CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DAS REGRAS DE TRANSIÇÃO. INTERESSE DE AGIR NÃO CONFIGURADO...

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 1ª Região

Gab. 6 - DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA

Processo Judicial Eletrônico

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1012796-45.2022.4.01.9999

VOTO

O EXCELENTÍSSIMO DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA (RELATOR):  

Nos termos do art. 1040, II do CPC, procede-se a novo exame da matéria decidida no acórdão, em juízo de retratação, relativamente a eventual ponto em que divergente da orientação do Supremo Tribunal Federal.

Com espeque no princípio do livre acesso ao Poder Judiciário, dentre outras matizes constitucionais e processuais, a exemplo da inafastabilidade da jurisdição, esta Corte Federal vinha decidindo no sentido de que a prévia postulação administrativa não constituiria condição para o ajuizamento de ação judicial. Desse modo, a pretensão resistida restava configurada por ocasião do manejo das defesas pela autarquia previdenciária.

Contudo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento, pelo Plenário, do Recurso Extraordinário n. 631.240-MG, com repercussão geral reconhecida (art. 543-B do CPC), Rel. Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, julgado em 03/09/2014 (DJe 10/11/2014), firmou o entendimento de que a exigência de prévio requerimento administrativo à propositura de ação judicial em que se busca a concessão de benefício previdenciário não importa em mácula à garantia ao livre acesso ao Poder Judiciário, a teor do disposto no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988.

Confira-se a ementa do acórdão proferido no citado recurso extraordinário:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR. 1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. 5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos. 6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir. (RE 631240, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe 10/11/2014).

Por conseguinte, a partir do aresto acima colacionado, a orientação do Supremo Tribunal Federal sedimentou-se no sentido de que a exigibilidade do prévio requerimento administrativo como condição para o regular exercício do direito de ação – naquelas hipóteses de concessão de benefício previdenciário – não ofende a garantia de livre acesso ao Poder Judiciário, prevista no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988.

O Superior Tribunal de Justiça, na mesma esteira, em sede de recurso repetitivo do artigo 543-C do CPC, e em acordo com a modulação estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal, assim tem decidido:

“PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. CONFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE SUPERIOR AO QUE DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 631.240/MG, JULGADO SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240/MG, sob rito do artigo 543-B do CPC, decidiu que a concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento administrativo, evidenciando situações de ressalva e fórmula de transição a ser aplicada nas ações já ajuizadas até a conclusão do aludido julgamento (03/9/2014). 2. Recurso especial do INSS parcialmente provido a fim de que o Juízo de origem aplique as regras de modulação estipuladas no RE 631.240/MG. Julgamento submetido ao rito do artigo 543-C do CPC.” (RESP 201300646366, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 02/12/2014, STJ).

Inexistente, pois, o pedido administrativo pretérito ao ajuizamento da ação, não há a caracterização de lesão ou ameaça ao direito do segurado.

À regra alinhavada pela Corte Suprema restaram ressalvadas as hipóteses de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, uma vez que tendo em conta a incumbência legal do INSS em conceder ao beneficiário a situação mais vantajosa, não há óbice algum ao acionamento direto do Judiciário, com exceção aos casos de matéria fática da qual não tenha tomado ciência a Administração.

Gize-se, ademais, que, de acordo com a ressalva expressamente consignada no voto do Min. Relator, a exigência do prévio requerimento administrativo não se confunde com o exaurimento da instância administrativa.

Sob este prisma, tal exigência se configura como pressuposto para o acionamento da máquina judiciária e, assim, eventual lesão ou ameaça ao direito postulado decorrerá das hipóteses de efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, quando excedido o prazo para a sua apreciação, conforme estabelece o art. 41-A, § 5º da Lei 8.213/91.

De outra arte, considerando a diversidade de entendimento jurisprudencial acerca do tema, estabeleceu-se uma regra de transição às ações ajuizadas até a data da conclusão do julgamento do RE 631.240 (03/09/2014), com as possíveis providências a serem observadas pelo juízo, a depender da fase em que se encontrar o processo em âmbito judicial.

Por conseguinte, assim restou definido: a) nas ações provenientes de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não implicará na extinção do feito; b) nas ações em que o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, estará caracterizado o interesse em agir, pela resistência à pretensão; c) as demais ações, não enquadradas nas hipóteses dos itens “a” e “b” ficarão sobrestadas, para fins de adequação à sistemática definida no dispositivo do voto emanado da Corte Suprema.

No caso concreto, a ação fora proposta em 11/03/2010, sem a comprovação do prévio requerimento administrativo, limitando-se o INSS a discutir, em sua contestação, a ausência de interesse de agir por ausência daquela postulação prévia, sendo proferida sentença de procedência do pedido, condenando-se o INSS ao pagamento de aposentadoria rural por idade a partir da citação; esta Corte Regional, em julgamento realizado em 02/05/2012, deu parcial provimento à apelação da autarquia e à remessa oficial para alterar os consectários legais, as custas processuais e os honorários advocatícios; o INSS apresentou recursos especial e extraordinário em face do acórdão adrede mencionado, que ficaram sobrestados por decisão da Vice-Presidência deste Tribunal até o pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal no RE 631.240/MG, sobrevindo determinação, datada de 1º/12/2014, de encaminhamento dos autos ao juízo de primeiro grau para adotar as providências ali determinadas, ou seja, de intimação da parte autora para dar entrada no pedido administrativo em 30 (trinta) dias, com prazo de 90 (noventa) dias para o INSS colher provas e proferir decisão administrativa, comunicando-se ao juiz o resultado para verificação da subsistência ou não do interesse de agir, tomando-se data do início da ação como a data de entrada do requerimento para todos os efeitos legais; recebidos os autos em primeira instância, a parte autora foi intimada para cumprir a diligência acima referida, deixando transcorrer in albis o prazo concedido, sem apresentar comprovação sobre a protocolização de um requerimento administrativo junto à autarquia previdenciária, conforme certificado nos autos em 10/12/2015, resultando no reenvio dos autos a esta Corte Regional.

Diante da situação fática adrede delineada, verifica-se que o acórdão outrora prolatado, que afastara a necessidade do prévio requerimento administrativo, diverge do entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal na causa julgada sob o procedimento de repercussão geral, de maneira que deve ser exercido o juízo de retratação para adequar o acórdão à tese firmada acerca da matéria.

Portanto, na hipótese, reanalisando-se a lide e aplicando-se as regras de transição firmadas por ocasião do julgamento do RE 631.240/MG, sob regime de repercussão geral, é forçoso reconhecer a ausência de interesse de agir da parte autora nos presentes autos, considerando que foi devidamente intimada do retorno deles à origem para que providenciasse, no prazo de 30 (trinta) dia, o requerimento administrativo do benefício previdenciário postulado diretamente em juízo, não comprovando o cumprimento da diligência determinada, o que enseja o provimento integral da apelação do INSS e da remessa oficial para julgar extinto o processo, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, VI, do CPC, com inversão na distribuição do ônus da sucumbência para condenar a parte autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, observada, se for o caso, a suspensão de exigibilidade decorrente da concessão dos benefícios da gratuidade judiciária.

Aplicabilidade ao caso concreto do Tema de Recurso Repetitivo n. 692, cuja tese foi reafirmada por ocasião do julgamento da Pet 12482/DF em 11/05/2022, no sentido de que "a reforma da decisão que antecipa os efeitos da tutela final obriga o autor da ação a devolver os valores dos benefícios previdenciários ou assistenciais recebidos, o que pode ser feito por meio de desconto em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da importância de eventual benefício que ainda lhe estiver sendo pago".

Veja-se a respectiva ementa:

PROCESSUAL CIVIL. PROPOSTA DE REVISÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA REPETITIVO 692/STJ (RESP N. 1.401.560/MT). ART. 927, § 4º, DO CPC/2015. ARTS. 256-S, 256-T, 256-U E 256-V DO RISTJ. DEVOLUÇÃO DE VALORES DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS RECEBIDOS POR FORÇA DE DECISÃO LIMINAR POSTERIORMENTE REVOGADA. ADVENTO DE NOVA LEGISLAÇÃO. ART. 115, INC. II, DA LEI N. 8.213/1991, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 13.846/2019. TEMA N. 799/STF (ARE 722.421/MG): POSSIBILIDADE DA DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS EM VIRTUDE DE TUTELA ANTECIPADA POSTERIORMENTE REVOGADA. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. QUESTÃO DE ORDEM JULGADA NO SENTIDO DA REAFIRMAÇÃO, COM AJUSTES REDACIONAIS, DO PRECEDENTE FIRMADO NO TEMA REPETITIVO N. 692/STJ. 1. A presente questão de ordem foi proposta com a finalidade de definir se o entendimento firmado no Tema Repetitivo 692/STJ (REsp n. 1.401.560/MT) deve ser reafirmado, alterado ou cancelado, diante da variedade de situações que ensejam dúvidas quanto à persistência da orientação firmada pela tese repetitiva referida, bem como à jurisprudência do STF, estabelecida em sentido contrário, mesmo que não tendo sido com repercussão geral ou em controle concentrado de constitucionalidade. 2. O CPC/1973 regulamentava a matéria de forma clara, prevendo, em resumo, que a efetivação da tutela provisória corre por conta do exequente, e a sua eventual reforma restituiria as partes ao estado anterior à concessão, o que obrigaria o exequente a ressarcir eventuais prejuízos sofridos pelo executado. A mesma lógica foi mantida pelo legislador do CPC/2015. Por conta disso que sempre se erigiu como pressuposto básico do instituto da tutela de urgência a reversibilidade dos efeitos da decisão judicial. 3. O debate surgiu especificamente no que tange à aplicação de tal regulamentação no âmbito previdenciário. Ou seja, discutia-se se as normas específicas de tal área do direito trariam solução diversa da previsão de caráter geral elencada na legislação processual. 4. A razão histórica para o surgimento dessa controvérsia na área previdenciária consiste na redação original do art. 130 da Lei n. 8.213/1991, o qual dispunha que: "Ocorrendo a reforma da decisão, será suspenso o benefício e exonerado o beneficiário de restituir os valores recebidos". Nos idos de 1997, a Lei n. 9.528 alterou completamente a redação anterior, passando a valer a regra geral do CPC, na ausência de norma especial em sentido contrário no âmbito previdenciário. 5. A partir de então, começou a amadurecer a posição no sentido da necessidade de devolução dos valores recebidos em caso de revogação da tutela antecipada, o que redundou, em 2014, no entendimento vinculante firmado pelo STJ no Tema Repetitivo 692 (REsp n. 1.401.560/MT): "A reforma da decisão que antecipa a tutela obriga o autor da ação a devolver os benefícios previdenciários indevidamente recebidos.". 6. Em 2018, esta Relatoria propôs a questão de ordem sob exame, diante da variedade de situações que ensejam dúvidas quanto à persistência da orientação firmada pela tese repetitiva referida, bem como à existência de alguns precedentes em sentido contrário no STF, mesmo não tendo sido com repercussão geral ou em controle concentrado de constitucionalidade. 7. À época, o art. 115, inc. II, da Lei n. 8.213/1991 # que regulamenta a matéria no direito previdenciário # trazia redação que não era clara e direta como a da legislação processual, uma vez que não referia expressamente a devolução de valores recebidos a título de antecipação dos efeitos da tutela posteriormente revogada. Tal fato, aliás, não passou despercebido pela Primeira Seção ao rejeitar os EDcl no REsp n. 1.401.560/MT fazendo menção a tal fato. 8. Foi essa redação pouco clara que gerou dúvidas e terminou ocasionando, em 2018, a propositura da questão de ordem ora sob julgamento. 9. A Medida Provisória n. 871/2019 e a Lei n. 13.846/2019, entretanto, trouxeram uma reformulação da legislação previdenciária, e o art. 115, inc. II, passou a não deixar mais qualquer dúvida: Na hipótese de cessação do benefício previdenciário ou assistencial pela revogação da decisão judicial que determinou a sua implantação, os valores recebidos devem ser devolvidos à parte adversa. 10. Se o STJ # quando a legislação era pouco clara e deixava margem a dúvidas # já tinha firmado o entendimento vinculante no Tema Repetitivo 692/STJ, não é agora que deve alterar sua jurisprudência, justamente quando a posição da Corte foi sufragada expressamente pelo legislador reformador ao regulamentar a matéria. 11. Trata-se, pois, de observância de norma editada regularmente pelo Congresso Nacional, no estrito uso da competência constitucional a ele atribuída, não cabendo ao Poder Judiciário, a meu sentir, reduzir a aplicabilidade do dispositivo legal em comento, decorrente de escolha legislativa explicitada com bastante clareza. 