POLO ATIVO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
POLO PASSIVO:ROMULO SERRANO DO PRADO VALLADARES
REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: KELLYANNE KENNY AMARAL MORAIS MASCARENHAS - BA19519-A
RELATOR(A):MARCELO VELASCO NASCIMENTO ALBERNAZ
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO CÍVEL (198) 1086086-48.2021.4.01.3300
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: ROMULO SERRANO DO PRADO VALLADARES
Advogado do(a) APELADO: KELLYANNE KENNY AMARAL MORAIS MASCARENHAS - BA19519-A
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ (RELATOR):
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que a autoridade coatora implante o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição da parte impetrante, sem condenação em ônus da sucumbência.
Em suas razões, o INSS alega que: i) não há razoabilidade na prévia fixação de astreintes, sem que antes seja intimada a autarquia previdenciária e conferida a oportunidade de que cumpra a obrigação de fazer espontaneamente; ii) o elevado valor diário fixado em decisão não se coaduna com os ditames da razoabilidade/proporcionalidade; iii) o processo administrativo não foi concluído até a prolação da sentença por exclusiva responsabilidade da parte impetrante, tendo em vista que houvera sido emitida carta de exigência, a qual ainda não foi atendida; iv) incide no caso o princípio da reserva do possível; v) não se mostra crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação; vi) atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público; vii) garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo uma verdadeira burla na fila cronológica de análise dos requerimentos; viii) a lei previdenciária nº 8.213/91 estabelece em seu art. 41-A, § 5º o prazo de 45 dias para o cumprimento de obrigação de pagar e, a Lei nº 10.259/01, 60 dias; ix) em se tratando de prazo processual, a sua contagem ocorre em dias úteis.
Apresentadas contrarrazões, a parte impetrante pugnou pelo desprovimento da apelação.
O Ministério Público Federal não se manifestou sobre o mérito por não vislumbrar a presença de interesse que justifique a sua intervenção.
É o relatório.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO CÍVEL (198) 1086086-48.2021.4.01.3300
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: ROMULO SERRANO DO PRADO VALLADARES
Advogado do(a) APELADO: KELLYANNE KENNY AMARAL MORAIS MASCARENHAS - BA19519-A
VOTO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ (RELATOR):
Preliminarmente, consigno que o recurso preenche os requisitos subjetivos e objetivos de admissibilidade.
Da demora na apreciação do requerimento administrativo de benefício previdenciário.
O INSS alega em suas razões recursais, entre outros, que um dos motivos da demora seria em razão de providências que deveriam ser adotadas pelo impetrante.
Entretanto deve ser afastada tal alegação.
Conforme consta das informações prestadas (id253250086), "o processo administrativo foi apreciado, tendo sido necessário a emissão de Carta de Exigência", com o seguinte teor:
Considerado que a 27ª JR deu provimento ao recurso interposto por VSa, determinando a concessão de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, e que o requerente é detentor de uma Aposentadoria por Idade de nº 194.326.648-1 desde 26/05/2020, solicitamos que declare expressamente a opção por um dos benefícios."
Entretanto, tal providência era desnecessária, conforme pontuado pelo MM. Juízo a quo na sentença:
Pela análise dos autos, verifica-se que o Impetrante protocolou pedido administrativo de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição em 31/12/2018 e que, no julgamento do Recurso Ordinário na seara administrativa, a 27ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, dando parcial provimento ao recurso, assim determinou (ID 807151063):
“Assim, deve ser concedida a modalidade de aposentadoria por tempo de contribuição, desde a DER, sem a incidência do fator previdenciário, se assim o recorrente desejar e, considerando que o recorrente já está em gozo de aposentadoria por idade, nb 194.326.648-1, desde 26/05/2020, deve ser realizado os acertos financeiros pela autarquia, cancelando a aposentadoria por idade.” (grifei)
Em 24/08/2021, o INSS determinou o cumprimento Acórdão 5.903/2021 com a implantação da aposentadoria por tempo de contribuição de NB 188.885.954-4 (IDs 807151063 e 807151064). Nada obstante, até a presente data, não houve a implantação do benefício da parte autora, de modo que esse acórdão não foi, ainda, cumprido pelo réu (ID 807151066).
Cumpre destacar que o documento acostado à ID 916646184 apenas demonstra que o benefício de aposentadoria por idade permanece ativo, a despeito da determinação de cancelamento do referido benefício e concessão da aposentadoria por tempo de contribuição. (destaquei)
Como se vê, restou caracterizando, portanto, a mora do apelante.
