EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE RECURSO ADMINISTRATIVO ACERCA DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. TRF4. 5003010-96.2021.4.04.7108

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5003010-96.2021.4.04.7108/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: JESSICA DOS SANTOS CARDOSO (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído a Chefe da Agência da Previdência Social, objetivando seja determinado à autoridade impetrada que analise e profira decisão no recurso administrativo protocolado.

Na sentença, o magistrado a quo denegou a segurança, ao argumento de que não teria sido ultrapassado o prazo razoável de 120 (cento e vinte) dias para a análise e encaminhamento do recurso, afastando o requisito da ilegalidade ou abuso de poder por parte do impetrado. Havendo ainda de se considerar a excepcionalidade do momento vivenciado, a partir da declaração, pela Organização Mundial da Saúde, da elevação do estado da contaminação à pandemia de Covid-19, o que afetou fortemente o trabalho do INSS, suspendendo os atendimentos presenciais.

Sustenta a parte apelante que houve demora excessiva na apreciação do seu pedido, sendo que entre a data do requerimento administrativo e a data da impetração do mandado decorreram mais de 106 (cento e seis) dias sem uma única movimentação processual. Assim, requer a reforma da sentença, para o fim de conceder a segurança pleiteada.

O Ministério Público Federal opinou pelo prosseguimento do feito.

É o sucinto relatório.

VOTO

Trata-se de apelação em ação de mandado de segurança, interposta nos termos do artigo 14 da Lei 12.016/2009, em razão da denegação da segurança, ao argumento de que não teria sido ultrapassado o prazo razoável de 120 (cento e vinte) dias para a análise e encaminhamento do recurso, o que afasta o requisito da ilegalidade ou abuso de poder por parte do impetrado.

A sentença foi proferida nos seguintes termos:

(...) Conforme dispõe o artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, é pressuposto constitucional de admissibilidade do mandado de segurança a existência de direito líquido e certo, ou seja, comprovado de plano.

O direito de petição constitucionalmente assegurado abrange tanto o direito de provocar o Órgão Público quanto o direito de ter apreciado e decidido o assunto posto em pauta. Se assim não fosse, a eficácia do comando constitucional seria nula e o administrado estaria carente de proteção, já que a defesa de direito sem probabilidade de exame e pronunciamento pelo órgão competente equivale à própria impossibilidade de defesa.

Segundo José Afonso da Silva, citado na obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 5ª edição, Editora Atlas, p. 482), "[...] o direito de petição não pode ser destituído de eficácia. Não pode a autoridade a quem é dirigido escusar pronunciar-se sobre a petição, quer para acolhê-la quer para desacolhê-la com a devida motivação. [...] a Constituição não prevê sanção à falta de resposta e pronunciamento da autoridade, mas parece-nos certo que ela pode ser constrangida a isso por via do mandado de segurança, quer quando se nega expressamente a pronunciar-se quer quando se omite; para tanto, é preciso que fique bem claro que o peticionário esteja utilizando efetivamente do direito de petição, o que se caracteriza com maior certeza se for invocado o artigo 5º, XXXIV, 'a'."

A Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, prevê à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contado da conclusão da fase instrutória, nos termos do artigo 49, in verbis:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Este prazo se interrompe no caso da análise demandar providências a cargo da parte requerente, voltando a correr integralmente após o seu cumprimento ou o esgotamento do interstício assinado.

A Lei de Benefícios (Lei n.º 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. Neste mesmo rumo, o artigo 37 da LOAS (Lei nº 8.742/93) e o artigo 174 do Decreto 3.048/99, in verbis:

Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

Com efeito, esses normativos claramente estabelecem diretrizes para que se imprima celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços públicos e visando a concretizar os direitos fundamentais elencados no Texto Constitucional.

Ocorre, entretanto, que, malgrado o permanente empenho dos servidores do INSS em cumprir com suas funções e prestar um adequado serviço público aqueles que buscam as Agências da Previdência Social, não tem obtido êxito a Autarquia em respeitar os prazos a ela normativamente consignados, seja em razão do expressivo aumento de demanda, seja diante da escassez de recursos humanos e físicos sobretudo ante a atual crise econômica, sem falar nas intercorrências geradas pelas medidas que vem sendo implantadas de forma a modernizar o gerenciamento de processos administrativos (simplificação, informatização, acessibilidade, aprimoramento na fundamentação das decisões etc.).

Sensível a essa realidade, o Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, do qual fazem parte magistrados, advogados, integrantes do Ministério Público Federal e da Defensoria Pública da União, representantes dos aposentadores e pensionistas e servidores do INSS, emitiu a Deliberação n. 32, aprovada na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, em 29/11/2019, considerando razoável o prazo de 120 dias para a análise dos requerimentos administrativos, contados da data do seu protocolo:

DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos.

Além disso, deve-se considerar a excepcionalidade do momento vivenciado, a partir da declaração, pela Organização Mundial da Saúde, da elevação do estado da contaminação à pandemia de Covid-19, que afetou fortemente o trabalho do INSS em virtude da suspenão dos atendimentos presenciais.

Dessa forma, considerando que o protocolo do recurso apresentado pela impetrante ocorreu em 03/11/2020, verifica-se que no caso dos autos, na data do ajuizamento da presente ação não havia sido excedido o prazo razoável de 120 para a análise e encaminhamento do recurso, o que afasta o requisito da ilegalidade ou abuso de poder por parte do impetrado.

Observe-se que a própria impetrante salienta na petição inicial que haviam passado apenas 106 dias do protocolo do recurso junto ao INSS.

