/1965 a 26/07/1967, bem como por considerar tempo de serviço rural sem a correspondente prova material, no período de 1965 a 1972.
8. O segurado em questão foi ouvido em Juízo, tendo confirmado (f. 2306) que jamais trabalhara na empresa mencionada, tendo, portanto, sido incluído de forma fictícia a relação empregatícia inexistente para completar o tempo de serviço exigido pelo ordenamento.
9. No que tange ao reconhecimento do tempo rural, entendo que sua análise restou superada pelo não reconhecimento pelo Poder Judiciário desse tempo, conforme sentença proferida pelo Juizado Especial Federal de Jundiaí (f. 166/168 dos autos em apenso - relativamente ao benefício de José Lucas). O novo benefício foi concedido com data de início para outubro/2007, outro fator que aponta para a inconsistência na concessão da aposentadoria, tal como apurado no processo administrativo de cassação da aposentadoria, com evidentes prejuízos ao erário desde a data da concessão administrativa do primeiro benefício no ano de 2002 e o deferido pelo Poder Judiciário em 2007.
10. No que concerne ao benefício n° 42/122.906.334-7, deferido administrativamente a Pedro Onorato, comprovou-se que houve a inclusão de forma fraudulenta de períodos supostamente trabalhados, sendo de 1°/10/1962 a 27/11/1967, na sociedade Ortega e Filhos Ltda., e de 12/1978 a 10/1979, como Contribuinte individual.
11. Pedro Onorato foi ouvido administrativamente, tendo declarado que o pedido de sua aposentadoria foi intermediada por uma pessoa de nome Jamir ou Jamiro, bem como, em relação a empresa Ortega e Filhos Ltda., 'que nunca trabalhou na referida sociedade no período mencionado e nem a qualquer tempo. Que não conhece essa empresa; quanto aos carnês de recolhimento no período mencionado não foram entregues ao intermediário' (fl. 454).
12. O segurado utilizou-se de terceira pessoa para o pleito de aposentadoria administrativamente. Embora contasse com a intervenção de terceiros, compete ao servidor autárquico responsável pelo deferimento do benefício, a conferência da regularidade dos documentos que lhe são apresentados para a concessão dos benefícios. Conforme depoimentos prestados em juízo caberia à ré a conferência dos documentos insertos no procedimento instaurados com os dados do CNIS, embora inexigível legalmente, à época, esse Banco de Dados subsidiava o bom e eficiente trabalho autárquico, e caso constassem divergências o processo deveria ser remetido à um gerente de sistemas para "liberação do benefício".
13. Constam dos depoimentos que "os benefícios concedidos pela Sra. Therezinha e Sra. Eliane eram liberados sem a realização de auditagem em virtude de elas realizarem todos os atos dos procedimentos todos os dias, o que impedia que o valor a ser pago atingisse o montante necessário para que os benefícios fossem enviados para a auditagem."
14. As provas testemunhais ainda revelam que apenas se apurou no mencionado período (2000/2002), irregularidades cometidas pelas servidoras Terezinha e Eliane e que o setor em que Eliana trabalhava exigia uma apuração mais acurada e criteriosa para que o benefício fosse deferido.
15. Embora todas as testemunhas ouvidas sejam unânimes em dizer que a Sra. Eliane não possuía condições técnicas para esta tarefa, participou de quase 700 concessões de benefícios por tempo de serviço, o que à evidência mostra-se desproporcional para uma pessoa despreparada, tanto que esse fato despertou suspeitas, tendo sido objeto de denúncia anônima, especialmente diante do seu comportamento com os segurados que a procuravam insistentemente, conforme declarado por Denise de Santis Pinto.
16. Nem se olvide que a improbidade administrativa é procedimento tão ou quão grave quanto o processo criminal, mas as hipóteses permitem o enquadramento por culpa quando houver o dano ao erário, frise-e, dessa forma, que restou demonstrado ter havido a inclusão de tempos de serviço de forma fraudulenta, para a concessão de ato administrativo em desconformidade com o ordenamento, implicando na responsabilidade daquele indicado pelo sistema informatizado pela sua análise e deferimento do pedido.
17. Os atos de improbidade praticados no âmbito da Administração Pública devem ser verificados e combatidos, estando os agentes públicos sujeitos às sanções da Lei nº 8.429/92. Assim, tomando conhecimento o Ministério Público Federal da prática de atos lesivos ou ímprobos praticados pelos servidores públicos federais ou não estará ele, na forma da Constituição Federal, autorizado e legitimado a ajuizar as demandas, garantindo o cumprimento de um dos princípios que informam a Administração Pública, qual seja, o da moralidade.
18. Pensar diferentemente seria atribuir a uma suposta ligeireza na concessão de benefícios como eficiência, servindo essa ligeireza para burlar uma possível auditagem, do INSS; a ausência de zêlo, em conferir os dados apresentados pelo segurados com os registros do sistema da Previdência, equivale a uma desídia ou prevaricação aos atos de ofícios, pois o procedimento instaurado em face de qualquer segurado deve ser confrontado com os dados das relações empregatícias contidas nos Bancos de Dados preservados pelo INSS; incúria, erro crasso e até mesmo culpa, seria uma forma indireta de prestigiar atos que lesam a Previdência Social, em detrimento de toda a sociedade. Por óbvio, não se espera a admissão da ré dos atos ilícitos praticados, tentando subliminarmente atribuir o uso indevido de sua senha pessoal a alguém que pretendia cometer o ilícito. Entretanto, essa linha argumentativa não se coaduna com a vasta documentação apresentada nos autos, correspondentes a 13 volumes de provas que demonstram a atividade destinada a lesar a Administração Pública.
19. Precedentes do STJ.
20. Apelação do INSS e remessa oficial providas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação e à remessa oficial, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.


São Paulo, 22 de janeiro de 2015.
ELIANA MARCELO
Juíza Federal Convocada


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APELAÇÃO CÍVEL Nº 0013672-93.2008.4.03.6105/SP
2008.61.05.013672-0/SP
RELATORA:Juíza Federal Convocada ELIANA MARCELO
APELANTE:Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
PROCURADOR:SP297583 ISABELA CRISTINA PEDROSA BITTENCOURT e outro
ADVOGADO:SP000030 HERMES ARRAIS ALENCAR
APELADO:ELIANE CAVALSAN
ADVOGADO:SP014702 APRIGIO TEODORO PINTO e outro
PARTE AUTORA:Ministerio Publico Federal
PROCURADOR:AUREO MARCUS MAKIYAMA LOPES e outro
No. ORIG.:00136729320084036105 6 Vr CAMPINAS/SP

RELATÓRIO

Trata-se de apelação do INSS e remessa oficial, tida por submetida, em face de sentença que julgou parcialmente procedente o pedido em face da Ré Eliane Cavalsan às sanções previstas no art. 12, II, da Lei n° 8.429/1992, diante de atos de improbidade relacionados à concessão indevida de benefícios previdenciária, nos autos da Ação Civil de Improbidade promovida pelo Ministério Público Federal.


A ação proposta veio embasada no procedimento administrativo disciplinar n° 35366.000890/2006-99, instaurado pela "Corregedoria Regional" do INSS no Estado de São Paulo, e no expediente n° 1.34.004.000587/2003-34, instaurado pela Procuradoria da República em Campinas/SP, em face de Eliane Cavalsan, servidora pública federal, à época dos fatos, e responsável direta pela concessão de benefícios da Agência de Previdência Social de Jundiaí/SP, tendo concedido benefícios por tempo de contribuição de forma fraudulenta aos seguintes beneficiários:


benefício n° 42/123.569.955-0, de Francisco Silva Filho;

benefício n°42/123.633.082-7, de José Lucas;

benefício n° 42/123.339.009-8, de Névio Sálvia Junior;

benefício n° 42/122.906.334-7, de Pedro Onorato;

benefício n° 42/123.633.060-6, de Everaldo José Soares;

benefício n° 42/123.633.148-3, de Iraci Ribeiro da Silva; e -

benefício n° 42/122.906.332-0, de Jair Martins Soares.


