TRF4. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS INFRINGENTES. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CANCELAMENTO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Ementa para citação:

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS INFRINGENTES. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CANCELAMENTO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

1. Em situação na qual se aprecia ato de cancelamento de benefício previdenciário deferido antes do advento da Lei nº 9784-99, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do amparo, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio constitucional da segurança jurídica. 2. O cancelamento de benefício previdenciário pressupõe ainda devido processo legal, ampla defesa e contraditório. 3. A Administração não pode cancelar um benefício previdenciário com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado. 4. Embargos infringentes aos quais se nega provimento.

(TRF4, EINF 0001052-67.2014.404.9999, Terceira Seção, Relator João Batista Pinto Silveira, D.E. 17/03/2015)

INTEIRO TEOR

EMBARGOS INFRINGENTES Nº 0001052-67.2014.404.9999/SC

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS INFRINGENTES. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CANCELAMENTO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

1. Em situação na qual se aprecia ato de cancelamento de benefício previdenciário deferido antes do advento da Lei nº 9784-99, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do amparo, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio constitucional da segurança jurídica. 2. O cancelamento de benefício previdenciário pressupõe ainda devido processo legal, ampla defesa e contraditório. 3. A Administração não pode cancelar um benefício previdenciário com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado. 4. Embargos infringentes aos quais se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Seção do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento aos embargos infringentes, com ressalva de fundamentação apresentada pelos Desembargadores Federais Vânia Hack de Almeida e Celso Kipper, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 29 de janeiro de 2015.

Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Relator

EMBARGOS INFRINGENTES Nº 0001052-67.2014.404.9999/SC

RELATÓRIO

Trata-se de Embargos Infringentes opostos pelo INSS contra acórdão da Quinta Turma que, por maioria, deu provimento a apelação em julgamento assim ementado:

PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CANCELAMENTO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

1. Há e sempre houve limites para a Administração rever atos de que decorram efeitos favoráveis para o particular, em especial aqueles referentes à concessão de benefício previdenciário.

2. O cancelamento de benefício previdenciário pressupõe devido processo legal, ampla defesa e contraditório.

3. A Administração não pode cancelar um benefício previdenciário com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado.

4. Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, consagrado inclusive em recurso especial repetitivo (RESP Nº 1.114.938 – AL (2009/0000240-5). Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. 3ª Seção do STJ. Unânime. Julgado em 14/04/2010), para os benefícios deferidos antes do advento da Lei 9.784/99 o prazo de decadência para a revisão do ato de concessão deve ser contado a partir da data de início de vigência do referido Diploma, ou seja, 01/02/1999, pois anteriormente não havia norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa.

5. Ressalva de entendimento pessoal do relator no sentido de que como a Lei 6.309/75 previa em seu artigo 7º que os processos de interesse de beneficiários não poderiam ser revistos após 5 (cinco) anos, contados de sua decisão final, ficando dispensada a conservação da documentação respectiva além desse prazo, em se tratando de benefício deferido sob a égide do referido Diploma, ou seja, até 14/05/92 (quando entrou em vigor a Lei 8.422, de 13/05/92, que em seu artigo 22 revogou a Lei 6.309/75), caso decorrido o prazo de cinco anos, inviável a revisão da situação, ressalvadas as hipóteses de fraude, pois esta não se consolida com o tempo.

6. Com o advento da Lei 9.784/99 (art. 54), foi instituído expressamente prazo decadencial de cinco anos para desfazimento de atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, incluídos os atos de concessão de benefício previdenciário.

7. A MP 138 (de 19/11/03, publicada no DOU de 20/11/03, quando entrou em vigor), instituiu o art. 103-A da Lei 8.213/91, estabelecendo prazo decadencial de dez anos para a Previdência Social anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários.

