ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVIDOR PÚBLICO. MIGRAÇÃO PARA O REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLR. PRORROGAÇÃO DE PRAZO. RECURSO DESPROVIDO. TRF1. 104270...

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 1ª Região

Gab. 01 - DESEMBARGADOR FEDERAL MORAIS DA ROCHA

Processo Judicial Eletrônico

O EXMO. SR. JUIZ FEDERAL FAUSTO MENDANHA GONZAGA (RELATOR CONVOCADO):

Trata-se, como visto, de agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu a tutela de urgência para que “se transfira a data-termo para migração de servidores públicos federais ao RPC com as condições vigentes até o dia 30 de novembro de 2022 para dia futuro, deferindo prazo razoável para que a União possa sanar sua omissão e disponibilizar informações adequadas a fim de que cada interessado possa decidir de forma consciente e informada acerca de sua migração ou não”.

Inicialmente, afasto a alegada prevenção/conexão entre a demanda originária e o processo n. 1077704-23.2022.4.01.3400, que tramita na 5ª VF/SJDF, uma vez que, em que pese o mesmo objeto, as partes autoras são distintas, razão pela qual não há que se falar em conexão, o que afasta a incidência do § 3º do art. 55 do CPC, pois cada ação necessita de tratamento único.

O agravo de instrumento é o recurso previsto no Código de Processo Civil para se insurgir contra decisões interlocutórias que digam respeito às matérias elencadas nos incisos I a XIII e parágrafo único do art. 1.015, em cujo rol se encontra contemplada a hipótese ventilada nestes autos. 

Entretanto, cumpre esclarecer que não se presta a estreita via do agravo de instrumento para esgotar o mérito da questão posta na ação de origem, de modo que a análise a ser feita nesta sede recursal deve se restringir à verificação dos requisitos necessários à concessão da excepcional medida postulada. 

Assim, não se mostra recomendável a apreciação em sede de agravo de instrumento de questões que se circunscrevem ao mérito do objeto da ação principal, para cujo deslinde se exige a observância do rito processual com a devida instrução do feito de forma exauriente e com as garantias do contraditório e da ampla defesa. 

Ademais, a despeito das alegações de urgência trazidas pela agravante, o fato é que a cognição na instância recursal de questões que deveriam ser debatidas primeiramente no juízo de origem é inviabilizada por caracterizar supressão de instância. Ademais, é certo que não se admite em sede instrumental dilação probatória. 

Ou seja, não se presta o agravo de instrumento a resolver definitivamente a questão meritória, que deverá ser apreciada no momento oportuno e na via processual adequada em cognição exauriente, devendo ser observado os princípios do duplo grau de jurisdição e de vedação à supressão de instância. 

No julgamento do AG n. 1036195-98.2020.4.01.0000 (PJe 10/06/2021), o atual Presidente deste TRF1, Desembargador Federal José Amilcar Machado, ao apreciar a situação exposta naqueles autos, concluiu na mesma linha do entendimento ora perfilhado, ao dispor que: “constata-se a impossibilidade de encerramento da fase cognitiva e o exaurimento do mérito em sede de agravo de instrumento, antes do regular deslinde da questão.” 

No que concerne ao regime de previdência complementar, cumpre destacar o disposto no art. 40, §§14 a 16, da Constituição Federal:

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (redação da EC n. 41/2003)

(...)

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (redação da EC n. 20/1998)

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida. (redação da EC n. 31/2003)

§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. (redação da EC n. 20/1998)

Com a instituição do RPC pela Lei n. 12.618/2012, a aposentadoria do novo servidor passa a ser limitada ao teto dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social para os novos servidores. Essa limitação também alcança os servidores antigos, se ingressados no serviço público até a data anterior à da vigência do regime complementar veiculado pela reportada lei, mas a depender de sua opção.

O prazo fatal para o exercício dessa opção ao novo RPC pelos servidores veteranos foi estabelecido em 24 (vinte e quatro) meses a partir da publicação da Lei n. 12.618/2012 (art. 3º, § 7º), sendo prorrogado por duas vezes pelas sucessivas Leis n. 13.328/18 e 13.809/19. Mais uma janela de oportunidade de adesão foi aberta com a edição da Lei n. 14.463/2022, que fixou o novo prazo final em 30 de novembro de 2022, prazo esse contestado pelos autores.

Em obediência ao que estipulado no transcrito artigo 40 da Constituição, os prazos de migração ao RPC foram sempre objeto de demarcação por lei de iniciativa do Poder Executivo, com aprovação pelo Poder Legislativo. O controle judicial sobre esses marcos temporais pelo Judiciário não se mostra oportuno quando em curso o prazo ou findo, por afronta ao princípio da separação dos poderes.