Aponta o Ministério Público Federal, na inicial, um prejuízo aos cofres públicos da quantia de R$ 250.366,77, pelo pagamento indevido dos benefícios.


A ré deixou transcorrer in albis o prazo para a apresentação da defesa prévia, f. 2135, apresentando contestação intempestivamente (juntada f .2185 - 2174/2180), considerando sua citação, f. 2153.


Foi determinada a inclusão do INSS no polo ativo da demanda (f. 2162).


Designada audiência, foram ouvidas as seguintes testemunhas: Lucimar Amália Rodrigues Haddad (fl. 2238); Iraci Ribeiro da Silva (fls. 2264-2265); Rosângela Rodrigues de Oliveira (fl. 2301); Denise de Santis Pinto (fl. 2302); Armando Troyzi (fl. 2303); Inês Deusdedit Lazarini Biasi (fl. 2304); Vera Lúcia da Silva (2305); e José Lucas (fl. 2306). A ré foi ouvida em depoimento pessoal f. 2388/2388vº.


A r. sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos (f. 2414-2418), cujo decisum após a interposição de Embargos de Declaração pelo Ministério Público Federal (f. 2442-2443), objetivando a análise do pedido de perda do cargo pela ré, ficou assim ementado (f. 2457-2460):

"Ao fio do exposto, com fulcro no art. 269, I, do CPC, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido vertido na inicial para o fim de CONDENAR a Ré ELIANE CAVALSAN como incursa nos tipos de improbidade administrativa insculpidos no art. 10, I e XII e art. 11 da Lei n° 8429/92 e aplicar-lhe às seguintes sanções do art. 12, II, da Lei n° 8.429/92: a) ressarcimento integral do dano causado, fixado em R$ 114.506,28 (cento e quatorze mil, quinhentos e seis reais e vinte e oito centavos), o qual deverá ser devidamente corrigido e acrescido de juros de mora, desde a citação, em conformidade com os itens 4.2.1 e 4.2.2, do Capítulo IV, do Manual de Cálculos da Justiça Federal, aprovado pela Resolução n° 134/2010, do CJF; b) multa civil no importe de 20% (vinte por cento) do valor do dano, a ser convertida em favor do INSS; c) suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; d) perda da função pública exercida.

Sem condenação em honorários (STJ, REsp 1229717/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 07/04/2011, Je 15/04/2011)."


A ré recorreu, tendo sido julgado deserto seu recurso (f. 2481)


Apelou o INSS (f. 2446-2453), pleiteando a reforma do decisum, para a fim de ser reformada a r. sentença, acolhendo integralmente o pedido formulado na inicial no que tange ao reconhecimento da indevida concessão dos benefícios n° 42/123.569.955-0, de Francisco Silva Filho, n° 42/123:633.082-7, de José Lucas, e n°42/122.906.334-7, de Pedro Onorato, bem como ao pagamento de honorários advocatícios, defendendo ser a concessão destes de forma fraudulenta.


Com contrarrazões do INSS (f. 2466-2468), vieram os autos a esta Corte, manifestando-se o Ministério Público Federal pelo provimento do recurso e reforma da r. sentença.


É o relatório.


Submeto o feito à revisão.


ELIANA MARCELO
Juíza Federal Convocada


Documento eletrônico assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, por:
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Data e Hora: 12/12/2014 13:30:55



APELAÇÃO CÍVEL Nº 0013672-93.2008.4.03.6105/SP
2008.61.05.013672-0/SP
RELATORA:Juíza Federal Convocada ELIANA MARCELO
APELANTE:Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
PROCURADOR:SP297583 ISABELA CRISTINA PEDROSA BITTENCOURT e outro
ADVOGADO:SP000030 HERMES ARRAIS ALENCAR
APELADO:ELIANE CAVALSAN
ADVOGADO:SP014702 APRIGIO TEODORO PINTO e outro
PARTE AUTORA:Ministerio Publico Federal
PROCURADOR:AUREO MARCUS MAKIYAMA LOPES e outro
No. ORIG.:00136729320084036105 6 Vr CAMPINAS/SP

VOTO

Senhores Julgadores, discute-se na presente ação atos de improbidade administrativa consistente na concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, objetivando a verificação do dever de diligência da ré na sua função precípua de análise e verificação da regularidade dos documentos apresentados ao INSS, quanto ao período de tempo especial dos segurados nominados na inicial.

