POLO ATIVO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
POLO PASSIVO:FABIA APARECIDA FERREIRA DOS SANTOS
REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: GENADIO DE ANDRADE NETO - RJ138769-A
RELATOR(A):MARCELO VELASCO NASCIMENTO ALBERNAZ
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) 1003217-61.2022.4.01.3310
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: FABIA APARECIDA FERREIRA DOS SANTOS
Advogado do(a) APELADO: GENADIO DE ANDRADE NETO - RJ138769-A
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ (RELATOR):
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que seja proferida decisão “no processo nº 35014.395263/2022-35 (...), no prazo de 10 (dez) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00 (cem reais)”, sem condenação em ônus da sucumbência.
Em suas razões, o INSS alega: i) ilegitimidade passiva Gerente Executivo do INSS para figurar como autoridade impetrada neste mandamus; ii) ausência do interesse de agir, tendo em vista o acordo homologado pelo STF no RE 1.171.52 que visa evitar o ajuizamento de ações judiciais e imposição de prazos diversos para conclusão dos processos administrativos; iii) é pacífico o entendimento do TRF da 1ª Região quanto ao descabimento de liminares satisfativas, haja vista o óbice do art. 1º, §3º, da Lei 8.437/92; iv) incide no caso o princípio da reserva do possível; v) não se mostra crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação; vi) atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público; vii) não há como o Poder Público, no exercício do seu mister, distanciar-se das balizas estruturantes do tratamento isonômico e impessoal, estando a referida norma voltada para todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário); viii) entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos 5º, caput, e 37, caput, ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros; ix) inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49 da Lei 9.784/99 e art. 41-A da Lei 8.213/91; x) aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE 631.240/MG); xi) mostra-se indevida a imposição de multa sem qualquer descumprimento da Autarquia.
Contrarrazões apresentadas.
O Ministério Público Federal, não apresentou parecer, nos termos da Portaria nº 93, de 20 de abril de 2018, da Procuradoria Regional da República – 1ª Região.
É o relatório.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) 1003217-61.2022.4.01.3310
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: FABIA APARECIDA FERREIRA DOS SANTOS
Advogado do(a) APELADO: GENADIO DE ANDRADE NETO - RJ138769-A
VOTO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ (RELATOR):
Preliminarmente, consigno que o recurso preenche os requisitos subjetivos e objetivos de admissibilidade.
Remessa Necessária
Nos termos do artigo 14, §1º, da Lei 12.016/2009, concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.
Efeito suspensivo
Diante do julgamento da apelação nesta oportunidade, resta prejudicado o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.
Ilegitimidade passiva
A Lei nº 13.846/2019, resultado da conversão da Medida Provisória 871/2019, refere, em seu artigo 19, que o cargo de Perito Médico Federal passou a integrar o quadro de pessoal do Ministério da Economia.
Por sua vez, o Decreto 9.745/2019, que aprovou a estrutura do Ministério da Economia, remanejando, transformando e substituindo cargos, conferiu à Subsecretaria da Perícia Médica Federal uma série de atribuições.
Não obstante tais modificações estruturais que atingiram carreira do médico perito, que deixou de integrar os quadros do INSS, tais atos normativos não modificaram a responsabilidade da Autarquia Previdenciária, no que toca à competência de concessão ou indeferimento dos benefícios previdenciários, independentemente da necessidade ou não de realização de perícia médica.
Desta sorte, tais modificações não implicam alteração nos prazos para conclusão dos procedimentos administrativos, porquanto a recorrente dispõe de corpo jurídico próprio e competência para adotar as medidas cabíveis para dar cumprimento às decisões judiciais.
Ausência do interesse de agir
Afasto a alegada ausência de interesse de agir em razão da incidência dos prazos previstos no acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 1.171.152/SC, uma vez que estes não são vinculantes às ações individuais, mas tão somente se aplicam às ações coletivas.
DO MÉRITO
Inexistência de ofensa à Lei n° 8.437/1992
O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou no sentido de que a Lei n. 8.437/1992 deve ser interpretada restritivamente, sendo tais medidas cabíveis quando há o fumus boni iuris e o periculum in mora, com o intuito de resguardar bem maior.