A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (CF/88, art. 5º, LXXVIII), motivo pelo qual não pode a Administração Pública retardar, indefinida e injustificadamente, a análise de pedido que lhe seja apresentado, sob pena de violar os princípios que regem a atividade administrativa (razoável duração do processo, eficiência e moralidade, entre outros).
Nessa linha de entendimento, já se pronunciou este Tribunal afirmando que “(...) esta Corte tem entendimento firmado de que a injustificada demora no trâmite e na decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, em atenção aos princípios que regem a Administração Pública e à luz do disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.784/1999.”.(AG 1036462-36.2021.4.01.0000, DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 02/03/2022 PAG.).
Portanto, indubitável o excesso injustificado cometido pelo INSS, pois é seu dever não apenas decidir (Lei n.º 9.784/1999, art. 48), mas, igualmente, fazê-lo no prazo previsto em lei, qual seja, 30 dias (art. 49 e 59, § 1º, da Lei nº 9.784/1999).
Além disso, nos termos do art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991, o prazo para pagamento dos benefícios previdenciários é de, no máximo, 45 dias, contados da apresentação da documentação necessária para sua concessão. Deve, portanto, a autarquia previdenciária analisá-los dentro desse mesmo prazo. Assim, mesmo tomando-se por base a norma em questão o prazo também estaria extrapolado.
No caso (obrigação de fazer - implantar o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição), não são aplicáveis os prazos alegados pelo INSS, que se referem, respectivamente, a prazo para primeiro pagamento administrativo após apresentação da documentação necessária e e a prazo para cumprimento de requisição de pequeno valor.
Assim, tratando-se de obrigação de fazer, deve ser observado o prazo fixado pelo magistrado para seu cumprimento.
Noutro compasso, tratando-se de prazo processual e não havendo determinação em sentido contrário, sua contagem deve ser feita em dias úteis.
Nesse sentido:
PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. OBRIGAÇÕES DE FAZER. SUPERVENIENTE CUMPRIMENTO DO TÍTULO. INTERESSE RECURSAL QUANTO ÀS PARCELAS VENCIDAS. TERMO FINAL DAS ASTREINTES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO ART. 537, § 4º, DO CPC. CÔMPUTO DO PRAZO. DIAS ÚTEIS. APLICAÇÃO DA REGRA CONTIDA NO ART. 219 DO CPC. RECURSO CONHECIDO, EM PARTE E, NESSA EXTENSÃO, NÃO PROVIDO. 1. O cumprimento posterior da obrigação de fazer não interfere na exigibilidade da multa cominatória vencida, na linha do que dispõe o art. 537, § 1º, do CPC, que confere autorização legal para a modificação do valor, periodicidade, ou ainda, para a extinção da multa vincenda. Logo, as parcelas vencidas são insuscetíveis de alteração pelo magistrado, razão pela qual persiste o interesse recursal na presente insurgência. 2. Não se conhece do recurso especial quando a matéria impugnada no apelo não foi objeto de debate pelo acórdão recorrido e a parte interessada deixa de opor embargos de declaração para o suprimento dos vícios de fundamentação do julgado. No caso, não é possível examinar a suscitada afronta ao art. 537, § 4º, do CPC, haja vista a ausência de prequestionamento. Incidência das Súmulas 282/STF e 356/STF. 3. O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar a natureza do prazo fixado para o cumprimento das obrigações de pagar quantia certa, concluiu que "a intimação para o cumprimento de sentença, independentemente de quem seja o destinatário, tem como finalidade a prática de um ato processual, pois, além de estar previsto na própria legislação processual (CPC), também traz consequências para o processo, caso não seja adimplido o débito no prazo legal, tais como a incidência de multa, fixação de honorários advocatícios, possibilidade de penhora de bens e valores, início do prazo para impugnação ao cumprimento de sentença, dentre outras. E, sendo um ato processual, o respectivo prazo, por decorrência lógica, terá a mesma natureza jurídica, o que faz incidir a norma do art. 219 do CPC/2015, que determina a contagem em dias úteis" (REsp 1.708.348/RJ, Rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 25/6/2019, DJe 1º/8/2019). 4. A mesma ratio contida no precedente indicado acima deve ser aplicada ao presente caso, que diz respeito ao momento a partir do qual se considera que houve o descumprimento das obrigações de fazer constantes do título judicial. Ainda que a prestação de fazer seja ato a ser praticado pela parte, não se pode desconsiderar a natureza processual do prazo judicial fixado para o cumprimento da sentença, o que atrai a incidência da regra contida no art. 219 do CPC. 5. Tratando-se de instrumento de coerção para a efetividade da tutela jurisdicional, a incidência da multa prevista no art. 536, § 1º, e 537 do CPC é consectário lógico do descumprimento da ordem judicial, não se confundindo com a postulação de direito material apresentada em juízo. Por isso, o cômputo do prazo estipulado em dias para a prática das prestações de fazer não destoa do regime legal previsto para os demais prazos processuais, devendo-se considerar os dias úteis. 6. Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, improvido.