8. Como quando a Medida Provisória 138 entrou em vigor não haviam decorrido cinco anos a contar do advento da Lei 9.784/99, os prazos que tiveram início sob a égide desta Lei foram acrescidos, a partir de novembro de 2003, quando entrou em vigor a MP 138/03, de tanto tempo quanto necessário para atingir o total de dez anos. Assim, na prática todos os casos subsumidos inicialmente à regência da Lei 9.784/99, passaram a observar o prazo decadencial de dez, anos aproveitando-se, todavia, o tempo já decorrido sob a égide da norma revogada.

9. O prazo decadencial somente será considerado interrompido pela Administração quando regularmente notificado o segurado de qualquer medida de autoridade administrativa para instaurar o procedimento tendente a cancelar o benefício.

10. Em toda situação na qual se aprecia ato de cancelamento de benefício previdenciário, (em especial para os benefícios deferidos anteriormente à Lei 9.784/99), há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do amparo, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio constitucional da segurança jurídica.

11. Nos processos de restabelecimento de benefício previdenciário compete ao INSS o ônus de provar a ocorrência de fraude ou ilegalidade no ato concessório, pois este se reveste de presunção de legitimidade.

12. Hipótese em que, não havendo prova de fraude ou má-fé no ato concessório, é de ser determinado o restabelecimento da aposentadoria por invalidez, cancelado administrativamente.

O embargante alega que, nos termos do voto minoritário, deve ser rejeitado o pedido de restabelecimento do benefício de aposentadoria por invalidez.

Sem contrarrazões.

Regularmente processado o recurso, vieram os autos a mim distribuídos.

É o relatório.

Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Relator

EMBARGOS INFRINGENTES Nº 0001052-67.2014.404.9999/SC

VOTO

A controvérsia, em Embargos Infringentes, refere-se, precipuamente, à possibilidade de a Administração revisar o ato de concessão de aposentadoria por invalidez datado de 09-03-82.

O voto minoritário, de lavra da Juíza Federal Taís Schilling Ferraz, enfrentando preliminar de mérito, considerou válido o cancelamento do benefício, adotando a seguinte fundamentação:

Decadência

Com a edição da Lei nº 9.784/1999, estabeleceu-se formalmente prazo decadencial de 10 anos para a Administração Pública rever seus atos.

Antes disso a jurisprudência controvertia quanto à existência ou não de prazo para o exercício do poder de autotutela pela Administração, chegando a ter prevalecido entendimento de que sempre esteve a Administração sujeita a prazo para rever decisão de que tenham decorrido efeitos favoráveis ao administrado. Os que defenderam esta tese sustentaram a incidência do prazo de 5 anos em atenção a uma regra de equivalência, o que decorreria do Decreto 20.910/32.

Entretanto, não foi este o entendimento que prevaleceu tendo assentado o STF que: “A Administração Pública tem o direito de anular seus próprios atos, quando ilegais, ou revogá-los por motivos de conveniência e oportunidade [Súmulas 346 e 473, STF]. 2. O prazo decadencial estabelecido no art. 54 da Lei 9.784/99 conta-se a partir da sua vigência [1º.2.99], vedada a aplicação retroativa do preceito para limitar a liberdade da Administração Pública”. (MS 25.856/DF, Rel. Min. Eros Grau).

Este entendimento conduziu à conclusão de que o prazo decadencial até poderia se aplicar a atos administrativos praticados anteriormente à vigência da Lei 9.784/99 – como no caso – mas que sua fluência só teria início após a entrada em vigor dessa lei.

Em tais condições, ainda que se lamente o evidente erro administrativo cometido pelo INSS à época, inviável dar-se trânsito ao pedido do autor de reversão do ato de cancelamento, ainda no ano de 1994, seu benefício de aposentadoria, que havia sido concedido no ano de 1982.

