CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES DO EX-TERRITÓRIO DE RONDÔNIA. TRANSPOSIÇÃO FUNCIONAL PARA QUADRO EM EXTINÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. 89 DO ADCT...

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1001885-80.2022.4.01.3400

APELANTE: LAURA IMILIA ESTEVAM PEREIRA

Advogados do(a) APELANTE: JESSICA TOLENTINO PAES MINGARDO - RJ203975-A, LEONARDO MESQUITA DIAS - DF62804-A

APELADO: UNIÃO FEDERAL

VOTO

O EXMO. SR. JUIZ FEDERAL EDUARDO DE MELO GAMA (RELATOR CONVOCADO):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, passo ao exame do recurso.
 

DO MÉRITO

No julgamento da AC 1001982-56.2018.4.01.4100 (PJe 01/06/2023), o Desembargador Federal Marcelo Albernaz, a quem substituo nesta relatoria, teceu os seguintes esclarecimentos sobre o instituto da transposição:

"A Emenda Constitucional nº 60, de 11/11/2009, alterou a redação do art. 89 do ADCT, para dispor sobre o direito à opção dos servidores pela transposição ao quadro em extinção da Administração Pública Federal, o qual passou a ter a seguinte redação:

Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e as vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias.

§ 1º Os membros da Polícia Militar continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia, na condição de cedidos, submetidos às corporações da Polícia Militar, observadas as atribuições de função compatíveis com o grau hierárquico.

§ 2º Os servidores a que se refere o caput continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica ou fundacional. (grifou-se)

O referido dispositivo, norma de eficácia limitada, abarcou três situações: i) servidores municipais e policiais militares que, comprovadamente, encontravam-se no exercício regular de suas funções prestando serviços àquele ex-Território Federal em 23/12/1981; ii) servidores civis e policiais militares alcançados pelo art. 36 da Lei Complementar n. 41/1981; e iii) servidores civis e policiais militares admitidos regularmente no quadro de pessoal do Estado de Rondônia até a data da posse do primeiro governador eleito, em 15/3/1987.

Tanto a Lei nº 12.249/09, primeira a regulamentar a matéria, como os Decretos e Leis posteriores, não se mostraram suficientes a aclarar a delimitação dos titulares ao direito à opção entabulado no art. 89, do ADCT, mostrando-se necessário desenvolver uma interpretação teleológica, a fim de alcançar a intenção do legislador reformador.

 A Lei Complementar nº 41, de 22/12/81, ao criar o Estado de Rondônia, tratou dos servidores vinculados ao até então ex-Território Federal e em exercício na data de 31/12/81, podendo sintetizá-los da seguinte forma:

(a) servidores públicos nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei n. 6.550/78 que foram incluídos em quadro em extinção de pessoal “sob a administração do Governo do Estado e supervisão do Ministério do Interior” e cedidos ao Estado de Rondônia, com aproveitamento posterior em outros órgãos da União ou cessão a outras entidades públicas estaduais ou municipais;

(b) servidores públicos nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei n. 6.550/78 que, mediante opção, passaram a integrar o quadro de pessoal da Administração do Estado, com absorção de pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos optantes;

(c) servidores integrantes da carreira policial militar; e

(d) servidores públicos contratados após a vigência da Lei n. 6.550/78 e em exercício a 31 de dezembro de 1981, que passaram a integrar Tabela Especial de Empregos em extinção, com absorção, dentro de 02 (dois) anos da data de instalação do Estado, em quadro em extinção de pessoal, “sob a administração do Governo do Estado e supervisão do Ministério do Interior” e cedidos ao Estado de Rondônia, com aproveitamento posterior em outros órgãos da União ou cessão a outras entidades públicas estaduais ou municipais.

Em qualquer dessas hipóteses, segundo o art. 36, da LC 41/81, a União restou responsável pelo pagamento do pessoal até o fim do exercício de 1991 (31/12/1991), inclusive dos servidores optantes do quadro de pessoal da Administração do Estado de Rondônia, porque estavam vinculados à Administração do ex-Território Federal.

Dentro deste contexto, a melhor interpretação a ser dada à expressão “servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981” seria: os servidores públicos, civis, e militares, admitidos e em exercício até 31/12/1981, mas que foram custeados pela União até 31 de dezembro de 1991.