Nesse sentido:
..EMEN: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. LIMINAR CONCEDIDA, EXCEPCIONALMENTE, SEM OITIVA PRÉVIA DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. REQUISITOS LEGAIS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À LEI N. 8.437/1992. 1. A revogação da liminar é inviável em Recurso Especial, uma vez que a verificação do risco de dano ambiental que justificou a tutela de urgência, ou mesmo de dúvida que a impõe pelo princípio da precaução, demanda reexame dos elementos fático-probatórios. Assim, impossível analisar a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, ante o óbice da Súmula 7/STJ. 2. Quanto à vedação de concessão de medidas liminares de caráter satisfativo, esta Corte já manifestou-se no sentido de que a Lei n. 8.437/1992 deve ser interpretada restritivamente, sendo tais medidas cabíveis quando há o fumus boni iuris e o periculum in mora, com o intuito de resguardar bem maior, tal como se dá no presente caso. Precedentes: AgRg no REsp 661.677/MG, Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, DJ 13/12/2004; REsp 831.015/MT, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, DJ 01/06/2006; REsp 664.224/RJ, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJ 01/03/2007; AgRg no Ag 427.600/PA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJ 07/10/2002; REsp 1.053.299/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe 27/11/2009. 2. Ademais, a jurisprudência do STJ tem mitigado, em hipóteses excepcionais, a regra que exige a oitiva prévia da pessoa jurídica de direito público nos casos em que presentes os requisitos legais para a concessão de medida liminar em ação civil pública (art. 2º da Lei 8.437/92). Precedentes: REsp 1.018.614/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 06/08/2008; AgRg no REsp 1.372.950/PB, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 19/06/2013; AgRg no Ag 1.314.453/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2010. Agravo regimental improvido. (destaquei)
(AGARESP - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL - 431420 2013.03.78235-3, HUMBERTO MARTINS, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:17/02/2014 ..DTPB:.)
No caso, o bem maior - benefício previdenciário para uma vida digna - deve ser tutelado, sendo autorizado ao Poder Judiciário determinar medidas assecuratórias para o seu cumprimento, não havendo, portanto, ofensa à Lei n° 8.437/1992.
Da demora na apreciação do requerimento administrativo de benefício previdenciário.
A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (CF/88, art. 5º, LXXVIII), motivo pelo qual não pode a Administração Pública retardar, indefinida e injustificadamente, a análise de pedido que lhe seja apresentado, sob pena de violar os princípios que regem a atividade administrativa (razoável duração do processo, eficiência e moralidade, entre outros).
Nessa linha de entendimento, já se pronunciou este Tribunal afirmando que “(...) esta Corte tem entendimento firmado de que a injustificada demora no trâmite e na decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, em atenção aos princípios que regem a Administração Pública e à luz do disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.784/1999.”.(AG 1036462-36.2021.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 02/03/2022 PAG.).
Portanto, indubitável o excesso injustificado cometido pelo INSS, pois é seu dever não apenas decidir (Lei n.º 9.784/1999, art. 48), mas, igualmente, fazê-lo no prazo previsto em lei, qual seja, 30 dias (art. 49 e 59, § 1º, da Lei n.o 9.784/1999).
Além disso, nos termos do art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991, o prazo para pagamento dos benefícios previdenciários é de, no máximo, 45 dias, contados da apresentação da documentação necessária para sua concessão. Deve, portanto, a autarquia previdenciária analisá-los dentro desse mesmo prazo. Assim, mesmo tomando-se por base a norma em questão o prazo também estaria extrapolado.
Como se vê, deve ser aplicado ao presente caso os artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-A da Lei n. 8.213/91.
Princípios da separação dos poderes e reserva do possível
Considerando a abusiva mora do Poder Público em analisar os processos administrativos, revela-se necessária a imposição de medida mais rígida, no sentido de condicionar a autoridade competente a analisar os processos formulados, que constituem óbice para o direito do administrado/impetrante.
Seria uma distorção pensar que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos fundamentais.
Ademais, não há falar em ingerência do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa, nem afronta ao princípio da separação de poderes, porquanto a atuação discricionária limita-se ao dever da boa gestão administrativa, bem como o cumprimento e garantia de direitos constitucionalmente e legalmente protegidos, sendo passível de controle, pelo Judiciário, quando há risco de violação a direitos fundamentais, como na espécie.
Por fim, em demandas em que o bem maior deve ser tutelado, é autorizado ao Poder Judiciário determinar as medidas assecuratórias para o seu cumprimento. Dessa forma, garante-se o mínimo existencial quando confrontado com a reserva do possível.