Do benefício por incapacidade

Conforme o disposto no art. 59 da Lei n.º 8.213/91, o auxílio-doença é devido ao segurado que, havendo cumprido o período de carência, salvo as exceções legalmente previstas, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias consecutivos. A aposentadoria por invalidez, por sua vez, será concedida ao segurado que, uma vez cumprida, quando for o caso, a carência exigida, for considerado incapaz e insuscetível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, sendo-lhe paga enquanto permanecer nessa condição, nos termos do 42 da Lei de Benefícios da Previdência Social.

A lei de regência estabelece, ainda, que para a concessão dos benefícios em questão se exige o cumprimento da carência correspondente a 12 (doze) contribuições mensais (art. 25), salvo nos casos legalmente previstos.

Na eventualidade de ocorrer a cessação do recolhimento das contribuições exigidas, prevê o art. 15 da Lei n.º 8.213/91 um período de graça, prorrogando-se, por assim dizer, a qualidade de segurado durante determinado período. Vejamos:

Art. 15. Mantém a qualidade de segurado, independentemente de contribuições:

I – sem limite de prazo, quem está em gozo de benefício;

II – até 12 (doze) meses após a cessação das contribuições, o segurado que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela Previdência Social ou estiver suspenso ou licenciado sem remuneração;

III – até 12 (doze) meses após cessar a segregação, o segurado acometido de doença de segregação compulsória;

IV – até 12 (doze) meses após o livramento, o segurado retido ou recluso;

V – até 3 (três) meses após o licenciamento, o segurado incorporado às Forças Armadas para prestar serviço militar;

VI – até 6 (seis) meses após a cessação das contribuições, o segurado facultativo.

§ 1º O prazo do inciso II será prorrogado para até 24 (vinte e quatro) meses se o segurado já tiver pago mais de 120 (cento e vinte) contribuições mensais sem interrupção que acarrete a perda da qualidade de segurado.

§ 2º Os prazos do inciso II ou do § 1º serão acrescidos de 12 (doze) meses para o segurado desempregado, desde que comprovada essa situação pelo registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e da Previdência Social.

§ 3º Durante os prazos deste artigo, o segurado conserva todos os seus direitos perante a Previdência Social.

§ 4º A perda da qualidade de segurado ocorrerá no dia seguinte ao do término do prazo fixado no Plano de Custeio da Seguridade Social para recolhimento da contribuição referente ao mês imediatamente posterior ao do final dos prazos fixados neste artigo e seus parágrafos.

Decorrido o período de graça, o que acarreta a perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores poderão ser computadas para efeito de carência. Exige-se, contudo, um recolhimento mínimo de 1/3 do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido, conforme se extrai da leitura do art. 24 da Lei n.º 8.213/91. Dessa forma, cessado o vínculo, eventuais contribuições anteriores à perda da condição de segurado somente poderão ser computadas se recolhidas, in casu, mais quatro contribuições.

É importante destacar que o pressuposto para a concessão de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez é a existência de incapacidade (temporária ou total) para o trabalho. Isso quer dizer que não basta estar o segurado acometido de doença grave ou lesão, mas, sim, demonstrar que sua incapacidade para o labor decorre delas.

De outra parte, tratando-se de doença ou lesão anterior à filiação ao Regime Geral de Previdência Social, não será conferido o direito à aposentadoria por invalidez/auxílio-doença, salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento da doença ou lesão (§ 2º do art. 42).

Em resumo, a concessão de benefícios por incapacidade pressupõe a demonstração dos seguintes requisitos: a) a qualidade de segurado; b) cumprimento do prazo de carência de 12 (doze) contribuições mensais (quando exigível); c) incapacidade para o trabalho de caráter permanente (aposentadoria por invalidez) ou temporária (auxílio-doença).

No mais, deve ser ressaltado que, conforme jurisprudência dominante, nas ações em que se objetiva a concessão de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez o julgador firma seu convencimento, de regra, através da prova pericial.

Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ OU AUXÍLIO-DOENÇA. INCAPACIDADE. AUSÊNCIA DE PERÍCIA MÉDICA. BAIXA DOS AUTOS À ORIGEM. REABERTURA DE INSTRUÇÃO. REALIZAÇÃO DE LAUDO. 1. Nas ações em que se objetiva a aposentadoria por invalidez ou auxílio-doença, o julgador firma seu convencimento, via de regra, com base na prova pericial. 2. Inexistindo prova pericial em caso no qual se faz necessária para a solução do litígio, reabre-se a instrução processual para que se realiza laudo judicial. 3. Sentença anulada para determinar a reabertura da instrução processual e a realização de perícia médica (TRF4ª, AC n.º 0009064-12.2010.404.9999/RS; Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira; DJ de 27/08/2010)

Quanto a isso, José Antônio Savaris, em sua obra “Direito Processual Previdenciário”, 03ª ed., Juruá, 2011, p. 239, leciona que “a prova decisiva nos processos em que se discute a existência ou persistência da incapacidade para o trabalho é, em regra, a prova pericial realizada em juízo compreendida, então, à luz da realidade de vida do segurado”.

Por fim, é

importante ressaltar que, tratando-se de controvérsia cuja solução dependa de prova técnica, por força do art. 145 do CPC, o juiz só poderá recusar a conclusão do laudo na eventualidade de motivo relevante constante dos autos, uma vez que o perito judicial se encontra em posição equidistante das partes, mostrando-se, portanto imparcial e com mais credibilidade. Nesse sentido, os julgados desta Corte: AC n.º 2006.71.99.002349-2/RS, Relator Juiz Federal Sebastião Ogê Muniz, DJ de 01/11/2006; AC n.º 2008.71.99.005415-1/RS, Relator Juiz Federal Nicolau Konkel Júnior.

Da qualidade de segurado e da carência

O benefício de aposentadoria por invalidez do demandante foi cessado em 30/06/1994 e, a partir dessa data, não há prova de que o autor tenha trabalhado. Ao contrário, as três testemunhas por ele arroladas são uníssonas em afirmar que ele deixou de trabalhar na agricultura por volta dos dezoito ou vinte anos.

Dessa forma, considerando-se que restou comprovada a ausência de atividade laboral do autor desde 30/06/1994, não há como reconhecer-lhe a qualidade de segurado para fins de obtenção do benefício por incapacidade.

A hipótese talvez se amolde à do benefício assistencial. Embora a perícia tenha registrado que as sequelas de poliomielite do autor lhe geram limitações, o que não corresponderia à incapacidade, deve-se considerar que sequer este fato justificaria controvérsia nos autos, já que a própria perícia realizada pela Previdência Social, quando o autor era muito mais jovem, atestou a incapacidade total e permanente para atividades laborativas. O passar dos anos e a circunstância de não ter mais voltado ao trabalho desde a juventude, associados a toda a sorte de limitações decorrentes dos inúmeros achados relativos à patologia de que foi acometido na infância, permitem que se conclua pela incapacidade.

Inviável, porém, nos presentes autos, a concessão do amparo assistencial. Trata-se de benefício com condições próprias de concessão, que exigem, ao lado da incapacidade laborativa, a presença do requisito socio-econômico.

Não tendo sido esta a matéria controvertida nos autos e não havendo elementos para aferir a capacidade socioeconômica, nos termos exigidos pela legislação de regência, não há como conceder-se desde logo o benefício assistencial.

Ficam prequestionados, para fins de acesso às instâncias recursais superiores, os dispositivos legais e constitucionais elencados pelas partes, cuja incidência restou superada pelas próprias razões de decidir.

CONCLUSÃO

Mantida a sentença de improcedência, ainda que por outro fundamento.

O voto vencedor, lavrado pelo Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, assentou, por seu turno:

Peço vênia para divergir.

A discussão nos autos, em rigor, é sobre a validade de procedimento revisional por parte da Autarquia, que cancelou aposentadoria por invalidez que vinha sendo percebida pelo segurado no período de 1982 a 1994.