Com efeito, o feito foi julgado parcialmente procedente, tendo analisado os benefícios concedidos, concluindo pela irregularidade apenas de alguns benefícios deferidos, nos seguintes termos:
"2.1.1 Benefício concedido ao segurado Francisco Silva Filho, de n° 42/123.569.955-0:
O MPF alega que foram considerados indevidamente como especiais os tempos de serviço de 26/04/1974 a 05/05/1978, de 16/05/1979 a 22/04/1987 e de 04/01/1988 a 01/04/1992, apontando-se o prejuízo de R$ 4.018,83, apurado para maio de 2006, aos cofres do INSS.
As cópias das peças do processo administrativo foram juntadas a fls. 333/447 e novamente em volume apenso.
Consoante se infere dos autos, a revisão administrativa da concessão do benefício apurou que os tempos de serviço, laborados à empresa Tavares Pinheiro Industrial Ltda., foram reconhecidos corno especiais por enquadramento de categoria profissional. No entanto, aventou-se que a análise deveria ter passado por perito do INSS, pois havia informação quanto à exposição a ruído (fl. 365). Também foi considerada a impossibilidade de se concluir pela habitualidade da exposição e tipo de poeira a que ficava exposto o segurado (fl. 377), sendo o fato considerado como erro administrativo (fl. 378), após a análise dos documentos de fls. 374/376.
Deve-se anotar que houve conclusão por enquadramento correto do período de 06/02/1972 a 28/04/1995 laborado à empresa Itamarati Terraplenagem Ltda (fl. 369).
No caso específico deste processo, apesar de ter sido considerada irregular a concessão, não restou caracterizado dolo da ré, pois não há indícios suficientes a caracterizar a inserção de dados.
Como se afere das próprias conclusões da revisão efetuada pelo INSS, a caracterização do vínculo como especial gerou questionamentos de ordem específica, como habitualidade da prestação dos serviços em condições especiais, o que, a julgar pelo depoimento das testemunhas servidores públicos, poderia ter sido gerado por erro in procedendo da ré, o qual não conduz à existência de dolo e fragiliza a imputação a título de culpa para se estribar a existência de ato ímprobo.
Ademais, dos documentos constantes dos autos não se verifica a declaração do segurado que indique que a concessão foi feita com a finalidade de se auferir qualquer vantagem.
De modo que, quanto a esta concessão, não há provas suficientes a fundamentar o pedido de procedência da ação.
2.1.2 Beneficio de José Lucas, n° 42/123.633.082-7:
O Ministério Público Federal alega que foram inseridos vínculos fictícios com a empresa Benedito Fonseca Filho Ltda., no período de 09/12/1965 a 26/07/1967, e com a empresa Alves Nogueira Ltda, no período de 01 /08/1967 a 25/01/1971, bem como foi considerado tempo de serviço rural de 1965 a 1972. O prejuízo apurado em razão da concessão indevida foi de R$ 43.382,09 (no valor mensal de R$ 1.424,44), atualizado até maio de 2005.
A cópia do processo administrativo foi juntada em volume apenso.
Na revisão efetuada, o segurado apresentou declaração do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Jundiaí e do Sr. Mário Muller (fls. 60/64 do processo administrativo), atestando o tempo de serviço rural do segurado no período 1965 a janeiro de 1972. Apresentou, ainda, guia de recolhimento da contribuição sindical, datada de 26/05/2004, e certificado de reservista, do qual não consta a profissão (fl. 65 e 68 do processo administrativo).
Foram retidas CTPS conforme consta de termo de fl. 69 do referido processo, mas não foram juntadas cópias destes documentos.
Os vínculos nas empresas Benedito Fonseca Filho Ltda. e Alves Nogueira Ltda. não foram comprovados e, após análise, concluiu-se pela insuficiência de documentação apresentada para comprovação do labor rural, o que ocasionou a suspensão do benefício, conforme documentos de fls. 74 e 77 do processo administrativo.
Nas declarações (fls. 464/466) à comissão sindicante do INSS, o segurado informou que lhe foi indicada, por colegas de trabalho das Casas Bahia, uma funcionária do INSS em Jundiaí, que poderia orientá-lo a respeito dos documentos necessários para requerimento de aposentadoria. Declarou, ainda. que foi atendido por servidora da qual não se recorda o nome, nem lhe foi possível afirmar se se tratava da ré, tendo-lhe sido dito que, quanto ao pagamento relativo à concessão, seria visto após a concessão, mas nunca chegou a ser cobrado por isso. Relatou desconhecer o vínculo com as empresas Benedito Fonseca Filho Ltda e Alves Nogueira Ltda.
Ouvido em Juízo, mencionou que os documentos para concessão da aposentadoria foram entregues à Sra. Teresinha e novamente declarou que nunca trabalhou nas empresas Benedito Fonseca Filho Ltda e Alves Nogueira Ltda (fl. 2.306).
Verifica-se, pois, que se afigura duvidosa a responsabilidade da Ré pela concessão do referido benefício, ante a afirmação do segurado no sentido de que entregou os documentos à servidora Teresinha.
Necessário mencionar que o segurado ajuizou ação no Juizado Especial Federal de Jundiaí, pretendendo a concessão do beneficio, tendo sido esta julgada parcialmente procedente, conforme documentos de fls. 166/168 do processo administrativo. Saliente-se que, conforme a contagem da Contadoria do Juizado (fl. 169), não foram computados os tempos de serviço relativos aos vínculos fictícios supramencionados e ao tempo rural. Pontue-se, ainda, que a sentença condenou o INSS a implantar o benefício em outubro de 2007, no valor de R$ 1.166,29 e ao pagamento de valores atrasados, no montante de R$ 22.800,00, desde a citação. Consoante consulta ao sítio da Justiça Federal, que determino seja juntada aos autos, a sentença transitou em julgado, sendo expedido inclusive ofício requisitório para pagamento do segurado. Desta forma, o beneficio se tornou devido ao segurado, desde a citação no processo que tramitou no JEF, ou seja, 10/03/2006.
Assim, no presente caso, não verifico elementos seguros de prova para estribar a condenação da Ré.
2.1.3 Benefício de n° 42/123.339.009-8, de Névio Sálvia Júnior:
Alega o Ministério Público Federal que foi inserido vínculo de trabalho fictício com a empresa Paulista de Contabilidade Ltda., no período de 03/01/1968 a 27/04/1971, para a contagem de tempo de serviço do segurado. O prejuízo apurado em razão da concessão indevida do benefício foi de R$ 29.491,34, apurado até março de 2004.
As cópias das peças do processo administrativo foram juntadas a fls. 2051/2116.
Na revisão administrativa foram solicitadas as carteiras de trabalho do autor, cujas cópias constam de fls. 2088/2098. Não foi localizada anotação quanto ao vínculo supramencionado nas carteiras apresentadas, concluindo-se pela irregularidade na concessão do beneficio.
A fls. 2117/2127, constam peças de Inquérito Policial instaurado pela Delegacia da Polícia Federal em Campinas. Das referidas peças colhe-se, a fls. 2126 e 2127, Termos de Declarações do segurado, nos quais este informa que trabalhou na empresa Paulista Contabilidade Ltda. no período de 03/01/1968 a 27/04/1971, tendo apresentado declaração à época ao seu procurador correspondente a este tempo e que não possui cópia da documentação entregue, mas apenas das carteiras de trabalho.
Anote-se que a denúncia foi apresentada apenas em face da ré. por falta de indícios suficientes em relação ao segurado, tendo sido recebida pelo Juízo (fls. 2128/2131).
Deve-se, portanto, ressaltar que a inexistência do vínculo é duvidosa, já que o próprio segurado (contra o qual não se ofereceu denúncia) afirmou sua existência.
Ademais, consoante se infere do anexo comprovante de andamento processual, cuja juntada ora determino, a Ré foi absolvida nos autos J.,e ação penal n° 2006.61.05.003124-0, que tramitaram perante a a Vara Federal 2e Campinas.
A propósito, colhe-se da r. sentença:
"Segundo consta, a ré teria sido a autora da concessão de aposentadoria por tempo de serviço a segurado que não possuía condições objetivas para recebê-lo, mediante a inserção de dados falsos. A testemunha Nevio Salvia Junior afirmou em seu depoimento que o problema na sua aposentadoria era relativo à Empresa Paulista de Contabilidade onde o depoente prestou serviços sem registro em carteira, mas como ofice boy. Acrescentou que a comprovação desse tempo foi feita por meio de uma declaração de prestação de serviços (fls. 154). No processo administrativo junto ao INSS consta que a carteira de trabalho e 109 carnês de contribuição foram juntados ao processo e deveriam ser entregues ao requerente do Beneficio, Névio. Segundo ele, nem a declaração da firma de contabilidade nem os carnês foram devolvidos apesar de o mesmo ter reapresentado os mesmos consoante fls. 33. Em seguida a autarquia o intimou para apresentar comprovante de trabalho na empresa de contabilidade acima citada, ao que Névio respondeu que toda a documentação já havia sido entregue "na época da aposentadoria" (fls. 034v do Apenso I). Segundo se apura se verdadeira a afirmação de Névio, que insiste em dizer que trabalhou sem registro como ofice boy no período de 1968 a 1971, e entregou uma declaração da Empresa Paulista de Contabilidade, isso significa que o mesmo teria começado a trabalhar com 14 anos, o que não é permitido pela legislação. Mesmo que atendo a realidade da época, ou seja, de que as pessoas começavam a trabalhar antes da idade permitida, é fato que Névio afirma e reafirma que entregou a carta ao INSS. Na qualidade de testemunha compromissada e não contraditada, presume-se verdadeira a afirmação de que a Declaração existiu e serviu de base para que EMANE , habilitasse o beneficio. O conjunto probatório não autoriza a concluir pela participação dolosa da acusada. Deve ser observado que, no caso em tela, os auditores do INSS presumiram que a ré, a exemplo do que puderam verificar em outros casos análogos agiu com má-fé. É necessário ressalta que vigora no Direito Brasileiro a presunção constitucional d inocência. Não havendo provas no processo que demonstrei?n que a ré agiu dolosamente, no sentido de obter vantagem ilíciita em favor de outrem, a absolvição é necessária. Isso posto, julgo IMPROCEDENTE o pedido para ABSOLVER, ELIANE CAVALSAN com fulcro no art. 386, IV do Código Processo Penal."