Cabe mencionar, nesse sentido, os seguintes precedentes do TRF4:

MANDADO DE SEGURANÇA. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. DEFICIENTE. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INEXISTÊNCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO. LEI 9.784/99. RAZOABILIDADE. 1. Legitimidade do INSS para figurar no polo passivo do mandado de segurança, pois é a autoridade responsável pela decisão final do processo administrativo de concessão de benefício assistencial, embora parte do processo seja atribuído a órgão distinto, como é o caso do serviço de perícia médica. Preliminar de litisconsórcio passivo necessário afastada. 2. A demora na análise do pedido administrativo não se afigura coerente com o princípio constitucional da razoável duração dos processos administrativos, mais ainda quando se trata de benefício cuja prestação tem caráter alimentar. 3. Ultrapassados os prazos para apreciação do pedido administrativo fixados na legislação (30 dias, prorrogáveis motivadamente por mais 30 dias, conforme o art. 49 da Lei 9.784/99) ou aqueles entendidos como razoáveis (120 dias, previsto na 6ª Reunião Regional da OAB e Representantes do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, de 29 de novembro de 2019), resta evidenciada a ilegalidade do ato. (TRF4 5036827-15.2020.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 04/02/2021)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRAZO PARA ANÁLISE. ASTREINTES. 1. A circunstância de ter havido atribuição do exame dos requisitos para o gozo do benefício a outro órgão ou agência do INSS, não afasta a responsabilidade da autarquia, especificamente, da agência de origem, a qual está vinculado o benefício. 2. Os prazos legais para processamento dos requerimentos administrativos feitos pelos segurados, referidos nas Leis 9.784/99 e 8.213/91, ainda que pressuponham prévia instrução, não podem ser extrapolados sem que o INSS sequer apresente justificativa para a demora. 3. Em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, realizado em 29/11/2019, foi considerado razoável o prazo de 120 dias, a contar do protocolo, para análise de requerimentos administrativos. 4. Considerando que o requerimento foi realizado há mais de 120 dias, deve ser fixado prazo excepcional de 30 dias para que se efetue a análise e despacho do requerimento. 5. Enquanto perdurar a situação de dificuldade na manutenção dos serviços públicos, inclusive os essenciais, diante das medidas de contenção e isolamento social determinadas em busca de prevenção e controle da COVID-19 e, sobretudo, por força do estado de calamidade pública decretado em razão da pandemia em curso, não é razoável a cobrança de astreintes por atraso na conclusão de processo administrativo. (TRF4, AG 5046820-42.2020.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 29/01/2021)

Assim, deve ser denegada a segurança pretendida.

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, resolvo o mérito do processo, julgando improcedente o pedido, conforme art. 487, I do CPC, para denegar a segurança.

Do que se percebe dos autos, assiste razão ao impetrante, porquanto, ultrapassado o prazo do art. 49 da Lei n. 9.784/99, resta comprovada a demora na análise do requerimento administrativo, bem como a violação a interesse legítimo da parte.

Nessa linha, confira-se precedente desta Corte, Mandado de Segurança nº 5001303-45.2011.404.7205/SC, da Relatoria do hoje Ministro do STJ, Néfi Cordeiro:

PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL ULTRAPASSADO. CONCLUSÃO NO CURSO DO PROCESSO.
1. A excessiva demora na análise de requerimentos administrativos justifica a impetração e a concessão da segurança, considerando a violação de um interesse legítimo diante de conduta omissiva eivada de ilegalidade da Autarquia Previdenciária.
2. A análise administrativa do pleito após o ajuizamento do mandamus pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária, que não se confunde com a falta de interesse processual superveniente.

A propósito da suspensão dos atendimentos presenciais, inviabilizando o prosseguimento de pedidos, é notória e pública, e os próprios veículos de comunicação têm informado, a adoção de medidas pelo INSS para dar concretização aos direitos buscados na via administrativa, sem a necessidade do comparecimento presencial, como por exemplo, homologação de atestados médicos particulares, com o encaminhamento desses por meio digital, além dessa forma de viabilizar os encaminhamentos, vários outros mecanismos, como declarações de testemunhas reduzidas a termo, podem ser utilizados para que se antecipem os benefícios até a sua regularização.

Assim, deve ser modificada a sentença que denegou a segurança.

A demora para análise do recurso administrativo acerca de benefício, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Logo deve ser concedida a segurança, resolvendo o mérito da ação, forte no art. 487, I, do CPC, para, reconhecendo o direito líquido e certo da parte impetrante à conclusão em tempo razoável do processo administrativo de benefício previdenciário, determinar a análise e conclusão sobre o requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, no prazo de trinta dias, a contar da intimação da presente decisão.

Sem honorários face ao conteúdo das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e do disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009.

Frente ao exposto, voto por dar provimento à apelação.

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Apelação Cível Nº 5003010-96.2021.4.04.7108/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: JESSICA DOS SANTOS CARDOSO (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE RECURSO ADMINISTRATIVO acerca de benefício. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO.

A demora excessiva para análise de recurso administrativo acerca de benefício, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 19 de maio de 2021.

Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002539893v5 e do código CRC 1d149091.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 12/05/2021 A 19/05/2021

Apelação Cível Nº 5003010-96.2021.4.04.7108/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PRESIDENTE: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

PROCURADOR(A): CARMEM ELISA HESSEL

APELANTE: JESSICA DOS SANTOS CARDOSO (IMPETRANTE)

ADVOGADO: IARA SOLANGE DA SILVA SCHNEIDER (OAB RS026135)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER

LIDICE PEÑA THOMAZ

Secretária

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