(REsp 1.778.885-DF, OG FERNANDES, STJ - SEGUNDA TURMA , DJe DATA: 21/06/2021)
Princípios da separação dos poderes e reserva do possível
Considerando a abusiva mora do Poder Público em analisar os processos administrativos, revela-se necessária a imposição de medida mais rígida, no sentido de condicionar a autoridade competente a analisar os processos formulados, que constituem óbice para o direito do administrado/impetrante.
Seria uma distorção pensar que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos fundamentais.
Ademais, não há falar em ingerência do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa, nem afronta ao princípio da separação de poderes, porquanto a atuação discricionária limita-se ao dever da boa gestão administrativa, bem como o cumprimento e garantia de direitos constitucionalmente e legalmente protegidos, sendo passível de controle, pelo Judiciário, quando há risco de violação a direitos fundamentais, como na espécie.
Por fim, em demandas em que o bem maior - benefícios previdenciários - deve ser tutelado, é autorizado ao Poder Judiciário determinar as medidas assecuratórias para o seu cumprimento. Dessa forma, garante-se o mínimo existencial quando confrontado com a reserva do possível.
Do princípio da isonomia e da impessoalidade
Quanto aos princípios da isonomia e da impessoalidade, da mesma forma, compreendo que o presente provimento não revela ofensa, antes, preserva inegavelmente o respectivo núcleo essencial. Com efeito, a busca pelo acesso à justiça no legítimo exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, eficaz e tempestiva (art. 5º, XXXV, da CF), impõe ao Poder Judiciário, como visto acima, importante papel concretizador, principalmente quando se tem em jogo a busca pelo cidadão da fruição de direito social destinado a assegurar meios indispensáveis à sua manutenção (art. 3º, caput, da Lei n. 8.212/91).
Aplicação da multa diária contra a fazenda pública
Segundo reiterada jurisprudência do eg. Superior Tribunal de Justiça, é permitida a fixação de multa diária, ainda que contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento de obrigação imposta por decisão judicial. Inclusive a exemplo do que se verifica na ocorrência de morosidade na implantação de benefício previdenciário.
Nesse sentido, entre outros, o precedente:
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. FIXAÇÃO DE ASTREINTES. POSSIBILIDADE. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. 1. Hipótese em que o Tribunal local consignou: "Sobre a irresignação acerca do valor da multa imposta pelo DD. Juiz inicial, também não lhe assiste razão. O valor determinado (R$ 5.000,00), está de acordo com as peculiaridades do caso concreto, sendo proporcional e razoável. (...) Dessa forma, por ter a multa caráter cominatório, a fim de compelir a parte a cumprir com a obrigação de fazer a si importa, não é cabível sua redução." 2. Com efeito, o STJ possui o entendimento consolidado de que "é cabível a aplicação de astreintes como instrumento de coerção ao cumprimento de decisões judiciais que imponham obrigação de fazer ou não fazer, sendo que o quantum arbitrado só será passível de revisão, nesta instância excepcional, quando se mostrar irrisório ou exorbitante, o que não se verifica na hipótese." 3. Assim, não havendo, no caso concreto, em que arbitrado multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, tendo em vista as peculiaridades da lide em análise, modificar o quantitativo da sanção aplicada pela instância de origem enseja reapreciação dos fatos e provas, obstada em Recurso Especial consoante Súmula 7/STJ. 4. Recurso Especial não conhecido. (REsp n. 1.691.951/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2017, DJe de 23/10/2017.)
Somente é possível a aplicação da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente, conforme disposto nos artigos 497, 536 e 537, do CPC.
No caso dos autos, restou comprovada a recalcitrância do INSS no cumprimento da obrigação, uma vez que a decisão que determinou a implantação do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição foi proferida em 09/11/2021, e até a prolação da sentença, em 28/03/2022, não havia sido cumprida. Logo, devida a aplicação da multa. No caso, o valor fixado (R$100,00 por dia) revela-se proporcional e suficiente aos objetivos a que se destina a multa em questão, devendo tão somente ser limitada a R$5.000,00 (um ano incompleto de descumprimento).