No caso específico desta concessão de benefício, não há provas de que o vínculo não existiu, mas tão-somente de que não houve diligência suficiente da ré na apresentação dos documentos necessários para tanto. Importante, ainda, considerar as declarações das testemunhas quanto à insuficiência de conhecimento técnico da ré em relação ao procedimento concessório.
Desse modo, não se verifica, com a certeza necessária, a existência de dolo da Ré quanto à presente concessão de beneficio, restando afastada sua responsabilidade pela dúvida consistente na existência ou não do vínculo laboral anotado em favor do segurado. Também, não se vislumbra substrato probatório suficiente para a responsabilização por culpa da Ré, uma vez que, como se verá adiante, a improbidade administrativa exige uma "culpa qualificada", a qual não pode ser confundida com a mera inaptidão ou erro administrativo.
2.1.4 Benefício de Pedro Onorato, de n° 42/122.906.334-7:
O Ministério Público Federal assevera que foram inseridos os vínculos para a empresa Ortega e Filhos Ltda., no período de 01/10/1962 a 2" 11 '1967, e como contribuinte individual, no período de 12/78 a 10/79. O prejuízo apurado em razão da concessão indevida do benefício foi de R$ 34.993.50, sem correção monetária.
Não consta dos autos cópia do processo administrativo do referido segurado.
Porém, nas declarações à comissão do processo administrativo iscinlinar ( fls. 452/454), o segurado afirmou que seu benefício foi concedido por intermédio de pessoa chamada Jamir ou Jamiro, o qual foi à sua residência acompanhado de uma mulher na faixa etária de 30 a 40 anos. Afirmou que assinou o protocolo do beneficio na sua casa e que, após a concessão, o Sr. Jamir ou Jamiro retornou à sua residência, quando o segurado lhe pagou pelo serviço o valor de R$ 3.000,00. Relatou que nunca trabalhou na empresa Ortega e Filhos Ltda.
A tentativa de ouvi-lo como testemunha no presente processo restou frustrada, ante sua não localização.
A ausência de documentos do processo administrativo e eventual auditagem não permite aferir se apenas o vínculo com a empresa Ortega é questionado, mas em razão das declarações é o que se colhe.
De fato, o segurado Pedro Onorato relata a fl. 454, quando questionado quanto ao vínculo com a empresa e ao recolhimento corno contribuinte individual que: "quanto aos carnês de recolhimento no período mencionado não foram entregues ao intermediário".
No caso, não é possível aferir concretamente a conduta dolosa da ré em relação à intermediação e ao recebimento de valores para a concessão do beneficio, pesando contra ela o ato de ter procedido à concessão do benefício no sistema do INSS. Todavia, considerando que foi declinada a existência de um suposto intermediário, não se pode olvidar a possibilidade deste ter apresentado os documentos para a concessão do benefício, fazendo com que a Ré incorresse em erro.
Por fim, cumpre mencionar que a conduta da Ré referente à concessão do beneficio em testilha já foi objeto de apuração em ação penal que tramitou perante a 1' Vara Federal da Subseção Judiciária de Campinas, na qual foi proferida sentença de improcedência da pretensão punitiva, consoante infere da cópia do andamento processual, o qual ora determino a juntada.
Extrai-se da r. sentença que:
"Segundo consta, a ré teria sido a autora da concessão de aposentadoria por tempo de serviço a segurado que não possuía condições objetivas para recebê-lo, mediante a inserção de dados falsos. A testemunha Pedro Onorato, ouvido em sede policial afirmou que responsabilidade pelo seu pedido de aposentadoria cabia a um "Jamil de tal" e que não conhece a acusada. Não há documentos nos autos que demonstrem a autenticidade ou falsidade dos mesmos de forma a demonstrar que a acusada tinha ciência de que Pedro Onorato não havia trabalhado como empregado no primeiro período de 1962/1967 ou como autônomo. Sem a documentação não há provas de que a acusada não tenha simplesmente compilado dados falsos já inseridos por terceiros. A acusada não foi ouvida em momento algum, e o beneficiário não foi encontrado para presta depoimento na fase judicial. Não há laudo pericial que ateste que há documentos preenchidos pela ré. O conjunto probatório não autoriza a concluir pela participação dolosa da acusada. Deve ser observado que, no caso em tela, os auditores do INSS presumiram que a ré, a exemplo do que puderam verificar em outros casos análogos agiu com má-fé. Além disso, o prejuízo causado aos cofres públicos foi de R$ 1.244,36, insignificante, pois. É necessário ressaltar que vigora no Direito Brasileiro a presunção constitucional de inocência. Não havendo provas no processo que demonstrem que a ré agiu dolosamente, no sentido de obter vantagem ilícita em favor de outrem, a absolvição é necessária."
Desse modo, não vislumbro substrato probatório necessário à condenação por conduta dolosa ou culposa.
2.1.5. Benefício concedido a Everaldo José Soares, de n° 42/123.633.060-6
Aduz o MPF que foi computado no cálculo do tempo de serviço vínculo fictício com a empresa Antonio Freitas & Com. Ltda, no período de 03/04/1969 a 25/10/1970, e considerados como especiais tempos de serviço prestados às empresas JD Veículos de Aluguel S/C Ltda, no período de 01/09/1977 a 26/12/1978, Serveng Civilsan S/A Empr. Assoc. de Engenharia, no período de 08/01/1979 a 02/06/1980 e Piccolotur Transportes Turísticos Ltda, no período de 01/07/1980 a 27/03/1982. O prejuízo apurado em razão da concessão indevida do beneficio foi no valor de R$ 23.974,73, atualizado até fevereiro de 2004.
As cópias das peças do processo administrativo foram juntadas a fls. 1835/1880, junto às cópias dos autos do inquérito policial 2006.61.05.001317-0.
Após a revisão do beneficio, constatou-se a não comprovação do tempo especial pela apresentação de formulário próprio, bem como a não comprovação do vínculo com a empresa Antonio Freitas. Intimado a apresentar defesa, não houve manifestação do segurado (fls. 1863 e 1869).
Consta, ainda, dos autos do inquérito policial, documentação encaminhada pelas empresas Serveng Civilsan S/A Empr. Assoc. de Engenharia (fls. 1824/1828) e Piccolotur Transportes Turísticos Ltda. (fls. 1829/1831), dando conta de que o segurado exerceu atividade de motorista de caminhão e de ônibus, respectivamente. Informaram, ainda, as empresas, que forneceram formulário ao segurado, o qual foi encaminhado em fevereiro de 2004 pela Serveng e retirado à mesma época pelo segurado na empresa Piccolotur.
Não é possível concluir, portanto, pela conduta dolosa da ré core relação a estes períodos, mormente porque, se o segurado exerceu a atividade de motorista, o enquadramento se daria, em tese, pela profissão.
É também possível, embora não conste expressamente dos autos, que o autor tenha exercido atividade semelhante na empresa JD Veículos de Aluguel S/C Ltda, tendo em vista a denominação da empresa.
Ademais, não constando cópia da CTPS e declarações do segurado em sentido contrário, não é possível aferir a veracidade do vínculo de trabalho com a empresa Antonio Freitas.
Assim, não há, pelos elementos constantes nos autos, como se aferir a conduta dolosa ou culposa da ré em relação a esta concessão.
2.1.6 Benefício de Iraci Ribeiro da Silva, de n° 42/123.633.148- 3
Pesa sobre a Ré a alegação do Parquet no sentido de que foi considerado na contagem de tempo de serviço vínculo fictício com a empresa Kaliul Servélio Ltda, no período de 03/03/1969 a 23/12/1970. O prejuízo apurado em razão da concessão indevida do beneficio foi no valor de R$ 39.800,66, atualizado para fevereiro/2005.
As cópias das peças do processo administrativo constam de fls. 1901/2041.
Processada a revisão do benefício, o segurado apresentou cópias das CTPS das quais não constou o vínculo de serviço supramencionado.
Também em suas declarações (fls. 457/458) e depoimento testemunhal (fls. 2264/2265), o segurado afirmou que desconhecia a empresa Kaliul Servélio Ltda. Relatou, ainda, em ambas as oportunidades, que quem intermediou a concessão do benefício foi um colega que trabalhava com ele nas Casas Bahia, de nome Benício, tendo pago a ele pelo serviço. Afirmou também não conhecer a ré e nunca ter ido até o INSS para tratar de sua aposentadoria.
Todavia, as provas carreadas aos autos apontam para irregularidade perpetrada pela Ré.
Com efeito, segundo o quadro resumo de documentos apresentados para cálculo de tempo de contribuição de fls. 1901/1910, tem-se que o vínculo com a empresa Kaliul Servélio Ltda. teria sido comprovado mediante a apresentação das CTPS do segurado. Entretanto, as cópias das CTPS de fls. 1971/1993 e 1994/2006 em nenhum momento indicam a existência do referido vínculo empregatício, donde se extrai que o vínculo foi indevidamente incluído no sistema da Previdência Social pela Ré, exsurgindo sua responsabilidade consubstanciada em conduta dolosa, porquanto não se pode imaginar que culposamente tenha incluído vínculo sem qualquer menção na CTPS do segurado.
2.1.7 Beneficio de Jair Martins Soares de n° 42/122.906.332-0:
Extrai-se da inicial a alegação de que foram inseridos os vínculos de trabalho fictícios com as empresas Antonio L. Franca, no período de 04/09/1968 a 18/12/1972; Catarinense S/A, no período de 11/02/1980 a 10/02/1982 e Humus Agrícola Ltda, no período de 04/09/1984 a 03/12/1984. Alega, ainda, que foram considerados indevidamente como especiais os períodos de 12/02/1980 a 06/04/1983 e de 24/07/1984 a 03/12/1984. O prejuízo apurado em razão da concessão do beneficio foi no montante de R$ 74.705,62.
As cópias das peças do processo administrativo foram juntadas a fls. 1497/1742.
O grupo de trabalho que revisou o beneficio apontou as seguintes divergências: a data de admissão na empresa Catarinense S/A constou como 11/02/1980 no resumo de cálculo do beneficio, enquanto no CNIS constava 11/02/1982; a data de demissão na empresa Humus Agrícola Ltda. constou como 03/12/1984 no resumo de cálculo e 03/09/1984 no CNIS (fl. 1683) É que se constata também dos documentos de fls. 1671/1672 (CNIS). Na mesma oportunidade, o vínculo informado com a empresa Antonio L. França foi questionado, pois à época da admissão o autor tinha 13 anos e sua inscrição no PIS data de 01/07/1975 (fl. 1684).
As carteiras de trabalho do segurado foram retidas (11.1540), bem como cópia de envelope do qual consta a anotação "CTPS c/ rasura" (fl. 1545). No entanto, não constam cópias das aludidas CTPS nos autos.
As declarações do segurado, colhidas na Delegacia Seccional de Polícia de Jundiaí/SP (fl. 1642), atestam que laborou na empresa Húmus Agrícola Ltda, a partir de 03/12/1984, por quatro meses; que laborou na Empresa Catarinense S/A de 11/02/1980 a 1982; que jamais trabalhou na empresa Antonio L. França.
De fato, extrai-se do quadro resumo de documentos apresentados para a contagem de tempo de contribuição (fls. 1499/1507) que o vínculo com a empresa Antonio L. França teria sido comprovado mediante a apresentação da CTPS, o que foi desmentido pelo próprio segurado.
Desse modo, por tais elementos de prova, pode-se constatar que houve, de fato, alteração nos períodos de vínculos empregatícios do segurado e que houve a inclusão no sistema pela Ré de vínculo fictício, o que evidencia a existência do dolo, a míngua de qualquer justificativa plausível apresentada pela Ré.
2.1.8. Demais benefícios:
Necessário ressaltar que o INSS alegou que a ré teria cometido fraude em seis processos administrativos apenas, tendo juntado aos autos os processos relativos aos segurados Francisco Silva Filho e José Lucas, referidos no pedido inicial, e relativos a outros três segurados não referidos na inicial (Washington Rodrigues Pau Ferro, Pedro Teodoro Oliveira, Iromar Nolasco das Neves), cuja apuração resta prejudicada por não constarem da causa de pedir.
2.2 Da análise da prova quanto à autoria e dolo
Analisados individualmente os procedimentos colacionados aos autos, verifica-se que não houve a indicação pelos beneficiários de qualquer contato direto com a Ré. Referiu-se, pontualmente, a intermediários e até mesmo à ex-servidora Teresinha, que também responde a ações penais e cíveis da mesma natureza, todavia não há menção quanto ao nome da Ré ou mesmo às características físicas.
De efeito, relativamente aos processos de concessão de beneficio de Francisco Silva Filho e Névio Salvia Júnior não é possível aferir dolo ou culpa da ré, pois o cômputo de serviço como especial admitia interpretação dúbia, no primeiro caso, e, no segundo caso, o vínculo do segurado lançado no resumo de cálculo foi confirmado pelo segurado em declaração.
Em relação ao beneficio concedido a José Lucas, havendo expressa menção no sentido de que o segurado teve contato com a servidora Teresinha, diante da fragilidade da prova não se pode imputar conduta dolosa ou culposa à Ré.
Quanto ao processo de Everaldo José Soares, a ausência de 7 declarações e documentação não permite aferir claramente se houve dolo da servidora na inserção de dados, se os dados são verídicos e não documentados ou se houve fraude imputável ao segurado. Como visto, a prova é frágil até mesmo para se concluir em relação à culpa da Ré.
No que pertine ao processo de Pedro Onorato, ausente prova documental, consubstanciada no processo administrativo, a apuração da responsabilidade da ré resta prejudicada, pois em que pese as alegações do segurado, não há como se aferir se foram utilizados documentos fraudulentos para a concessão ou se houve dolo ou culpa da ré, com a inserção de vínculo por conta própria.
Nos casos mencionados, tenho que milita em favor da Ré a declaração de seus colegas de serviço no sentido de que a Ré não era dotada de conhecimento técnico suficiente para proceder à concessão dos benefícios.
Cabe citar o depoimento da servidora Rosangela Rodrigues de Oliveira de fl. 2301: "Por determinação da depoente, que considerou a acusada sem preparo técnico específico para realizar a função, os procedimentos analisados pela ré eram conferidos pela Sra. Edna. Como a ré não demonstrou muita aptidão, por não realizar o serviço atribuído, ela foi transferida para o setor de perícia, para digitar os laudos periciais".
No mesmo sentido, os depoimentos do servidor Antonio Troysi (fl. 2303): "o depoente acreditava que a Sra. Eliane não tinha capacidade técnica para realizar o trabalho"; da servidora Inês Deusdedit Lazarini Biasi (fl. 2304): "Sustenta que a ré era uma pessoa limitada, ou que não queria aprender. Acredita que ela não possuía capacidade técnica para conceder ou não determinado beneficio"; da servidora Denise de Santis Pinto (fl. 2302): "Em razão da limitação técnica da ré, acredita que os benefícios foram concedidos pela Sra. Terezinha" e da servidora Vera Lúcia da Silva (fl. 2305): "A capacidade técnica da requerida era ínfima, o que a levou a realizar tarefas mais fáceis. Acredita que a Sra. Eliane não tinha capacidade para cometer as apuradas irregularidades sozinha" e que "apurou diversos casos de irregularidades cometidas pela Sra. Terezinha e pela Sra. Eliane e pode constatar a maneira de atuação para o cometimento da fraude era a mesma".
Note-se que, ainda que se possa cogitar do auxílio da servidora Teresinha para a prática da infração, não existe nos autos prova concreta de tal conluio.
Destarte, a dúvida em relação à existência de fraude, ainda que identificados indícios de sua realização, deve-se resolver em favor da Ré em relação aos procedimentos antes mencionados, porquanto o eventual erro administrativo não pode ser confundido com o ato doloso ou mesmo culposo para fins de aferição da prática de improbidade administrativa.
Segundo José Afonso da Silva, a improbidade administrativa "é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem". (Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 669)
Sublinha Fábio Media Osório que "probo não é só o agente perfeito, impecável, que não comete nenhuma ilegalidade ou que jamais quebra os esquemas de eficiência ou de impessoalidade. O sujeito pode errar, praticar ilegalidades ou ainda incorrer no vício de ineficiência, além de romper com a impessoalidade, ou inclusive com a publicidade, sem que, com isso, torne-se necessariamente improbus. O sujeito pode não ser um agente público paradgmático ou exemplar, mas, ainda assim, mostrar-se digno da probidade, mesmo que enquadrado na categoria dos inoperantes ou profissionais fracos." (Teoria da Improbidade Administrativa. 2. ed. São Paulo: RT, 2010, p. 153)
Com efeito, é necessário ter presente, na esteira da jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça, que: "A configuração de qualquer ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público, pois não é admitida a responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa. Portanto, é indispensável a presença de conduta dolosa ou culposa do agente público ao praticar o ato de improbidade administrativa, especialmente pelo tipo previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, especificamente por lesão aos princípios da Administração Pública, que admite manifesta amplitude em sua aplicação. Por outro lado, é importante ressaltar que a forma culposa somente é admitida no ato de improbidade administrativa relacionado à lesão ao erário (art. 10 da LIA), não sendo aplicável aos demais tipos (arts. 9° e 11 da LIA)"; sendo que "a indesculpável ligeireza', 'ausência de zelo', 'incúria', 'erro crasso' e, até mesmo a 'culpa'não configuram o ato de improbidade administrativa por violação de princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11 da Lei 8.429/92, o qual exige a presença de dolo" (STJ, REsp 805.080/SP, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/06/2009, DJe 06/08/2009).
Destarte, quer por ausência de prova robusta, quer pela simples dúvida quanto à tipificação dos atos como ímprobos ou simples erro administrativo, conclui-se pela improcedência do pedido em relação à concessão dos benefícios mencionados.
De outro vértice, no que tange aos processos de Iraci Ribeiro da Silva e Jair Martins Soares, o conjunto das declarações dos segurados, unidos à falta de comprovação do tempo de serviço apontado, levam à responsabilização da ré, uma vez que a concessão das aposentadorias se deu por sua senha, inexistindo qualquer prova documental, sequer indiciária, da eventual indução em erro em relação aos dados lançados pela Ré no sistema do INSS e dos vínculos criados ficticiamente.
No ponto, convém mencionar que a utilização da senha da Ré por outro servidor foi refutada por todas as testemunhas ouvidas. E mesmo a ré afirma em seu depoimento pessoal que "não emprestava sua senha para ninguém- (fl. 2388), donde se conclui pela autoria em relação às irregularidades apuradas."