Não existe dúvida de que depois de deferido um benefício ou reconhecido um direito o INSS pode, em princípio, rever a situação quando restar configurada ilicitude. Essa possibilidade há muito é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, e restou consagrada nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, passando posteriormente a contar com previsão legal expressa (art. 43 da Lei 9.784/99 e art. 103-A, da Lei 8.213/91, introduzido pela MP 138/03).

Existem, todavia, limites para a revisão, por parte do INSS, dos atos que impliquem reconhecimento de direito em favor do segurado.

É verdade que segundo entendimento que restou consagrado no Superior Tribunal de Justiça, antes da Lei 9.784/99 não havia prazo para a Administração Pública desfazer atos dos quais decorressem efeitos favoráveis para os beneficiários:

RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ART. 105, III, ALÍNEA A DA CF. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DA RENDA MENSAL INICIAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS CONCEDIDOS EM DATA ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI 9.787/99. PRAZO DECADENCIAL DE 5 ANOS, A CONTAR DA DATA DA VIGÊNCIA DA LEI 9.784/99. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR. ART. 103-A DA LEI 8.213/91, ACRESCENTADO PELA MP 19.11.2003, CONVERTIDA NA LEI 10.839/2004. AUMENTO DO PRAZO DECADENCIAL PARA 10 ANOS. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO, NO ENTANTO.

1. A colenda Corte Especial do STJ firmou o entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). Ressalva do ponto de vista do Relator.

2. Antes de decorridos 5 anos da Lei 9.784/99, a matéria passou a ser tratada no âmbito previdenciário pela MP 138, de 19.11.2003, convertida na Lei 10.839/2004, que acrescentou o art. 103-A à Lei 8.213/91 (LBPS) e fixou em 10 anos o prazo decadencial para o INSS rever os seus atos de que decorram efeitos favoráveis a seus beneficiários.

3. Tendo o benefício do autor sido concedido em 30.7.1997 e o procedimento de revisão administrativa sido iniciado em janeiro de 2006, não se consumou o prazo decadencial de 10 anos para a Autarquia Previdenciária rever o seu ato.

4. Recurso Especial do INSS provido para afastar a incidência da decadência declarada e determinar o retorno dos autos ao TRF da 5a. Região, para análise da alegada inobservância do contraditório e da ampla defesa do procedimento que culminou com a suspensão do benefício previdenciário do autor.

(RESP Nº 1.114.938 – AL (2009/0000240-5). Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. 3ª Seção do STJ. Unânime. Julgado em 14/04/2010)

Como visto, segundo o Superior Tribunal de Justiça, para os benefícios deferidos antes do advento da Lei 9.784/99 (e bem assim para os atos de reconhecimento de tempo de serviço praticados no referido período) o prazo de decadência deve ser contado a partir da data de início de vigência do referido Diploma, ou seja, 01/02/1999.

No caso dos autos, assim, ainda que deferida a aposentadoria por invalidez em 1982, e ocorrido o cancelamento em 1994, não se cogita de decadência no que toca à atividade revisional do INSS.

Não obstante, a Administração não pode desfazer ato de concessão de benefício ou reconhecimento de direito com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado.

Com efeito, não havendo prova de ilegalidade, não é dado à Administração simplesmente reavaliar a situação, voltando atrás quanto à sua manifestação, porquanto caracterizada em tal situação a denominada “coisa julgada administrativa” ou preclusão das vias de impugnação interna.

A esse respeito, ensina Hely Lopes Meirelles:

(…) a denominada coisa julgada administrativa, que, na verdade, é apenas uma preclusão de efeitos internos, não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem a força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.

(…)

Realmente, o que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, para a estabilidade das decisões entre as partes. Por isso, não atinge nem afeta situações ou direitos de terceiros, mas permanece imodificável entre a Administração e o administrado destinatário da decisão interna do Poder Público. Essa imodificabilidade não é efeito da coisa julgada administrativa, mas é conseqüência da preclusão das vias de imp

ugnação interna (recursos administrativos) dos atos decisórios da própria Administração. Exauridos os meios de impugnação administrativa, torna-se irretratável, administrativa mente, a última decisão (…).”

