PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL AO IDOSO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRETENSÃO RESISTIDA CONFIGURADA...

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

Gab. 27 - Desembargadora Federal Nilza Reis

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA FEDERAL NILZA REIS (RELATORA):

O recurso reúne as condições de admissibilidade, merecendo ser conhecido.

Preliminar – carência de ação – falta de interesse de agir

Em suas razões recursais, o INSS argúi a falta de interesse de agir da parte autora, sob o fundamento de que não restou cumprido o requisito da prévia postulação administrativa, diante do transcurso de mais de 7 (sete) anos entre o requerimento e o ajuizamento da ação.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do  RE nº 631.240, sob a sistemática da repercussão geral, reconheceu a exigibilidade de prévio requerimento administrativo perante o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS como requisito ao exercício do direito à postulação jurisdicional, in verbis:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.

1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. 5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.

Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.” (RE 631240, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11- 2014).

Nesse sentido, conforme entendimento jurisprudencial, a demonstração do prévio indeferimento do benefício pelo INSS na via administrativa caracteriza a pretensão resistida e, por consequência, o interesse de agir.

No caso dos autos, a parte autora apresentou requerimento administrativo em 13/12/2011, o qual restou indeferido.

Todavia, os Tribunais Superiores pacificaram o entendimento de que os benefícios previdenciários ou assistenciais, na condição de direitos fundamentais, não sofrem a incidência do prazo decadencial ou prescricional, consoante os seguintes precedentes:

“PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO POR MORTE. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. MUDANÇA DE PARADIGMA. ADI 6.096/DF - STF. PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO, CANCELAMENTO OU CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 24 DA LEI 13.846/2019, QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 103 DA LEI 8.213/1991. NÃO É POSSÍVEL INVIABILIZAR O PRÓPRIO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO (OU DE RESTABELECIMENTO), EM RAZÃO DO TRANSCURSO DE QUAISQUER LAPSOS TEMPORAIS (DECADENCIAL OU PRESCRICIONAL). APLICAÇÃO DA SÚMULA 85/STJ. PARCELAS VENCIDAS NÃO ABRANGIDAS PELO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL. NÃO FLUÊNCIA DO PRAZO EM DESFAVOR DO PENSIONISTA MENOR. PRECEDENTE. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.