Conclusão
Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO à remessa necessária à apelação interposta pelo INSS tão somente para definir a contagem do prazo para cumprimento da obrigação de fazer em dias úteis e limitar a multa ao valor máximo de R$ 5.000,00, nos termos acima explicitados.
Honorários incabíveis, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF.
É como voto.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico
APELAÇÃO CÍVEL (198) 1086086-48.2021.4.01.3300
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: ROMULO SERRANO DO PRADO VALLADARES
Advogado do(a) APELADO: KELLYANNE KENNY AMARAL MORAIS MASCARENHAS - BA19519-A
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CÔMPUTO DO PRAZO. DIAS ÚTEIS. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ART. 5º, XXXIV, DA CF E ART. 49 DA LEI 9.748/99. 41-A DA LEI 8.213/91. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.240/MG. NÃO VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA RESERVA DO POSSÍVEL, ISONOMIA E IMPESSOALIDADE. MULTA DIÁRIA. NECESSIDADE DE LIMITAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDAS.
1. A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (CF/88, art. 5º, LXXVIII), de modo que não pode a Administração Pública protelar, indefinida e injustificadamente, a análise de pedido a ela dirigido sob pena de incorrer em violação aos princípios que regem a atuação administrativa (razoável duração do processo, eficiência, moralidade, entre outros) aos quais se sujeita.
2. Nessa linha de entendimento já se pronunciou esta Corte afirmando que “esta Corte tem entendimento firmado de que a injustificada demora no trâmite e na decisão dos procedimentos administrativos consubstancia lesão a direito subjetivo individual, passível de reparação pelo Poder Judiciário com a determinação de prazo razoável para fazê-lo, em atenção aos princípios que regem a Administração Pública e à luz do disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.784/1999” (TRF1, Primeira Turma, AG 1036462-36.2021.4.01.0000, Desembargador Federal Wilson Alves de Souza, PJe 02/03/2022).
3. No caso (obrigação de fazer - implantar o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição), não são aplicáveis os prazos alegados pelo INSS, que se referem, respectivamente, a prazo para primeiro pagamento administrativo após apresentação da documentação necessária e e a prazo para cumprimento de requisição de pequeno valor.
4. Tratando-se de obrigação de fazer, deve ser observado o prazo fixado pelo magistrado para seu cumprimento.
5. Tratando-se de prazo processual e não havendo determinação em sentido contrário, sua contagem deve ser feita em dias úteis.
6. Não há falar em ingerência do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa, nem afronta ao princípio da separação de poderes, porquanto a atuação discricionária limita-se ao dever da boa gestão administrativa, bem como o cumprimento e garantia de direitos constitucionalmente e legalmente protegidos, sendo passível de controle, pelo Judiciário, quando há risco de violação a direitos fundamentais, como na espécie.
7. Quanto aos princípios da isonomia e da impessoalidade, da mesma forma, compreendo que o presente provimento não revela ofensa, antes, preserva inegavelmente o respectivo núcleo essencial. Com efeito, a busca pelo acesso à justiça no legítimo exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, eficaz e tempestiva (art. 5º, XXXV, da CF), impõe ao Poder Judiciário, como visto acima, importante papel concretizador, principalmente quando se tem em jogo a busca pelo cidadão da fruição de direito social destinado a assegurar meios indispensáveis à sua manutenção (art. 3º, caput, da Lei n. 8.212/91).
8. Segundo reiterada jurisprudência do eg. Superior Tribunal de Justiça, é permitida a fixação de multa diária, ainda que contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento de obrigação imposta por decisão judicial. Inclusive a exemplo do que se verifica na ocorrência de morosidade na implantação de benefício previdenciário. Precedente.
9. Somente é possível a aplicação da multa quando, consideradas as peculiaridades do caso concreto, estiver configurada a recalcitrância no cumprimento da obrigação estabelecida judicialmente, conforme disposto nos artigos 497, 536 e 537, do CPC.
10. No caso dos autos, restou comprovada a recalcitrância do INSS no cumprimento da obrigação, uma vez que a decisão que determinou a implantação do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição foi proferida em 09/11/2021, e até a prolação da sentença, em 28/03/2022, não havia sido cumprida. Logo, devida a aplicação da multa. No caso, o valor fixado (R$100,00 por dia) revela-se proporcional e suficiente aos objetivos a que se destina a multa em questão, devendo tão somente ser limitada a R$5.000,00 (um ano incompleto de descumprimento).
11. Remessa necessária e apelação parcialmente providas.
ACÓRDÃO
Decide a Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação do INSS, nos termos do voto do Relator.
Brasília/DF.
Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator