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros. 1999, p. 612)

Nessa linha, quando não há prova de ilegalidade que possa justificar a anulação do ato pela Administração, mas tão-somente mudança de critério interpretativo, ou mesmo reavaliação da prova, não se mostra possível o desfazimento do ato administrativo. E pouco importa, nesse caso, o tempo decorrido entre a data da concessão do benefício e a revisão administrativa promovida pela autarquia.

Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. RESTABELECIMENTO. IRREGULARIDADES. INEXISTÊNCIA.

– O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa .

(AC 533693. Processo: 200204010468271. 5ª Turma. Rel. Des. Fed. Paulo Afonso Brum Vaz)

Como bem salientou o Desembargador Federal Dr. Luiz Carlos de Castro Lugon por ocasião da análise do Agravo de Instrumento nº 2000.04.01.105967-9/SC, o reconhecimento de tempo de serviço pelo INSS (e bem assim de direito ao benefício, acrescente-se) implica a constituição de situação jurídica que se incorpora patrimônio jurídico do segurado. Colhe-se do voto o seguinte excerto:

Ora, a averbação de tempo de serviço é ato que traduz o reconhecimento pela Administração de uma situação fática, de um direito adquirido incorporado ao patrimônio jurídico do trabalhador. É a declaração de relação de direito já constituída. Desta forma, não há se pretender a submissão da eficácia do ato de averbação a novas normas, como aquela, nitidamente ilegal, contida na OS 590/97, que aliás se põe em confronto com a jurisprudência estabelecida “una voce” nesta Casa. Neste sentir, o magistério de Hely Lopes Meirelles: ´Observamos, neste ponto, que a mudança de interpretação da norma ou da orientação administrativa não autoriza a anulação dos atos anteriormente praticados, pois tal circunstância não caracteriza ilegalidade, mas simples alteração de critério da Administração incapaz de invalidar situações regularmente constituídas.

A “coisa julgada administrativa”, é verdade, não se equipara à coisa julgada propriamente dita, pois despida de definitividade. De qualquer sorte, constitui óbice ao desfazimento do ato por parte da autoridade administrativa ao argumento de mera reavaliação de situação já apreciada anteriormente.

Há uma outra circunstância a ser ponderada.

No que toca à atribuição dos ônus probatórios é sabido que nas ações judiciais nos quais se pretende a concessão de benefício previdenciário ou o reconhecimento de tempo de serviço, cabe ao segurado provar que faz jus ao bem da vida perseguido.

As ações de restabelecimento, todavia, têm como particularidade o fato de que ao segurado já foi deferido administrativamente o que postulava. Vale dizer, o INSS, após examinar a documentação apresentada, entendeu que o segurado tinha direito ao que postulou, por ter preenchido os requisitos necessários. Assim, o ato concessório se reveste de presunção de legitimidade, ou seja, presume-se que os requisitos legais para a obtenção do benefício tenham sido preenchidos.

Diante de tal quadro, caso não comprovada alguma ilegalidade no ato concessório, o cancelamento é indevido. É ao INSS, pois, que toca provar ter sido o benefício indevidamente concedido e, por consequência, corretamente cancelado. Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. FRAUDE E MÁ-FÉ. INEXISTÊNCIA. NOVA VALORAÇÃO DA PROVA. RECONHECIMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO RURAL.

1. Nos processos de restabelecimento de benefício previdenciário, compete ao INSS o ônus de provar a ocorrência de fraude ou ilegalidade no ato concessório de aposentadoria, pois tal ato se reveste de presunção de legitimidade.