1. Na origem, cuida-se de ação ajuizada em desfavor do INSS em que se busca o pagamento de prestações vencidas do benefício de pensão por morte instituído pela genitora do autor, retroativamente à data do óbito, ocorrido em 30.05.2000; o benefício foi requerido administrativamente em 22.09.2003.
2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 626.489/SE, da relatoria do Ministro ROBERTO BARROSO, em 16.10.2013, com repercussão geral, Tema 313/STF, firmou entendimento segundo o qual inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário e, ainda, aplica-se o prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefícios concedidos, inclusive os anteriores ao advento da Medida Provisória 1.523/1997, hipótese em que a contagem do prazo deve iniciar-se em 1º de agosto de 1997.
3. A Corte Suprema consignou que não viola a CF/1988 a criação de um prazo máximo para que o interessado possa pedir a revisão do benefício previdenciário, ou seja, a MP 1.523-9/1997, ao criar o prazo decadencial, não incidiu em inconstitucionalidade. O direito à previdência social constitui direito fundamental, portanto não poderia haver prazo decadencial para a concessão inicial do benefício. Noutro vértice, concluiu a Corte Maior que é legítima a instituição de prazo decadencial de 10 anos para a revisão de benefício previdenciário já concedido. Esse prazo decadencial tem como fundamento o princípio da segurança jurídica e objetiva evitar a eternização dos litígios, além de buscar o equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário.
4. Posteriormente, a MP 871/2019, de 18.01.2019 (convertida na Lei 13.846/2019), alterou a redação do art. 103 da Lei 8.213/1991 para ampliar as hipóteses sujeitas ao prazo decadencial, quais sejam:
revisão do ato de concessão; indeferimento, cancelamento ou cessação do benefício previdenciário; e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício previdenciário.
5. O Supremo Tribunal Federal, por apertada maioria, na ADI 6.096/DF, da relatoria do Ministro EDISON FACHIN, na assentada de 13.10.2020, julgou parcialmente procedente o pedido declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 na parte que dera nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991, isso porque a decisão administrativa que indefere o pedido de concessão ou que cancela ou cessa o benefício antes concedido nega o benefício em si considerado, de forma que, inviabilizada a rediscussão da negativa pela parte beneficiária ou segurada, repercute também sobre o direito material à concessão do benefício a decadência ampliada pelo dispositivo.
6. Concluiu-se desse modo que a Lei 13.846/2019 havia imposto prazo decadencial para a revisão dos atos de indeferimento, cancelamento, cessação do benefício e deferimento, indeferimento e não concessão de revisão de benefício. Ocorre que, ao fazer isso, a Corte Maior entendeu que a Lei Previdenciária incide em inconstitucionalidade, porquanto não preserva o fundo de direito considerando que, na hipótese em que negado o benefício, caso inviabilizada pelo decurso do tempo a rediscussão da negativa, é comprometido o exercício do direito material à sua obtenção.
7. Diante da decisão do STF na ADI 6.096/DF, não é possível inviabilizar o próprio pedido de concessão do benefício (ou de restabelecimento) em razão do transcurso de quaisquer lapsos temporais - seja decadencial ou prescricional -, de modo que a prescrição se limita apenas às parcelas pretéritas vencidas no quinquênio que precedeu à propositura da ação, nos termos da Súmula 85/STJ.
8. Fica superado o entendimento firmado por esta Corte Superior nos EDcl nos EREsp 1.269.726/MG, tendo em vista que o art. 102, §2º, da CF/1988 confere efeito vinculante às decisões definitivas em ADI em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta nos âmbitos federal, estadual e municipal.
9. No presente caso, conforme reconhecido pelo Tribunal de origem, o INSS indeferiu administrativamente o benefício de pensão por morte em 20.9.2003. A Corte local entendeu que o autor possuía 10 anos de idade quando o INSS indeferira administrativamente o benefício, motivo pelo qual não corria a prescrição, nos termos do art. 198, inciso I, do CC/2002. Consignou, também, que em janeiro de 2009 o ora agravante havia completado 16 anos de idade, quando o prazo prescricional começou a correr. Ao final, declarou a prescrição, tendo em vista o fato de a ação ter sido proposta em agosto de 2014.
10. Divergiu o Tribunal de origem do entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça segundo o qual a expressão pensionista menor, de que trata o art. 79 da Lei 8.213/1991, identifica uma situação que só desaparece aos dezoito anos de idade, nos termos do art. 5º do CC/2002, marco a partir do qual passa a fluir o prazo prescricional. (REsp 1.405.909/AL, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/05/2014, DJe 09/09/2014).
11. Embora tenha havido revogação do art. 79 da Lei 8.213/1991 pela Lei 13.846/2019, tal dispositivo estava em pleno vigor à época dos fatos, sendo o precedente aplicável à espécie, repita-se, uma vez que a suspensão ou impedimento da fluência do prazo prescricional cessaria apenas a partir da maioridade civil.
12. Respeitada a maioridade previdenciária, conforme o precedente citado, o prazo prescricional começou a fluir em janeiro do ano de 2011, quando o autor completou 18 anos de idade. Como a ação foi proposta em agosto de 2015, não se verifica o transcurso do lustro prescricional. Logo, faz jus o agravante às prestações vencidas, desde a data do requerimento até a data em que completou dezoito anos de idade, diante da não fluência do prazo prescricional à época.
13. Agravo interno do particular a que se dá provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.805.428/PB, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Turma, julgado em 17/5/2022, DJe de 25/5/2022.)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI. DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MEDIDA PROVISÓRIA 871/2019. CONVERSÃO NA LEI 13.846/2019. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DO OBJETO. CONHECIMENTO DOS DISPOSITIVOS ESPECIFICAMENTE CONTESTADOS. ALEGAÇÃO DE PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA, IRREGULARIDADE DE REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL E PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL DE NATUREZA EXCEPCIONAL QUE PRESSUPÕE DEMONSTRAÇÃO DA INEQUÍVOCA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NORMATIVOS. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ART. 24 DA LEI 13.846/2019 NO QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 103 DA LEI 8.213/1991. PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO, CANCELAMENTO OU CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. OFENSA AO ART. 6º DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA E À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AO COMPROMETER O NÚCLEO ESSENCIAL DO DIREITO FUNDAMENTAL AO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO E À PREVIDÊNCIA SOCIAL. 1. A ação direta está, em parte, prejudicada, pois não incluído o art. 22 da MP 871/2019 pela Lei 13.846/2019. Conhecida a demanda apenas quanto aos demais dispositivos na ação direta impugnados. Precedente. 2. Ante a ausência de impugnação específica dos arts. 23, 24 e 26 da MP 871/2019 no decorrer das razões jurídicas expendidas na exordial, deve o conhecimento da demanda recair sobre os arts. 1º a 21 e 27 a 30 (alegada natureza administrativa) e 25, na parte em que altera os arts. 16, § 5º; 55, § 3º; e 115, todos da Lei 8.213/1991 (dito formalmente inconstitucional), assim como na parte em que altera o art. 103, caput, da Lei 8.213/1991 (alegada inconstitucionalidade material). Precedente. 3. A requerente juntou posteriormente aos autos o extrato de seu registro sindical junto ao Ministério do Trabalho e a procuração com outorga de poderes específicos para a impugnação do diploma objeto da presente ação direta. Por se tratarem, pois, de vícios processuais sanáveis, não subsiste, na medida em que reparados, a apreciação das preliminares de ilegitimidade ativa e de irregularidade de representação. Precedente. 4. Em relação à preliminar alusiva ao dever da requerente de aditar a petição inicial em decorrência da conversão legislativa da medida provisória, inexistente modificação substancial do conteúdo legal objetado, não há falar em situação de prejudicialidade superveniente da ação. Precedente. 5. O controle judicial do mérito dos pressupostos constitucionais de urgência e de relevância para a edição de medida provisória reveste-se de natureza excepcional, legitimado somente caso demonstrada a inequívoca ausência de observância destes requisitos normativos. Ainda que a requerente não concorde com os motivos explicitados pelo Chefe do Poder Executivo para justificar a urgência da medida provisória impugnada, não se pode dizer que tais motivos não foram apresentados e defendidos pelo órgão competente, de modo que, inexistindo comprovação da ausência de urgência, não há espaço para atuação do Poder Judiciário no controle dos requisitos de edição da MP 871/2019. Precedente. 6. O núcleo essencial do direito fundamental à previdência social é imprescritível, irrenunciável e indisponível, motivo pelo qual não deve ser afetada pelos efeitos do tempo e da inércia de seu titular a pretensão relativa ao direito ao recebimento de benefício previdenciário. Este Supremo Tribunal Federal, no RE 626.489, de relatoria do i. Min. Roberto Barroso, admitiu a instituição de prazo decadencial para a revisão do ato concessório porque atingida tão somente a pretensão de rediscutir a graduação pecuniária do benefício, isto é, a forma de cálculo ou o valor final da prestação, já que, concedida a pretensão que visa ao recebimento do benefício, encontra-se preservado o próprio fundo do direito. 7. No caso dos autos, ao contrário, admitir a incidência do instituto para o caso de indeferimento, cancelamento ou cessação importa ofensa à Constituição da Republica e ao que assentou esta Corte em momento anterior, porquanto, não preservado o fundo de direito na hipótese em que negado o benefício, caso inviabilizada pelo decurso do tempo a rediscussão da negativa, é comprometido o exercício do direito material à sua obtenção. 8. Ação direta conhecida em parte e, na parte remanescente, julgada parcialmente procedente, declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991.” (ADI 6096, Relator (a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-280 DIVULG 25-11-2020 PUBLIC 26-11-2020)

Nesta seara, o período transcorrido entre a data do indeferimento administrativo e a data do ajuizamento da demanda judicial não tem o condão de afastar o direito à provocação jurisdicional de que é titular a parte autora.

Assim sendo, considerando que nos termos da jurisprudência atual o instituto da prescrição não alcança o fundo de direito, resta afastada a preliminar de falta de interesse de agir suscitada pelo INSS, uma vez comprovada a prévia postulação administrativa do benefício.

Mérito.

No termos do art. 203, inciso V e da lei nº 8.742/93, é assegurado o benefício de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, independente de contribuição à seguridade social.

Os requisitos para a concessão do benefício de prestação continuada encontram-se elencados no art. 20 da Lei nº 8.742/93, quais sejam: a) ser pessoa com deficiência ou idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais; b) não receber benefício no âmbito da seguridade social ou de outro regime, e c) ter renda mensal familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo (requisito para aferição da miserabilidade).

Em relação ao critério de miserabilidade, o Plenário do STF, no julgamento dos RE’s n. 567.985 e n. 580.963 e da Reclamação n. 4.374, entendeu que o parâmetro da renda mensal familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo não é mais adequado para aferir a situação de miserabilidade do idoso ou do deficiente, razão pela qual declarou a inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, §3º, da Lei n. 8.742/93.

Assim sendo, utiliza-se como parâmetro razoável a renda per capita de ½ (meio) salário mínimo, estabelecida em legislações posteriores à LOAS, como a Lei n. 10.689/2003 (PNAA) e o Decreto n. 11.016/2022, referente ao Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal.

Ora, analisando os elementos contidos nos autos, constato que a parte autora preencheu o requisito da idade no ano de 2007 – 65 (sessenta e cinco) anos.

Por outro lado, o estudo socioeconômico constatou o estado de miserabilidade alegado na inicial pela requerente, que não desenvolve qualquer atividade laboral que lhe garanta renda mensal, e sobrevive, unicamente, da renda proveniente da aposentadoria do seu cônjuge, também idoso, no importe de 1 (um) salário mínimo.

No respectivo laudo foi registrada, ainda, a existência de despesas médias mensais no montante de R$730,00 (setecentos e trinta) reais, sem o cômputo de alimentação, que normalmente é adquirida com o restante da renda mensal e complementada com a ajuda de terceiros, amigos ou vizinhos.

Evidente, portanto, de qualquer perspectiva que se analise, que a autora está em situação de miserabilidade, pois não possui condições de prover o seu sustento, nem de tê-lo provido por sua família.

Quanto à data de início do benefício, o Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que deve ser estabelecido na data do requerimento administrativo, e, na ausência deste, na data da citação válida do INSS.

No caso em análise, o requerimento administrativo foi apresentado em 13/12/2011, não havendo autos elementos probatórios nos autos que demonstrem a alteração no estado de fato ou de direito da beneficiária desde aquela data.

Com estes fundamentos, deve ser mantida a sentença que determinou a concessão do benefício assistencial ao idoso, desde a data do requerimento administrativo.

Ante o exposto, nego provimento à apelação interposta pelo INSS.

É o voto.

Brasília, data da assinatura eletrônica.

DESEMBARGADORA FEDERAL NILZA REIS

RELATORA