Com o advento da EC nº 60/2009, modificou-se o cenário jurídico posto pela LC nº 41/81 para englobar os servidores civis e policiais militares regularmente admitidos até a data da posse do primeiro Governador eleito (15/03/1987), quando, então, houve a aquisição da autonomia por parte do novo Ente da Federação.

Registre-se que, na EC nº 60/2009, o constituinte reformador dispensou tratamento isonômico aos Estados de Rondônia, Amapá e Roraima, todos ex-Territórios Federais, no que tange ao pessoal admitido até a data da aquisição da autonomia plena do novo Estado, como se verifica no art. 31, da Emenda Constitucional nº 19/1998, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 79/2014.

No âmbito infraconstitucional, mais recentemente, foi publicada a Lei nº 13.681/2018, fruto da conversão da MP 817/2018, visando regulamentar as Emendas Constitucionais 60, de 2009; 79, de 2014; e 98, de 2017, incorporando o texto de outras leis revogadas pela MP, para corrigir falhas passadas e lacunas sobre a questão da transposição.

Assim, discriminou a Lei nº 13.681/2018 quem são os titulares do direito à opção pela transposição:

Art. 2º Poderão optar pela inclusão nos quadros em extinção a que se refere esta Lei:

I - os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território Federal ou a prefeituras nele localizadas na data em que foi transformado em Estado;

[...]

VI - aquele que comprove ter mantido, na data em que os ex-Territórios Federais do Amapá, de Roraima e de Rondônia foram transformados em Estado ou entre a data de sua transformação em Estado e outubro de 1993, no caso do Amapá e de Roraima, e 15 de março de 1987, no caso de Rondônia, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho, com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelos ex-Territórios Federais do Amapá, de Roraima e de Rondônia ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, observados os §§ 1º e 2º do art. 12 desta Lei e demais requisitos estabelecidos nas Emendas Constitucionais nºs 60, de 11 de novembro de 2009, 79, de 27 de maio de 2014, e 98, de 6 de dezembro 2017;

VII - os servidores admitidos nos quadros dos ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima, os servidores dos Estados de Rondônia, do Amapá e de Roraima e os servidores dos respectivos Municípios, admitidos mediante contratos de trabalho, por tempo determinado ou indeterminado, celebrados nos moldes da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943;

VIII - os servidores abrangidos pela Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009, demitidos ou exonerados por força dos Decretos nos 8.954, de 17 de janeiro de 2000, 8.955, de 17 de janeiro de 2000, 9.043, de 30 de março de 2000, e 9.044, de 30 de março de 2000, todos do Estado de Rondônia;

IX - os servidores abrangidos pela Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009, que, até a data da publicação do deferimento da opção no Diário Oficial da União, tenham mudado de regime jurídico administrativamente ou em razão de aprovação em concurso público para o mesmo cargo ou cargo equivalente, ou ainda para a mesma carreira, observado o § 3º do art. 8º desta Lei, desde que não interrompido o vínculo com o Estado de Rondônia;

[...]

§ 5º As pessoas, os empregados e os servidores a que se refere este artigo, para efeito de exercício em órgão ou entidade da administração pública estadual ou municipal dos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia, farão jus à percepção de todas as gratificações e dos demais valores que componham a estrutura remuneratória dos cargos em que tenham sido enquadradas, vedada a sua redução ou supressão por motivo de cessão ao Estado ou a seu Município, observadas, no que couber, as disposições do art. 17 desta Lei.

[...]

Art. 5º Os servidores dos ex-Territórios Federais do Amapá, de Roraima e de Rondônia incorporados a quadro em extinção da União nos casos de opção de que tratam as Emendas Constitucionais nºs 60, de 11 de novembro de 2009, 79, de 27 de maio de 2014, e 98, de 6 de dezembro de 2017, serão enquadrados em cargos de atribuições equivalentes ou assemelhadas, integrantes de planos de cargos e carreiras da União, no nível de progressão alcançado, assegurados os direitos, as vantagens e os padrões remuneratórios a eles inerentes. (grifou-se)

No ponto, cumpre ressaltar que o texto da EC nº 60/2009 suscitou grandes dúvidas e conflitos sobre o direito ali constituído, principalmente porque não se referiu à situação funcional dos servidores na data da opção: se deveriam estar na ativa ou não, tampouco se o direito se estenderia aos pensionistas. Limitou-se a determinar que, no período compreendido entre a criação do Estado (23/12/1981) e a posse do primeiro Governador eleito (15/03/1987), os optantes deveriam estar em exercício de suas funções.