2. O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa .

3. Apelação do INSS e remessa oficial improvidas.

(AC: 200072070021618. 6ª Turma TRF 4. Rel. Des. Fed. Luís Alberto D”Azevedo Aurvalle)

Ora, se a autarquia previdenciária entende ter havido ilegalidade, é seu dever demonstrá-la quantum satis, não podendo simplesmente desconsiderar unilateralmente ato que implicou reconhecimento de direito ao segurado. Isso deve ser realçado nos casos em que alegada ocorrência de fraude, pois ela certamente não se presume.

No caso concreto, como já esclarecido, a despeito de decorridos doze anos desde a data da concessão, nada impedia, em tese, a revisão procedida pela Autarquia, pois segundo entendeu o STJ, antes do advento da Lei 9.874/99, não havia prazo para o INSS revisar atos dos quais decorrem efeitos favoráveis aos segurados.

Não obstante, a situação relacionada à concessão e posterior cancelamento da aposentadoria do segurado é, no mínimo, de dúvida. Havendo dúvida, como já se afirmou, deve prevalecer o ato concessório, pois não comprovada cabalmente a ilegalidade pelo INSS.

Com efeito, há início de prova material quanto à atividade rural do autor, em regime de economia familiar, até 1982 (fls. 22/26 ). Dentre os documentos podem ser destacados a certidão de nascimento do autor, onde seu pai é qualificado como agricultor (fl. 25), seu título de eleitor, datado de 1982, e seu certificado de alistamento militar, em 1981, sendo que em ambos documentos é qualificado como agricultor (fl. 26).

À luz dos referidos documentos o INSS, em 1982, reputou preenchidos os requisitos e concedeu aposentadoria por invalidez ao autor na condição de trabalhador rural. Nenhuma prova segura foi produzida pela autarquia no procedimento revisional no sentido e infirmar os elementos que autorizaram a concessão do benefício e, como já esclarecido, o ônus, no caso, era todo da Administração.

Ademais, nos presentes autos houve produção de prova testemunhal, que corroborou os elementos materiais trazidos aos autos (fl. 154). De fato as testemunhas afirmaram que a despeito dos problemas de saúde o autor trabalhou na agricultura até a concessão do benefício por incapacidade.

Nesse contexto, reputo ilegítimo o cancelamento do benefício procedido em 1994.

Por fim, impõe-se o registro de que não se cogita de decadência para a revisão do ato de cancelamento.

Como já afirmei ao apreciar o processo 5002080-26.2012.404.7001, o artigo 103 da Lei 8.213/91 dispõe que:

Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ATO DE CONCESSÃO benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo (destaquei).

Tratando-se de norma restritiva, a interpretação deve também, segundo máxima de hermenêutica, ser restritiva.

A decadência atinge ato ligado à concessão (ou não) de benefício. No caso dos autos está em discussão cancelamento de benefício, de modo que não se cogita de decadência para o segurado

rever o ato.

Assim, o apelo deve ser provido a fim de determinar o restabelecimento do benefício, a contar do indevido cancelamento, com o pagamento das prestações em atraso, respeitada a prescrição quinquenal.

Como se vê, o voto minoritário fundamenta-se no sentido de que, mesmo transcorridos mais de dez anos desde a concessão da aposentadoria por invalidez, era possível cancelar o benefício, visto que, em se tratando de período anterior à edição da Lei nº 9784-99, não vigorava prazo decadencial para o INSS revisar seus atos.

Embora comungue do entendimento de que, no período que antecede a edição da Lei nº 9784-99, não haja decurso de prazo decadencial, alinho-me com o entendimento do voto majoritário, ao entender que a prerrogativa de o INSS revisar o ato de que resultasse efeitos favoráveis para o segurado estava, mesmo então, limitada aos casos de comprovada ilegalidade.

Nessa linha, em não havendo prova de ilegalidade do ato administrativo formalmente constituído, não é facultado à Administração reavaliar situação decidida de acordo com parâmetros vigentes à época da concessão do benefício.