Do princípio da isonomia e da impessoalidade
Quanto aos princípios da isonomia e da impessoalidade, da mesma forma, compreendo que o presente provimento não revela ofensa, antes, preserva inegavelmente o respectivo núcleo essencial. Com efeito, a busca pelo acesso à justiça no legítimo exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, eficaz e tempestiva (art. 5º, XXXV, da CF), impõe ao Poder Judiciário, como visto acima, importante papel concretizador, principalmente quando se tem em jogo a busca pelo cidadão da fruição de direito social destinado a assegurar meios indispensáveis à sua manutenção (art. 3º, caput, da Lei n. 8.212/91).
Não aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no Recurso Extraordinário n. 631.240/MG
Quanto ao pedido de aplicação do parâmetro temporal adotado pelo Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário n. 631.240/MG, o prazo de 90 (noventa) dias definido por ocasião da modulação dos efeitos do julgamento apenas se aplica quando há a presença cumulativa dos seguintes requisitos: a) a ação foi ajuizada sem prévio requerimento administrativo; b) não se trata de juizado itinerante; e c) o INSS não apresentou contestação de mérito.
O caso em apreço não cumpre os requisitos para que seja aplicado esse prazo, uma vez que o requerimento administrativo foi realizado mais de 90 (noventa) dias antes da impetração do mandado de segurança.
MULTA
Segundo reiterada jurisprudência do eg. Superior Tribunal de Justiça, é permitida a fixação de multa diária, ainda que contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento de obrigação imposta por decisão judicial. Inclusive a exemplo do que se verifica na ocorrência de morosidade na implantação de benefício previdenciário.
Nesse sentido, entre outros, o precedente:
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. FIXAÇÃO DE ASTREINTES. POSSIBILIDADE. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. 1. Hipótese em que o Tribunal local consignou: "Sobre a irresignação acerca do valor da multa imposta pelo DD. Juiz inicial, também não lhe assiste razão. O valor determinado (R$ 5.000,00), está de acordo com as peculiaridades do caso concreto, sendo proporcional e razoável. (...) Dessa forma, por ter a multa caráter cominatório, a fim de compelir a parte a cumprir com a obrigação de fazer a si importa, não é cabível sua redução." 2. Com efeito, o STJ possui o entendimento consolidado de que "é cabível a aplicação de astreintes como instrumento de coerção ao cumprimento de decisões judiciais que imponham obrigação de fazer ou não fazer, sendo que o quantum arbitrado só será passível de revisão, nesta instância excepcional, quando se mostrar irrisório ou exorbitante, o que não se verifica na hipótese." 3. Assim, não havendo, no caso concreto, em que arbitrado multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, tendo em vista as peculiaridades da lide em análise, modificar o quantitativo da sanção aplicada pela instância de origem enseja reapreciação dos fatos e provas, obstada em Recurso Especial consoante Súmula 7/STJ. 4. Recurso Especial não conhecido. (REsp n. 1.691.951/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2017, DJe de 23/10/2017.)
Somente é possível a aplicação da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente, conforme disposto nos artigos 497, 536 e 537, do CPC.
No caso dos autos, não restou comprovada a recalcitrância do INSS no cumprimento da obrigação, uma vez que a determinação para analisar o requerimento administrativo foi proferida na sentença em 25/01/2023, tendo sido concluída em 31/01/2023 (id306003106). Logo, deve ser afastada a aplicação da multa.
Prequestionamento
Objetivando possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil.
Conclusão
Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação interposta pelo INSS tão somente para afastar a multa aplicada, nos termos acima explicitados.
Honorários incabíveis, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF.
É como voto.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) 1003217-61.2022.4.01.3310
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: FABIA APARECIDA FERREIRA DOS SANTOS
Advogado do(a) APELADO: GENADIO DE ANDRADE NETO - RJ138769-A
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ART. 5º, XXXIV, DA CF E ART. 49 DA LEI 9.748/99. NÃO VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, ISONOMIA E IMPESSOALIDADE. MULTA POR DEMORA NO CUMPRIMENTO DA ORDEM JUIDICIAL. RECALCITRÂNCIA NÃO CONFIGURADA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDAS.
1. A Lei nº 13.846/2019, resultado da conversão da Medida Provisória 871/2019, refere, em seu artigo 19, que o cargo de Perito Médico Federal passou a integrar o quadro de pessoal do Ministério da Economia. Por sua vez, o Decreto 9.745/2019, que aprovou a estrutura do Ministério da Economia, remanejando, transformando e substituindo cargos, conferiu à Subsecretaria da Perícia Médica Federal uma série de atribuições. Não obstante tais modificações estruturais que atingiram carreira do médico perito, que deixou de integrar os quadros do INSS, tais atos normativos não modificaram a responsabilidade da Autarquia Previdenciária, no que toca à competência de concessão ou indeferimento dos benefícios previdenciários, independentemente da necessidade ou não de realização de perícia médica.
2. Afastada a alegada ausência de interesse de agir em razão da incidência dos prazos previstos no acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 1.171.152/SC, uma vez que estes não são vinculantes às ações individuais, mas tão somente se aplicam às ações coletivas.
3. O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou no sentido de que a Lei n. 8.437/1992 deve ser interpretada restritivamente, sendo tais medidas cabíveis quando há o fumus boni iuris e o periculum in mora, com o intuito de resguardar bem maior.
4. No caso, o bem maior - benefício previdenciário para uma vida digna - deve ser tutelado, sendo autorizado ao Poder Judiciário determinar medidas assecuratórias para o seu cumprimento, não havendo, portanto, ofensa à Lei n° 8.437/1992.
5. A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (CF/88, art. 5º, LXXVIII), de modo que não pode a Administração Pública protelar, indefinida e injustificadamente, a análise de pedido a ela dirigido sob pena de incorrer em violação aos princípios que regem a atuação administrativa (razoável duração do processo, eficiência, moralidade, entre outros) aos quais se sujeita.
6. Nessa linha de entendimento já se pronunciou esta Corte afirmando que “esta Corte tem entendimento firmado de que a injustificada demora no trâmite e na decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, em atenção aos princípios que regem a Administração Pública e à luz do disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.784/1999” (TRF1, Primeira Turma, AG 1036462-36.2021.4.01.0000, Desembargador Federal Wilson Alves de Souza, PJe 02/03/2022).
7. Não há falar em ingerência do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa, nem afronta ao princípio da separação de poderes, porquanto a atuação discricionária limita-se ao dever da boa gestão administrativa, bem como o cumprimento e garantia de direitos constitucionalmente e legalmente protegidos, sendo passível de controle, pelo Judiciário, quando há risco de violação a direitos fundamentais, como na espécie.
8. Quanto aos princípios da isonomia e da impessoalidade, da mesma forma, compreendo que o presente provimento não revela ofensa, antes, preserva inegavelmente o respectivo núcleo essencial. Com efeito, a busca pelo acesso à justiça no legítimo exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, eficaz e tempestiva (art. 5º, XXXV, da CF), impõe ao Poder Judiciário, como visto acima, importante papel concretizador, principalmente quando se tem em jogo a busca pelo cidadão da fruição de direito social destinado a assegurar meios indispensáveis à sua manutenção (art. 3º, caput, da Lei n. 8.212/91).
9. Quanto ao pedido de aplicação do parâmetro temporal adotado pelo Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário n. 631.240/MG, o prazo de 90 (noventa) dias definido por ocasião da modulação dos efeitos do julgamento apenas se aplica quando há a presença cumulativa dos seguintes requisitos: a) a ação foi ajuizada sem prévio requerimento administrativo; b) não se trata de juizado itinerante; e c) o INSS não apresentou contestação de mérito. O caso em apreço não cumpre os requisitos para que seja aplicado esse prazo, uma vez que o requerimento administrativo foi realizado mais de 90 (noventa) dias antes da impetração do mandado de segurança.
10. Segundo reiterada jurisprudência do eg. Superior Tribunal de Justiça, é permitida a fixação de multa diária, ainda que contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento de obrigação imposta por decisão judicial. Inclusive a exemplo do que se verifica na ocorrência de morosidade na implantação de benefício previdenciário. Precedente.
11. Somente é possível a aplicação da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente, conforme disposto nos artigos 497, 536 e 537, do CPC.
12. No caso dos autos, não restou comprovada a recalcitrância do INSS no cumprimento da obrigação, uma vez que a determinação para analisar o requerimento administrativo foi proferida na sentença em 25/01/2023, tendo sido concluída em 31/01/2023 (id306003106). Logo, deve ser afastada a aplicação da multa.
13. Remessa necessária e apelação do INSS parcialmente providas.
ACÓRDÃO
Decide a Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação do INSS, nos termos do voto do Relator.
Brasília/DF.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