Em consequência, foi necessário que o legislador ordinário viesse colocar uma pá de cal nas discussões explicitando o direito à transposição dos aposentados e pensionistas nas Disposições Finais da novel legislação. Clarificou, aliás, a necessidade de compensação financeira entre os regimes próprios de previdência por ocasião da aposentação ou da inclusão de aposentados e pensionistas em quadro em extinção da União, in verbis:

Art. 35. Vedado o pagamento, a qualquer título, de valores referentes a períodos anteriores à sua publicação, as disposições das Emendas Constitucionais nºs 60, de 11 de novembro de 2009, 79, de 27 de maio de 2014, e 98, de 6 de dezembro de 2017, aplicam-se:

I - aos aposentados, reformados, inclusive militares da reserva remunerada, e pensionistas, civis e militares, de que tratam o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, e o art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, vinculados aos respectivos regimes próprios de previdência dos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia;

II - aos pensionistas e aos servidores aposentados admitidos regularmente pela União, pelo Estado de Rondônia até 15 de março de 1987, ou pelos Estados do Amapá e de Roraima até outubro de 1993, nas carreiras do Grupo Tributação, Arrecadação e Fiscalização de que trata a Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, vinculados aos respectivos regimes próprios de previdência; e

III - aos pensionistas e aos aposentados admitidos regularmente e que comprovadamente se encontravam no exercício de funções policiais nas Secretarias de Segurança Pública dos ex-Territórios Federais, do Estado de Rondônia até 15 de março de 1987, ou dos Estados do Amapá e de Roraima até outubro de 1993, vinculados aos respectivos regimes próprios de previdência.

Parágrafo único. Haverá compensação financeira entre os regimes próprios de previdência por ocasião da aposentação ou da inclusão de aposentados e pensionistas em quadro em extinção da União, observado o disposto no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. (grifou-se)

Regulamentando a referida Lei nº 13.681/2018, o Decreto 9.823, de 04 de junho de 2019, é ainda mais preciso sobre o tema:

Art. 2º Poderão exercer o direito de opção para a inclusão no quadro em extinção da União no prazo de trinta dias, contado da data de entrada em vigor deste Decreto:

I - a pessoa que comprove ter mantido, na data em que o ex-Território Federal de Rondônia foi transformado em Estado ou entre a data de sua transformação em Estado e 15 de março de 1987, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho, com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelo ex-Território Federal de Rondônia ou pela União, para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, nos termos do disposto no inciso VI do caput do art. 2º da Lei nº 13.681, de 2018; e

II - os aposentados, os reformados, inclusive militares da reserva remunerada, e os pensionistas, civis e militares, de que trata o inciso I do caput do art. 35 da Lei nº 13.681, de 2018, vinculados aos respectivos regimes próprios de previdência do Estado de Rondônia. Parágrafo único. Os requerimentos de opção para a inclusão no quadro em extinção da União deverão ser protocolados na Divisão de Pessoal nos Ex-Territórios Federais do Amapá, Rondônia e Roraima do Departamento de Centralização de Serviços de Inativos e Pensionistas da Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, no horário de atendimento ao público.

Delimitados os beneficiários do direito à opção para a transposição aos quadros em extinção da União, buscou-se regulamentar a formalização daquela escolha e o termo inicial para o pagamento das eventuais diferenças remuneratórias.

Sobreveio a Emenda Constitucional nº 79/2014 que, em seus arts. 4º e 5º: i) estabeleceu o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar de sua publicação (ocorrida em 28/05/2014), para a União regulamentar o enquadramento dos servidores abrangidos pelo art. 89 do ADCT (com redação dada pela EC nº 60/09); ii) concedeu novo prazo para tais servidores formalizarem a opção; iii) dispôs que, no caso de a União não regulamentar o enquadramento referido, o optante teria direito ao pagamento retroativo das diferenças remuneratórias desde a data do encerramento do prazo para a regulamentação mencionada:

Art. 4º Cabe à União, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, contado a partir da data de publicação desta Emenda Constitucional, regulamentar o enquadramento de servidores estabelecido no art. 31 da Emenda Constitucional n. 19, de junho de 1988, e no art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Parágrafo único. No caso de a União não regulamentar o enquadramento previsto no caput, o optante tem direito ao pagamento retroativo das diferenças remuneratórias desde a data do encerramento do prazo para a regulamentação referida neste artigo.

Art. 5º A opção para incorporação em quadro em extinção da União, conforme disposto no art. 31 da Emenda Constitucional n. 19, de junho de 1988, e no art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, deverá ser formalizada pelos servidores e policiais militares interessados perante a administração, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, contado a partir da regulamentação prevista no art. 4º.

O art. 9º, da EC 79/2014, vedou expressamente o pagamento, a qualquer título, em virtude das alterações por si promovidas, de remunerações, proventos, pensões ou indenizações referentes a períodos anteriores à data do enquadramento, ressalvando o disposto no parágrafo único do art. 4º.

À época, a União regulamentou o enquadramento dos servidores abrangidos pelo art. 89 do ADCT (com redação dada pela EC nº 60/09) por meio da Medida Provisória nº 660, de 24 de novembro de 2014 (convertida na Lei nº 13.121/2015), que alterou a Lei nº 12.800/2013, suprimindo desta a menção às datas de 1º de março 2014 (para os integrantes da carreira de magistério) e 1º de janeiro de 2014 (para os demais servidores), termos iniciais para o pagamento de remunerações conforme o Plano de Classificação de Cargos do Quadro em Extinção do Ex-Território Federal de Rondônia.

Assim, regulamentada dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias previsto no art. 4º da EC n. 79/2014, restou vedado o pagamento de quaisquer diferenças remuneratórias referentes a períodos anteriores à data do enquadramento.

Todavia, por força da garantia constitucional do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da CF/88), tal vedação somente atinge os servidores que ainda não haviam formalizado sua opção pela transposição quando do advento da EC n. 79/2014, não podendo alcançar aqueles que já o haviam feito anteriormente.

Neste sentido, a Lei nº 13.681/2018, que revogou as disposições das Leis nº 12.800/2013 e 13.121/2015, ressalvou aquelas pessoas que atendiam quaisquer das condições previstas nas Emendas Constitucionais nº 60 e 98, e que já haviam optado pela inclusão no quadro em extinção da União, da apresentação de novo requerimento (art. 4º, parágrafo sexto).

Portanto, tendo sido reconhecido o direito à opção pela transposição com a EC n. 60/09, devidamente regulamentada por normas legais (Lei n. 13.681/2018) e infralegais (Decreto n. 9.823/19), e, uma vez exercido o direito segundo as normas vigentes ao tempo da opção, desde a formalização do pedido já decorrem efeitos financeiros – observado o limite inicial de 1º de março 2014 (para os integrantes da carreira de magistério) e 1º de janeiro de 2014 (para os demais servidores).

Dessarte, ainda que o procedimento da transposição venha a se consumar apenas em momento futuro, diante da burocracia inerente à sua tramitação, deverão ser garantidos aos servidores optantes os valores retroativos consistentes na diferença entre a remuneração percebida no período e a que viriam a receber com o novo enquadramento, desde 1º de março 2014 (para os integrantes da carreira de magistério) e 1º de janeiro de 2014 (para os demais servidores) ou desde a data da formalização (administrativa ou judicial) do pedido – se esta ocorrer após aquelas datas.

Por fim, cumpre registrar que a Lei nº 13.681/2018 (resultante da conversão da Medida Provisória nº 817/2018) dispôs, em seu art. 4º, que o prazo para o exercício da opção é de 30 (trinta) dias, a partir da publicação de regulamentação específica:

Art. 4º A opção de que trata a Emenda Constitucional nº 98, de 6 de dezembro de 2017, será exercida na forma do regulamento.

§ 1º Cabe à União, no prazo de 90 (noventa) dias, contado a partir de 5 de janeiro de 2018, regulamentar o disposto no caput deste artigo, a fim de que se exerça o direito de opção previsto no art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.

§ 2º O direito à opção, nos termos previstos no art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, deverá ser exercido no prazo de até 30 (trinta) dias, contado a partir da data de regulamentação de que trata o § 1º deste artigo.

§ 3º O direito à opção de servidores, ativos e inativos, empregados e pensionistas abrangidos pela Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009, ou pelo art. 2º da Emenda Constitucional nº 79, de 27 de maio de 2014, deverá ser exercido no prazo de até 30 (trinta) dias, contado a partir da publicação de regulamentação específica pelo Poder Executivo.

O Decreto nº 9.823/2019, que regulamentou a Lei nº 13.681/2018, foi publicado em 05/06/2019, logo, a data limite se deu em 05 de julho de 2019.

Sinteticamente, são requisitos indispensáveis para a titularidade do direito subjetivo à denominada opção à transposição: i) ter mantido vínculo funcional ou empregatício, sem interrupção, com o ex-Território Federal de Rondônia ou ao Estado de Rondônia, na forma da Lei; ii) ter sido admitido e estado no exercício regular de suas funções no período compreendido entre 23/12/1981 a 15/03/1987; iii) ter pleiteado a opção dentro do prazo legal (até 05/07/2019)."

Nos termos do art. 3º, § 3º, da Lei n. 13.681/2018, “os servidores e os militares mencionados nos incisos I, II, III e IV do caput deste artigo, sem prejuízo dos demais requisitos constitucionais, legais e regulamentares para ingresso no quadro em extinção de que trata o art. 85 da Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010, somente poderão optar pelo ingresso no referido quadro se ainda mantiverem o mesmo vínculo funcional efetivo com o Estado de Rondônia existente em 15 de março de 1987, ou, no caso dos servidores municipais, se mantiverem o mesmo vínculo funcional efetivo existente em 23 de dezembro de 1981, ressalvadas, em ambos os casos, as promoções e progressões obtidas em conformidade com a Constituição Federal”.

Outrossim, esta Primeira Turma vem decidindo que "o vínculo com o Estado de Rondônia à época da promulgação da Emenda Constitucional 60/2009 (11 de novembro de 2009), na condição de servidor em atividade, é requisito indispensável para a titularidade do direito subjetivo à denominada transposição, consoante se depreende do artigo 89 do ADCT, na parte que assim preconiza: 'os servidores a que se refere o caput continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica e fundacional'" (AC 1004144-84.2019.4.01.4101, relator Desembargador Federal Gustavo Soares Amorim, Primeira Turma, PJe 31/07/2023).

No caso, a Comissão Especial dos Ex-Territórios de Rondônia, Amapá e Roraima CEEXT registrou (fls. 176/177 - rolagem única): “Apesar de vários documentos do processo estarem ilegíveis, as anotações na Carteira de Trabalho e Previdência Social e em consulta ao Extrato previdenciário do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS, percebe-se que a interessada foi inicialmente contratada pelo Governo do Estado de Rondônia, em 21 de junho de 1983 para o cargo de Datilógrafo, de acordo com as regras previstas na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. No entanto, pelo que depreende da documentação acostada no processo, a interessada não manteve o referido vínculo com Estado de Rondônia, tendo sido rescindido o seu contrato de trabalho em 01 de agosto de 1989 (fl. 07, documento SEI 5174388 e consulta SEI 16676730). (...) Desse modo, restou demonstrado que o caso em análise não possui respaldo no art. 89 do ADCT, com redação dada pela Emenda Constitucional n° 60, de 11 de novembro de 2009, tampouco no art. 3º, § 3º, da Lei nº 13.681, de 2018, uma vez que houve rompimento do vínculo firmado regularmente com o Estado de Rondônia”

Logo, não havendo vínculo ativo da autora com o Estado de Rondônia em 11/11/2009, o pedido é improcedente.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação.

Honorários advocatícios majorados na fase recursal em 1% (um por cento) sobre a mesma base de cálculo definida na sentença, além do percentual já fixado pelo Juízo de origem (art. 85, §11, CPC); suspensa a exigibilidade em razão da concessão da gratuidade de justiça.

É como voto.

Juiz Federal EDUARDO DE MELO GAMA
Relator Convocado