12. Ademais, a postura de afastar, a pretexto de interpretar, sem a devida declaração de inconstitucionalidade, a aplicação do art. 115, inc. II, da Lei n. 8.213/1991 pode ensejar questionamentos acerca de eventual inobservância do art. 97 da CF/1988 e, ainda, de afronta ao verbete vinculante n. 10 da Súmula do STF. 13. O STF adota o posicionamento referido em algumas ações originárias propostas (na maioria, mandados de segurança) em seu âmbito. Porém, não o faz com caráter de guardião da Constituição Federal, mas sim na análise concreta das ações originárias. A maioria dos precedentes do STF não diz respeito a lides previdenciárias e, além disso, são todos anteriores às alterações inseridas no art. 115, inc. II, da Lei n. 8.213/1991. Na verdade, atualmente o STF vem entendendo pela inexistência de repercussão geral nessa questão, por se tratar de matéria infraconstitucional, como se verá adiante. 14. O que se discute no caso em tela é a interpretação de artigo de lei federal, mais especificamente, o art. 115, inc. II, da Lei n. 8.213/1991 e vários dispositivos do CPC/2015. Assim, vale o entendimento do STJ sobre a matéria, pois, segundo o art. 105 da Carta Magna, é esta Corte a responsável pela uniformização da interpretação da legislação infraconstitucional no país. 15. A propósito, o STF, ao julgar o Tema 799 da Repercussão Geral (ARE 722.421/MG, j. em 19/3/2015), já firmou expressamente que a questão não é constitucional e deve, portanto, ser deslindada nos limites da legislação infraconstitucional, o que foi feito com bastante clareza pelo legislador ao trazer a nova redação do art. 115, inc. II, da Lei n. 8.213/1991. No mesmo sentido, vide o RE 1.202.649 AgR (relator Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, j. em 20/12/2019), e o RE 1.152.302 AgR (relator Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, j. em 28/5/2019). 16. Ao propor a questão de ordem, esta Relatoria citou as seguintes particularidades processuais que supostamente seriam aptas a ensejar uma consideração específica quanto à possibilidade de revisão do entendimento firmado no Tema 692/STJ: a) tutela de urgência concedida de ofício e não recorrida; b) tutela de urgência concedida a pedido e não recorrida; c) tutela de urgência concedida na sentença e não recorrida, seja por agravo de instrumento, na sistemática processual anterior do CPC/1973, seja por pedido de suspensão, conforme o CPC/2015; d) tutela de urgência concedida initio litis e não recorrida; e) tutela de urgência concedida initio litis, cujo recurso não foi provido pela segunda instância; f) tutela de urgência concedida em agravo de instrumento pela segunda instância; g) tutela de urgência concedida em primeiro e segundo graus, cuja revogação se dá em razão de mudança superveniente da jurisprudência então existente. 17. Quanto a elas, note-se que se trata basicamente do momento em que foi concedida e/ou revogada a tutela de urgência, se logo no início do feito, se na sentença, se na segunda instância, ou se apenas no STF ou no STJ. A ideia subjacente é que, em algumas hipóteses, a tutela de urgência já estaria, de certa forma, incorporada ao patrimônio jurídico da parte autora, e sua revogação poderia resultar em injustiça no caso concreto.18. Tais situações, entretanto, são tratadas pela lei da mesma forma, não merecendo distinção do ponto de vista normativo. Ou seja, em qualquer desses casos, a tutela de urgência não deixa de ser precária e passível de modificação ou revogação a qualquer tempo, o que implicará o retorno ao estado anterior à sua concessão. 19. Situação diversa é a da tutela de urgência cuja revogação se dá em razão de mudança superveniente da jurisprudência então dominante. Nesses casos, a superação do precedente deverá ser acompanhada da indispensável modulação dos efeitos, a juízo do Tribunal que está promovendo a alteração jurisprudencial, como determina o art. 927, § 3º, do CPC. Assim, como diz a norma, o próprio juízo de superação "de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos" deve ser acompanhado da modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica. Dessa forma, uma eventual guinada jurisprudencial não resultará, em princípio, na devolução de valores recebidos por longo prazo devido à cassação de tutela de urgência concedida com base em jurisprudência dominante à época em que deferida, bastando que o tribunal, ao realizar a superação, determine a modulação dos efeitos. 20. Por fim, não há que se falar em modulação dos efeitos do julgado no caso em tela, uma vez que não se encontra presente o requisito do art. 927, § 3º, do CPC. Isso porque, no caso sob exame, não houve alteração, mas sim reafirmação da jurisprudência dominante do STJ. 21. Questão de ordem julgada no sentido da reafirmação da tese jurídica, com acréscimo redacional para ajuste à nova legislação de regência, nos termos a seguir: "A reforma da decisão que antecipa os efeitos da tutela final obriga o autor da ação a devolver os valores dos benefícios previdenciários ou assistenciais recebidos, o que pode ser feito por meio de desconto em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da importância de eventual benefício que ainda lhe estiver sendo pago.". (Pet n. 12.482/DF, relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)

Posto isso, e em razão do novo exame da matéria em juízo de retratação, dou provimento à apelação e à remessa oficial para julgar extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

É como voto.