Trata da questão o Professor José Antônio Savaris, em sua obra Direito Processual Previdenciário, 5ª Edição, p. 214, ao prescrever que mesmo admitida a revisão de ato administrativo devem ser observados limites formais para o cancelamento do benefício previdenciário:

Mesmo que sejam respeitados os limites formais ao exercício da autotutela, não será legítimo o cancelamento do benefício previdenciário se a decisão administrativa anulatória fundamentar-se em circunstâncias que não digam respeito à estrita legalidade do ato, a qual deve ser verificada segundo a legislação vigente ao tempo da concessão do benefício.

Emanam igualmente do princípio da segurança jurídica – como desdobramento do princípio do Estado do Direito – as diretrizes materiais de constrangimento à atuação administrativa de verificação da regularidade do ato de concessão de benefício previdenciário.

É justamente em razão do princípio da segurança jurídica que se deve limitar o poder de autotutela da administração.

Traz ainda o eminente jurista a citação de Gomes Canotilho sobre o tema (p. 215):

Os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica podem formular-se assim: o cidadão deve poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições jurídicas e relações, praticados ou tomados de acordo com as normas jurídicas vigentes, se ligam os efeitos jurídicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas normas. Estes princípios apontam basicamente para: (1) a proibição de leis retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso julgado; (3) a tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.

Toma relevo neste controle dos limites formais ao exercício da autotutela a circunstância de que a leitura da expressão “ilegalidade” há de ser feita com temperamentos, ou seja, tais aferições não podem estar deslocadas dos princípios que norteiam a Administração Pública, na espécie tomam relevo os da razoablidade e segurança jurídica de que trata o art. 2º da Lei 9.784/99, não sendo demais lembrar que em seu parágrafo único, inciso XIII, há disposição expressa no seguinte sentido:

Art. 2º (…)

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Dessa forma, não se justificam as revisões promovidas pelo INSS que frequentemente deságuam no judiciário, pautadas no argumento de ilegalidade, quando em realidade promove-se nova valoração da prova à luz de uma das interpretações possíveis do regramento atinente à concessão dos benefícios previdenciários.

É precipuamente em nome da segurança jurídica, da confiança e boa-fé dos cidadãos e estabilidade das relações que se apregoe que não é dado à Administração analisar a legitimidade do ato concessivo por meio de uma nova avaliação do conjunto probatório.

Importante ressaltar, como nos ensina Juiz José Antônio Savaris, na obra supracitada (p. 217) que: “a segurança jurídica também é vulnerada quando um elemento de prova não solicitado quando da concessão do benefício se torna, no juízo administrativo de verificação da regularidade, verdadeira conditio sine qua non para o reconhecimento da regularidade do ato concessivo“.

Por fim, não há falar em decadência no que refere ao período transcorrido entre o cancelamento do benefício (30-06-94) e o ajuizamento desta demanda (02-03-10), pois, como também constou do voto majoritário, o prazo decadencial instituído pelo art. 103 da Lei nº 8213-91 não se aplica aos atos cancelatórios, mas tão somente aos que ato dos quais decorre a concessão ou o indeferimento de benefício previdenciário.

Ante o exposto, voto por negar provimento aos embargos infringentes.

Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Relator

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 03/11/2014

EMBARGOS INFRINGENTES Nº 0001052-67.2014.404.9999/SC

ORIGEM: SC 00006285620108240046

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 03/11/2014, na seqüência 9, disponibilizada no DE de 23/10/2014, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 3ª SEÇÃO, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

INICIADO O JULGAMENTO, APÓS O VOTO DO RELATOR, DES. FEDERAL JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO AOS EMBARGOS INFRINGENTES, PEDIU VISTA A DES. FEDERAL VÂNIA HACK DE ALMEIDA. AGUARDAM O JUIZ FEDERAL ROGER RAUPP RIOS E OS DES. FEDERAIS CELSO KIPPER, RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA E ROGÉRIO FAVRETO.

Jaqueline Paiva Nunes Goron

Diretora de Secretaria