De acordo com a sentença e os benefícios concedidos, em razão da apelação do INSS, colhe-se que a controvérsia cinge-se apenas sobre o reconhecimento dos atos de improbidade na concessão de três benefícios e ao ressarcimento dos prejuízos causados pela concessão e manutenção indevida desses benefícios, a saber: de n° 42/123.569.955-0, concedido à Francisco Silva Filho, de n° 42/123:633.082-7, concedido à José Lucas, e de n°42/122.906.334-7, concedido à Pedro Onorato.


Quanto ao benefício deferido a Francisco Silva Filho, a sentença não vislumbrou a existência de dolo, sequer de culpa para imputar atos de improbidade em relação ao procedimento adotado pela ré. Ao que consta o procedimento deveria contar com a oitiva do perito do INSS, por se cuidar de atividade especial sujeita a ruído e poeira, porém, após revisão administrativa relativamente à concessão, supostamente procedimentalmente irregular, constatou-se que parte do tempo deveria ser considerado como especial, diante da categoria profissional a que se vinculava o beneficiário, tendo se concluído pelo enquadramento especial do período compreendido entre 06/02/1992 a 28/04/1995 (f.369).


Nesse aspecto, entendo assistir razão à autarquia apelante. Inicialmente, constata-se pelo procedimento administrativo de concessão de benefício (f. 333/446), que o mesmo foi concedido irregularmente, porquanto sem a prova do tempo de serviço considerado especial trabalhado para a empresa Tavares Pinheiro Industrial Ltda. (f. 334). O segurado apenas fez juntar o formulário correspondente da empresa Itamarati Terraplanagem Ltda, qual seja, o impresso DSS 8030, atestando o trabalho na função de operador de pá carregadeira.


Houve a necessidade de se instaurar um procedimento e requisitar da empresa Tavares os documentos indispensáveis para a prova do tempo requerido como especial, que se encontram acostados à fls. 372/376 dos autos, período esse que não foi considerado como tal pelo INSS, conforme Relatório Conclusivo Individual, que apurou a insuficiência de tempo de serviço para a concessão do benefício de aposentadoria. Consta, ainda, daquele procedimento a notícia da impetração de Mandado de Segurança, que tramitou pela 7a. Vara Federal de Campinas, feita pelo beneficiário, tendo como escopo a manutenção da aposentadoria, cuja ordem foi denegada, por ter o ato administrativo em questão respeitado o contraditório e a ampla defesa.


Assim, assiste razão à recorrente quando afirma que o tempo de serviço do segurado Francisco Silva Filho, relativamente aos períodos de 26/4/1974 a 5/5/1978, de 16/5/1979 a 22/4/1987 e de 4/1/1988 a 1°/4/1992, foi reconhecido pela ré de forma ímproba, cuja concessão da aposentadoria resultou em prejuízo ao erário, correspondente a R$4.018,83, pois foram considerados tais períodos indevidamente como especiais.


Não há como se considerar o procedimento como mero erro, haja vista a experiência da servidora, que teve contra si inspecionadas mais de 600 concessões de benefícios por tempo de serviço deferidas, tendo o dever de proceder conforme os ordenamentos legais e ditados pela autarquia, sem prejuízo da possibilidade de solucionar eventuais dúvidas com servidores mais experientes na matéria ou com um superior hierárquico, submetendo por escrito suas dúvidas, independentemente de confrontar com a legislação pertinente. Nem se diga quanto a eventual falta de diligência como, por exemplo, submeter à perícia do próprio INSS, para o correto enquadramento dos períodos de tempo de trabalho como especial, sem o correspondente formulário ("SB 40" ou "DIRBEN 8030"), tendo assumido o risco da produção do resultado, pela sua conduta.


O benefício foi concedido ao arrepio da lei, porquanto após a juntada do documento indispensável ao reconhecimento do tempo considerado especial verifica-se que a função desempenhada pelo segurado era a de ajudante geral, a qual não se aplicava automaticamente o reconhecimento do tempo especial.


Assim, pode-se afirmar com segurança que a ré descumpriu não só os seus deveres funcionais, especialmente pela omissão, como a legislação que estabelece os trâmites para o reconhecimento do direito pleiteado, na forma do artigo 68, §2° (redação original), do Decreto 3.048/1999:


Art. 68. A relação dos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, considerados para -fins de concessão de aposentadoria especial, consta do Anexo IV. (...)

§ 2° A comprovação da efetiva exposição do segurado aos agentes nocivos será feita mediante formulário, na forma estabelecida pelo Instituto Nacional do Seguro Social, emitido pela empresa ou seu preposto, com base em laudo técnico de condições ambientais do trabalho expedido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho nos termos da legislação trabalhista. (grifei)


Anoto, outrossim, o erro material havido na sentença quanto ao reconhecimento do tempo de serviço pelo INSS, em revisão administrativa, feito apenas em relação a empresa Itamarati Terraplanagem Ltda. a partir de 1992 e não 1972, como constou.


Nesse sentido trago à colação entendimento sufragado pelo Superior Tribunal de Justiça, in verbis:


AÇÃO CIVIL. IMPROBIDADE. CULPA.

Na espécie, foi imputada ao procurador do Estado a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, II, da Lei n. 8.429/1992. Mas a Turma deu provimento ao recurso, por entender que a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público, pois não é admitida a responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Assim, é indispensável a presença de conduta dolosa ou culposa do agente público ao praticar tal ato, especialmente pelo tipo previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, especificamente por lesão aos princípios da Administração Pública, que admite manifesta amplitude em sua aplicação. Por outro lado, é importante ressaltar que a forma culposa somente é admitida no ato de improbidade administrativa relacionado à lesão do erário (art. 10 da LIA), não sendo aplicável aos demais tipos (arts. 9º e 11 da LIA). No caso concreto, o Tribunal de origem qualificou equivocadamente a conduta do agente público, pois a desídia e a negligência, expressamente reconhecidas, no caso, não configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas modalidade de culpa. Tal consideração afasta a configuração de ato de improbidade administrativa por violação de princípios da administração pública. Precedentes citados: REsp 734.984-SP, DJe 16/6/2008; REsp 658.415-RS, DJ 3/8/2006; REsp 604.151-RS, DJ 8/6/2006, e REsp 626.034-RS, DJ 5/6/2006. REsp 875.163-RS, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 19/5/2009.


Quanto ao benefício n° 42/123.633.082-7, deferido a José Lucas, imputa-se à ré o ato ímprobo de inserir dados fictícios no sistema, in casu, considerando o tempo de serviço trabalhado na empresa Benedito Fonseca Filho, no período de 09/12/1965 a 26/07/1967, bem como por considerar tempo de serviço rural sem a correspondente prova material, no período de 1965 a 1972.


Assiste razão à autarquia recorrente, o segurado em questão foi ouvido em Juízo, tendo confirmado (f. 2306) que jamais trabalhara na empresa mencionada, tendo, portanto, sido incluído de forma fictícia a relação empregatícia inexistente para completar o tempo de serviço exigido pelo ordenamento. Assim restou declarado pelo segurado em juízo:


"Nunca trabalhou nas empresas Benedito Fonseca Ltda. e Alves Nogueira Ltda. e não sabe informar o motivo pelo qual tais vínculos foram reconhecidos para a concessão de sua primeira aposentadoria, que foi cancelada após a apuração dessa irregularidade."


Não se pode atribuir a esse fato mero erro, porquanto não constava tal vínculo no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) ou em Carteira de Trabalho do interessado.


Conforme cópia do Processo Administrativo de Concessão, juntado a partir de f. 148 do apenso, e nos termos do processo de concessão do benefício (apenso f. 47), o benefício foi concedido pela ré, pois conforme declarou em juízo nunca emprestava sua senha a ninguém (f. 2388), de sorte que não restaram explicadas as irregularidades perpetradas, sendo as provas no sentido de que a inclusão no sistema de vínculos fictícios foi por meio de sua senha pessoal e intransferível.


O fato de ser amiga e vizinha de Terezinha (que também responde pela concessão indevida de benefícios previdenciários na ação civil pública n° 0011570-69.2006.403.6105, perante a 2a Vara Federal de Campinas), aliado ao fato de os documentos terem sido entregue àquela, induzem à conclusão que de alguma forma mantinham um relacionamento para a prática ilegal, tal como mencionado em diversos processos criminais a que respondem, pelos quais ambas foram presas.


De forma que não tendo provado que terceira pessoa estranha aos fatos teria feito a inclusão dos vínculos fictícios, para a concessão do benefício à José Lucas, tudo indica que a responsabilidade pela inclusão das referidas relações empregatícias se deu pela ré, denunciando assim outro ato ímprobo por ela praticada.


No que tange ao reconhecimento do tempo rural, entendo que sua análise restou superada pelo não reconhecimento pelo Poder Judiciário desse tempo, conforme sentença proferida pelo Juizado Especial Federal de Jundiaí (f. 166/168 dos autos em apenso - relativamente ao benefício de José Lucas). O novo benefício foi concedido com data de início para outubro/2007, outro fator que aponta para a inconsistência na concessão da aposentadoria, tal como apurado no processo administrativo de cassação da aposentadoria, com evidentes prejuízos ao erário desde a data da concessão administrativa do primeiro benefício no ano de 2002 e o deferido pelo Poder Judiciário em 2007.


Por fim, no que concerne ao benefício n° 42/122.906.334-7, deferido administrativamente a Pedro Onorato, comprovou-se que houve a inclusão de forma fraudulenta de períodos supostamente trabalhados, sendo de 1°/10/1962 a 27/11/1967, na sociedade Ortega e Filhos Ltda., e de 12/1978 a 10/1979, como Contribuinte individual.


Conforme documentos que instruem os autos, f. 452, Pedro Onorato foi ouvido administrativamente, tendo declarado que o pedido de sua aposentadoria foi intermediada por uma pessoa de nome Jamir ou Jamiro, bem como, em relação a empresa Ortega e Filhos Ltda., 'que nunca trabalhou na referida sociedade no período mencionado e nem a qualquer tempo. Que não conhece essa empresa; quanto aos carnês de recolhimento no período mencionado não foram entregues ao intermediário' (fl. 454).


Segundo a prova dos autos, confrontando o depoimento da ré feita administrativamente (f. 363/ 367) e em Juízo (f. 2388) e o contexto probatório, há provas testemunhais suficientes nos autos para imputar à ré a condenação por improbidade, em relação ao deferimento do benefício de Pedro Onorato.


Segundo consta, o segurado utilizou-se de terceira pessoa para o pleito de aposentadoria administrativamente. Embora contasse com a intervenção de terceiros, compete ao servidor autárquico responsável pelo deferimento do benefício, a conferência da regularidade dos documentos que lhe são apresentados para a concessão dos benefícios. Conforme depoimentos prestados em juízo caberia à ré a conferência dos documentos insertos no procedimento instaurados com os dados do CNIS, embora inexigível legalmente, à época, esse Banco de Dados subsidiava o bom e eficiente trabalho autárquico, e caso constassem divergências o processo deveria ser remetido à um gerente de sistemas para "liberação do benefício".


Constam dos depoimentos que "os benefícios concedidos pela Sra. Therezinha e Sra. Eliane eram liberados sem a realização de auditagem em virtude de elas realizarem todos os atos dos procedimentos todos os dias, o que impedia que o valor a ser pago atingisse o montante necessário para que os benefícios fossem enviados para a auditagem."


As provas testemunhais ainda revelam que apenas se apurou no mencionado período (2000/2002), irregularidades cometidas pelas servidoras Terezinha e Eliane e que o setor em que Eliana trabalhava exigia uma apuração mais acurada e criteriosa para que o benefício fosse deferido.


Embora todas as testemunhas ouvidas sejam unânimes em dizer que a Sra. Eliane não possuía condições técnicas para esta tarefa, participou de quase 700 concessões de benefícios por tempo de serviço, o que à evidência mostra-se desproporcional para uma pessoa despreparada, tanto que esse fato despertou suspeitas, tendo sido objeto de denúncia anônima, especialmente diante do seu comportamento com os segurados que a procuravam insistentemente, conforme declarado por Denise de Santis Pinto:

"No ano de 2.000 a requerida Eliane trabalhava no setor de atendimento, recebendo procurações de beneficiários, que davam poderes à terceiros para receber seus benefícios. Como a requerida era muito procurada na agência por pessoas estranhas, passou-e a suspeitar dela, e ela foi transferida para o setor de "retaguarda", onde ela continuaria trabalhando com as procurações, sem atender ao público. Alega que a ré era muito amiga da Sra. Terezinha, que costumava, desobedecendo ordens superiores, realizar mais protocolos do que o determinado para a concessão de benefícios. Esclarece que, mesmo no setor de retaguarda, a ré nunca trabalhou concedendo ou não benefícios, haja vista que não tinha capacidade técnica para tanto. Apesar de a ré não trabalhar na concessão de benefícios, aproximadamente 700 foram indevidamente por ela concedidos. Em razão da limitação técnica da ré, acredita que os benefícios foram concedidos pela Sra. Terezinha. No ano de 2.001, após ter sido enviada uma denúncia anônima à corregedoria da Autarquia, o acesso da Sra. Terezinha ao sistema foi cancelado, porém, no ano de 2.002, o acesso foi reestabelecido para que se pegasse a Sra. Terezinha em "Flagrante", o que nunca aconteceu. Acrescenta que a ré continuou a ser bastante procurada durante o período em que trabalhou no setor de retaguarda e que por nada fazer de produtivo no referido setor, foi transferida para o setor de perícias, no qual ela deveria atender àqueles que deveriam se submeter à uma perícia. Após a demissão da ré e da Sra Terezinha, soube através de advogados que elas, pelo telefone, recebiam o número de um PIS e concediam benefícios após inserirem no sistema de dados, para comprovação de vínculo empregatício. Tal procedimento também era adotado para concessão de benefícios irregulares com apresentação de documentos na própria agência. Era possível que os protocolos e resumos de documento fossem assinados pelos segurados fora da agência, o que seria irregular, mas, no caso dos benefícios concedidos irregularmente, isso muitas vezes nem ocorria, pois as concessões irregulares eram realizadas sem a autuação do procedimento, que ficava registrado de maneira informatizada, o que é irregular. Quando da verificação de dados divergentes entre os documentos apresentados entre o segurado e os dados do CNIS, o processo deveria ser remetido à um gerente de sistemas para "liberação do benefício", o que se tornava inviável sem a autuação do procedimento. Era comum, apesar de irregular, que funcionários emprestassem suas senhas para outros colegas para habilitação e concessão de benefícios. Não seria possível habilitar, protocolar e formatar a aposentadoria por tempo de contribuição com atividades especiais no mesmo dia, a não ser de maneira irregular, já que seria necessário nesses casos a intervenção de um perito. São poucos os casos de benefícios irregulares concedidos por outros servidores. Os benefícios concedidos pela Sra. Terezinha e pela Eliane eram liberados sem a realização de auditagem em virtude de elas realizarem todos os atos dos procedimentos todos dias, o que impedia que o valor a ser pago atingisse o montante necessário para que o benefício fosse enviado para a auditagem. À partir do ano de 2.002, passou a ser obrigatório a conferência entre os vínculos estampados nas carteiras de trabalho com os dados do CNIS."

Assim, embora o segurado e Eliane não se conhecessem pessoalmente, o procedimento administrativo foi irregular desde o início, pois declarado pelo beneficiário da aposentadoria que assinou os documentos fora da Agência do INSS, o que por si só, já indicada a irregularidade procedimental adotada.


Ademais, não tendo havido procedimentos ou desconfiança em relação a outros servidores e sendo a Sra. Eliane a responsável pela concessão desse benefício, não há como excluí-la, neste panorama, dos fatos apurados.


Anoto, por fim serem as instâncias administrativas e penais autônomas, o dano ao erário ainda que insignificante não ilide a caracterização do ato ímprobo, a improbidade persiste, pois contrária aos princípios que informam os atos administrativos.


Nem se olvide que a improbidade administrativa é procedimento tão ou quão grave quanto o processo criminal, mas as hipóteses permitem o enquadramento por culpa quando houver o dano ao erário, frise-e, dessa forma, que restou demonstrado ter havido a inclusão de tempos de serviço de forma fraudulenta, para a concessão de benefício, ato administrativo em desconformidade com o ordenamento, implicando na responsabilidade daquele indicado pelo sistema informatizado pela sua análise e deferimento do pedido.


Não podemos descurar que a Administração Pública tem que ser eficiente e para chegar a esse ponto tem que cumprir os consagrados princípios da moralidade, da legalidade, da publicidade e da impessoalidade. Conforme versa Ives Gandra da Silva Martins:

Sem moralidade pública, o Estado vê suas instituições fragilizadas, pois os representantes do povo terminam mais se autoprestando serviços do que servindo a nação. Se não estiverem sujeitos, rigorosamente, ao império da lei, o Estado não será um Estado de Direito. Sem publicidade, os cidadãos desconhecerão o que ocorre na Administração Pública e acabarão por não ter instrumentos para controlá-lo. E, sem a impessoalidade, corre, o Estado, o risco de beneficiar os amigos do rei e perseguir os inimigos, tornando-se, o Estado Democrático de Direito, um arremedo do idealizado pelo constituinte.( Pesquisas Tributárias - Nova Série 12, Princípio da Eficiência em Matéria Tributária, p. 30-31)

Para Ives Gandra o princípio da eficiência é um corolário natural dos demais princípios e que já estava previsto, como princípio implícito, no texto original da Constituição de 1988, assim como todos os demais textos constitucionais anteriores e pode ser definido como a obrigação da Administração Pública de utilizar os recursos públicos do Estado com a maior pertinência e adequação possível em prol da sociedade e a ineficiência deve ser punida com a não reeleição, no caso do político, e com processo administrativo, por desídia ou desvio de finalidade, no caso do servidor público em geral.


O princípio da eficiência também se refere à presteza dos agentes públicos e à celeridade com que atos (administrativos, legislativos e judiciais) são praticados. Aliás, os prazos para a realização dos atos públicos por mais simples que sejam, são causa de insatisfação quase que generalizada dos cidadãos que deles necessitam.


Não se pode ancorar a improcedência de uma ação dessa envergadura na falta de conhecimentos técnicos de seu protagonistas. São nítidas as provas de burla ao sistema, seja com inserção de dados falsos, pelo responsável pelo deferimento do benefício, seja em relação a cocessão de benefícios sem a prova do tempo de serviço trabalhado, com evidentes danos ao erário, responsabilidade que não pode se furtar a responsável, ora ré neste feito.


Os atos de improbidade praticados no âmbito da Administração Pública devem ser verificados e combatidos, estando os agentes públicos sujeitos às sanções da Lei nº 8.429/92. Assim, tomando conhecimento o Ministério Público Federal da prática de atos lesivos ou ímprobos praticados pelos servidores públicos federais ou não estará ele, na forma da Constituição Federal, autorizado e legitimado a ajuizar as demandas, garantindo o cumprimento de um dos princípios que informam a Administração Pública, qual seja, o da moralidade.


Conforme Parecer Ministerial:


"Como se pode notar, as concessões dos benefícios em questão não decorreram de mero erro da ré; fruto de excesso de trabalho ou de desorganização administrativa, Em relação aos dois últimos benefício analisados, pode-se concluir que os tempos de serviços fictícios derivaram de conduta dolosa, porquanto inexistentes nos documentos apresentados e refutados pelos próprios segurados. No pertinente ao primeiro benefício, embora reste difícil a caracterização do dolo, é inegável que a conduta da ré é, no mínimo, culposa, o que já é suficiente para a caracterização da improbidade administrativa, nos termos do artigo 10 da LIA. Sobre a culpa é valiosa a lição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves:

"A culpa, por sua vez, se caracteriza ela prática voluntária de um ato sem a atenção ou o cuidado normalmente empregados para prever ou evitar o resultado ilícito." [...]

"O art. 10 da Lei no 8.429/92 não distingue entre os denominados graus de culpa. Assim, quer seja leve, grave, ou gravíssima, tal será, em princípio, desinfluente à configuração da tipologia legal. Situando-se a essência da culpa na previsibilidade do efeito danos, neste elemento haverá de residir o critério de valoração dos graus de culpa."



Em abono ao que se discorreu, escoro-me nos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, sobre o tema, que se posiciona no sentido de que se exige o dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos arts. 9° e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10 da mesma norma (lesão ao erário):

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA. ART. 11 DA LEI 8.429/92. INDISPENSABILIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO. SÚMULA 168/STJ. É firme a jurisprudência no sentido de que a configuração do elemento subjetivo da conduta do agente é indispensável para a caracterização dos atos de improbidade de que trata a Lei n. 8.429/92. Para que o ato praticado pelo agente público seja enquadrado em alguma das previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consolidado no dolo para os tipos previstos nos arts. 9° e 1°, e ao menos, pela culpa, nas hipóteses do art. 10 da Lei n. 8.429/92. Incidência da Súmula 168/STJ: "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado Agravo regimental improvido. (AgRg nos EREsp 1260963/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/09/2012, DJe 03/10/2012)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAÇÃO. INDISPENSABILIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS HIPÓTESES DOS ARTIGOS 9° E 11 DA LEI 8.429/92 E CULPA, PELO MENOS, NAS HIPÓTESES DO ART. 10). PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DA 1ª SEÇÃO. RECURSO PROVIDO. (EREsp 479.812/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/08/2010, DJe 27/09/2010)

Pensar diferentemente seria atribuir a uma suposta ligeireza na concessão de benefícios como eficiência, servindo essa ligeireza para burlar uma possível auditagem, do INSS; a ausência de zelo em conferir os dados apresentados pelo segurados com os registros do sistema da Previdência; equivale a uma desídia ou prevaricação aos atos de ofícios, pois o procedimento instaurado em face de qualquer segurado deve ser confrontado com os dados das relações empregatícias contidas nos Bancos de Dados preservados pelo INSS; incúria, erro crasso e até mesmo culpa, seria uma forma indireta de prestigiar atos que lesam a Previdência Social, em detrimento de toda a sociedade. Por óbvio, não se espera a admissão da ré dos atos ilícitos praticados, tentando subliminarmente atribuir o uso indevido de sua senha pessoal a alguém que pretendia cometer o ilícito. Entretanto, essa linha argumentativa não se coaduna com a vasta documentação apresentada nos autos, correspondentes a 13 volumes de provas que demonstram a atividade destinada a lesar a Administração Pública.


Ante o exposto, é de rigor a reforma da sentença, reconhecendo a total procedência da apelação do INSS, dando-se a ela provimento e, igualmente, à remessa oficial.


É como voto.


ELIANA MARCELO
Juíza Federal Convocada


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