Observe-se que o Supremo Tribunal Federal, pondo em prevalência o princípio da separação dos poderes e considerando tratar-se de tema adstrito às escolhas políticas do Executivo e Legislativo, negou medida cautelar em processo sobre o tema (ADI 4.885), que objetivava justamente a redefinição do prazo final para opção pelo RPC:

PROCESSO OBJETIVO – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – LIMINAR – INDEFERIMENTO. O implemento de medida acauteladora pressupõe a plausibilidade jurídica da pretensão e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro normativo impugnado, circunstâncias não verificadas. SERVIDOR PÚBLICO – REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR – INGRESSO – OPÇÃO – TERMO FINAL – PARLAMENTO – ESCOLHA POLÍTICO-NORMATIVA – LEGITIMIDADE. Descabe ao Supremo, no exercício da função de legislador negativo, suspender a eficácia de dispositivos que definem novo termo final para a formalização, por servidor público – gênero –, de opção pelo ingresso no regime de previdência complementar ao qual se refere o § 16 do artigo 40 da Constituição Federal, sob pena de indevida manipulação de opção político-normativa do Parlamento (ADI 4885 MC, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 27/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-167 DIVULG 31-07-2019 PUBLIC 01-08-2019)

Poderia o Judiciário atuar em controle dos atos desses dois Poderes da República em caso de ilegalidade demonstrada, mas não se observa a realização de tal condição. Isso porque o ponto fulcral do pedido formulado no presente diz respeito à ausência de disponibilização pelo Poder Público de  ferramenta adequada de simulação do valor do benefício especial para o caso dos integrantes das carreiras da Polícia Rodoviária Federal.

Ocorre que ilegalidade não há, pois não se encontra previsto em lugar algum da Lei n. 12.618/2012 e suas alterações sucessivas pelas Leis 13.328/18, 13.809/19 e 14.463/2022, o dever imposto à Administração Pública de fornecer  ferramenta de cálculo e simulação das condições futuras, favoráveis ou desfavoráveis em comparação com o quadro atual, decorrentes da migração do servidor ao RPC.

Nem poderia haver tal ferramenta, pois implicaria a inserção de dados imponderáveis, somente realizáveis quando da aposentadoria do servidor.

Para se realizar o cálculo do valor do benefício especial segundo previsto na lei n. 12.618/2012 concorrem diversos elementos variáveis, como o teto do RGPS e a variação do IPCA, somente definidos no futuro, a depender de leis a serem editadas e do comportamento do mercado somente aferíveis quando o servidor reunir condições para se aposentar. Também depende o cálculo de que o sistema eletrônico seja alimentado com dados da vida funcional do servidor, devidamente atualizados e correspondentes ao que já fora averbado junto ao órgão a que vinculado.

A sistemática proposta, que envolve, pois, tais elementos de cálculo que podem ser aplicados e outros que ainda não conhecidos no presente, situação que desincumbe a Administração de indicar o valor exato do benefício especial. Desse modo, tal simulação, como a obtida por ferramenta fornecida no endereço eletrônico do então Ministério da Economia, representam mera estimativa considerando os elementos presentes, objetiva apenas lançar alguma clareza para que o servidor possa exercitar o direito de opção pelo novo regime previdenciário.

Se não há lei que imponha à Administração fornecer ferramentas de simulação do benefício especial no caso de opção pelo RPC, tampouco exatidão nas simulações que seriam obtidas a partir de eventual disponibilização desses meios de cálculo, não há sentido em prorrogar pelo motivo exposto o prazo para adesão, já estendido por mais de dez anos desde a edição da Lei n. 12.618/2012.

Havendo falta de clareza e dificuldades quanto a saber antecipadamente qual será a forma de cálculo do benefício especial pelos servidores, a própria obscuridade pode ser um fator de decisão. Outrossim, nenhum óbice se interpôs a que as próprias entidades sindicais que ora litigam edificassem  sistema de cálculo parametrizado pela lei, com o fito de auxiliar o servidor em sua opção.

Conferir a uma categoria a prerrogativa de maior prazo para a opção pela previdência complementar importa, ainda, dispensar tratamento diferente a servidores que se encontram em posição idêntica aos demais, em ataque frontal ao princípio da isonomia, configurando verdadeiro privilégio, além de trazer insegurança ao sistema, pelo seu enraizamento na atualidade.

Entendo, assim, não haver fundamento jurídico robusto a que se outorgue aos servidores substituídos um prazo extra para a migração ao RPC, além daquele legalmente previsto.

Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento.

É como voto.

Juiz Federal FAUSTO MENDANHA GONZAGA

Relator convocado