PROCESSUAL CIVIL E ASSISTENCIAL. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO INSS AFASTADA. REQUERIMENTO...

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
GAB. 05 - DESEMBARGADOR FEDERAL RUI GONÇALVES
Processo Judicial Eletrônico

PROCESSO: 1011483-06.2023.4.01.3600
PROCESSO REFERÊNCIA: 1011483-06.2023.4.01.3600
CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) 

V O T O

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUI GONÇALVES (RELATOR):

Inicialmente, em juízo de admissibilidade, constata-se que o reexame necessário é cabível, nos moldes do art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/09, bem como que se encontram presentes os requisitos de admissibilidade do recurso, passando-se, então, ao juízo de mérito.

Trata-se, como visto, de reexame necessário e de apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS de sentença em mandado de segurança pela qual o juízo de origem confirmou a liminar anteriormente deferida e concedeu a segurança para determinar que, em razão da mora administrativa, as autoridades impetradas promovam a antecipação da perícia médica a ser realizada em processo administrativo instaurado em razão de requerimento de benefício assistencial efetuado pela parte impetrante.

Preliminarmente, sustenta o INSS a sua ilegitimidade para figurar no polo passiva da demanda, ao argumento de que:

“[C]om a edição da Lei n.º 13.846/2019, os cargos de Peritos Médicos Previdenciários passaram a ser denominados Peritos Médicos Federais (art. 18, Lei n.º 13.846/2019), que, por força da Lei n.º 14.261/2021 passaram a integrar integrando o quadro de pessoal do Ministério do Trabalho e Previdência, ou seja, não se encontram mais vinculados à autarquia previdenciária, mas sim à União por intermédio da Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF), atual Departamento de Perícia Médica Federal - DPMF (art. 2º, inc. II do Decreto n.º 11.356/2023) integrante do Ministério da Previdência Social (art. 17, inc. XXV da Lei n.º 14.600/2023), pelo que não possui a autoridade apontada como coatora qualquer ingerência sobre os referidos peritos no sentido de eventualmente determinar a realização de exames periciais, sendo eventual decisão nesse sentido manifestamente inexequível”. (Id n. 356730240)

No entanto, ainda que, com o advento da Lei n. 13.846/19, os órgãos e agentes com atribuições atinentes à atividade de perícia médica tenham sido deslocados para a estrutura orgânica da União, cabe ao INSS decidir sobre o requerimento administrativo de benefício assistencial e, em última análise, a ambos – tanto ao ente político como à entidade autárquica – zelar pela observância do princípio constitucional da duração razoável do processo administrativo, extraído do art. 5º, LXXVIII, da CRFB.

Nesse sentido, é pacífica a jurisprudência desta Corte Regional Federal, consoante se depreende dos julgados da 2ª Turma exemplificativamente mencionados na sequência:

“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DECIDIR ACERCA DOS REQUERIMENTOS QUE LHE SÃO APRESENTADOS. MARCAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. SENTENÇA CONFIRMADA.

1. A razoável duração do processo e a celeridade de sua tramitação foram alçados a princípios constitucionais por força da Emenda Constitucional nº 45/04, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal.

2. No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784/99 estabelece, em seu art. 49, que concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

3. A própria Lei 8.213/91 busca imprimir celeridade ao procedimento administrativo de concessão de benefícios previdenciários ao dispor, em seu art. 41-A, § 5º, que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.”

4. Com a entrada em vigor da Lei n. 13.846/2019 e do Decreto n. 9.745/2019, houve uma alteração na estrutura organizacional para a realização de perícias médicas, as quais passaram a ser de responsabilidade exclusiva da Subsecretaria de Perícia Médica Federal, vinculada à Secretaria de Previdência do Ministério da Economia.

5. Contudo, a jurisprudência tem entendido que a autarquia previdenciária não pode se eximir de sua responsabilidade em relação à concessão ou indeferimento dos benefícios, pois essa é uma atribuição exclusiva dela, independentemente da necessidade de realização de perícia médica.

6. Desse modo, "ainda que a responsabilidade pela perícia médica tenha sido transferida para a Subsecretaria de Perícia Médica Federal, não se pode afastar a responsabilidade do INSS na análise dos pedidos de benefícios previdenciários" (TRF4, AC 5057919-13.2020.4.04.9999, 6ª Turma, Rel. Des. Fed. João Batista Pinto Silveira, j. em 07/04/2021). Correta, portanto, a sentença que afastou alegação de ilegitimidade passiva.

7. Foi apresentado no âmbito do RE 1.171.152/SC (Tema 1066 da Repercussão Geral), que teve origem em uma ação civil pública, um termo de acordo pelo INSS, MPF, DPU e União. O acordo estabeleceu prazos limites e uniformes para apreciação dos requerimentos dirigidos à autarquia previdenciária.

8. De acordo com o referido acordo, o prazo para a conclusão do processo administrativo relativo a benefício por incapacidade é de 45 (quarenta e cinco) dias após a conclusão da instrução, ou seja, após a realização da perícia. Entretanto, isso não autoriza o INSS a adiar por mais de 08 (oito) meses a marcação da perícia, eis que, no caso, o autor protocolou o requerimento em 27/06/2022 e o agendamento foi marcado para 14/03/2023. Essa atitude configura uma verdadeira burla ao acordo firmado e viola a Lei 9.784/1999 e o princípio da duração razoável do processo.

9. Tendo em vista o caráter alimentar do benefício pleiteado, e, considerando ainda a violação do princípio da razoável duração do processo, é cabível a fixação de prazo pelo Poder Judiciário para a conclusão da análise do processo administrativo da parte impetrante, após a conclusão da instrução. (TRF-1 - AMS: 10086727820204013600, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, Data de Julgamento: 10/11/2021, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: PJe 24/11/2021 PAG PJe 24/11/2021 PAG) 10. Apelação e remessa oficial desprovidas.”

(2ª Turma, AC n. 1003828-66.2022.4.01.4101, Relator Desembargador Federal Joao Luiz De Sousa, PJe 30/06/2023) (grifos nossos)

“PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO DOENÇA. PERÍCIA MÉDICA. LEGITIMIDADE. SENTENÇA MANTIDA.

Trata-se de apelação/remessa necessária em mandado de segurança contra a sentença na qual o juízo a quo concedeu a segurança para determinar o reagendamento da perícia médica em prazo não superior a 45 (quarenta e cinco).

Não merece amparo a alegação de ilegitimidade passiva, isto porque a concessão do benefício postulado pelo impetrante é atribuição exclusiva da Autarquia Previdenciária (§6º do art. 20, da Lei nº 8.742). A alegação de que a Subsecretaria de Perícia Médica Federal é órgão vinculado ao Ministério da Economia, não retira do INSS a atribuição de decidir sobre o benefício pleiteado pelo impetrante, bem como a responsabilidade de velar pela razoável duração do processo administrativo, ainda que dependa da colaboração de outro órgão.

Apelação do INSS e remessa necessária desprovidas.”

(2ª Turma, AC n. 1011640-77.2022.4.01.3902, Relator Desembargador Federal Rafael Paulo, PJe 06/06/2023) (grifos nossos)

Prosseguindo, do já mencionado inciso LXXVIII do art. 5º da CRFB/88, introduzido no texto constitucional pela EC n. 45/04, extrai-se o princípio da duração razoável do processo, corolário do supraprincípio do devido processo legal, segundo o qual "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Por sua vez, a Lei n. 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal, estipula, em seu art. 49, que, "[c]oncluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".

De outro lado, o artigo 41-A, § 5º, da Lei n. 8.213/91 estabelece o prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias para o início do pagamento de benefício previdenciário, após a apresentação da documentação necessária à sua concessão, razão pela qual, à míngua de justificativa plausível, deve a Administração garantir o cumprimento da legislação de regência.

A demora na resposta, por parte da Administração, não pode extrapolar limite aceitável, sob pena de ofender o princípio da razoável duração dos processos administrativos e judiciais, garantida constitucionalmente no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal e de contrariar os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/99, aos quais a Administração Pública está jungida.

Recentemente, em julgado noticiado no Boletim Informativo de Jurisprudência n. 644 do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, esta 2ª Turma reconheceu que o atraso injustificado do INSS implica lesão a direito subjetivo da parte impetrante, sendo possível que o Poder Judiciário estabeleça prazo razoável para que a entidade autárquica providencie o processamento e julgamento dos processos administrativos atinentes a benefícios previdenciários e assistenciais:

“MANDADO DE SEGURANÇA. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL À PESSOA COM DEFICIÊNCIA. ATRASO INJUSTIFICADO DO INSS NA ANÁLISE DO RECURSO ADMINISTRATIVO. GARANTIA DA CELERIDADE PROCESSUAL. SENTENÇA REFORMADA.

I – Trata-se de remessa necessária e apelação de sentença proferida que denegou a segurança ao seguinte fundamento: ‘não se pode perder de vista a existência de inúmeros pedidos na fila do INSS aguardando a análise administrativa, pelo que, se não verificada mora desarrazoada, não se revela adequada a atuação do Poder Judiciário para alterar a ordem cronológica de análise dos requerimentos. Na hipótese vertente, a mora do INSS ainda não se revela desarrazoada, pois o recurso ordinário administrativo foi interposto há menos de 6 meses (ID 1219888254 - Pág. 1).(...)’.

II - A orientação jurisprudencial desta Corte é no sentido de que, constatado retardo injustificado no trâmite e decisão em processo administrativo que implique lesão a direito subjetivo da parte impetrante, é possível a fixação de prazo razoável para fazê-lo.

III – Não se pode transferir ao segurado do INSS o ônus de uma longa espera decorrente do déficit de servidores ou de qualquer outro óbice administrativo, haja vista o que dispõe o inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição da República, de maneira que a celeridade processual, garantia fundamental do indivíduo, não pode apenas ser utópica, mas deve se manifestar concretamente, precipuamente diante do caráter alimentar que ostenta o benefício requerido pela impetrante.

IV - Consigno que a Administração Pública deve obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição da República. Além disso, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVIII da Constituição. Em harmonia com tais ditames constitucionais, a Lei nº 9.784/99, em seus arts. 48 e 49 obriga que a Administração emita decisões sobre solicitações dos administrados, no prazo de 30 (trinta) dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

V - Assim, deve ser reformada a sentença, porquanto não está em sintonia com reiterados precedentes desta Corte nos quais foi reafirmada a possibilidade de intervenção judicial a fim de que seja estabelecida obrigação à autoridade impetrada para que, em prazo razoável, proceda à análise do requerimento administrativo.

VI – Apelação e remessa necessária providas para conceder a segurança e determinar à autoridade impetrada a apreciação do recurso do Impetrante, com conclusão e análise em 30 (trinta) dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”

(2ª Turma, Ap 1011437-66.2022.4.01.3304 – PJe, Rel. Desembargador Federal Rafael Paulo, j. 31/03/2023, v. Boletim Informativo de Jurisprudência TRF1 n. 644) (grifos nossos)

Na situação de que se trata nestes autos, verifica-se que a parte impetrante, ora apelada, protocolou o requerimento administrativo de benefício de prestação continuada à pessoa com deficiência em 24/3/2023, mas perícia médica foi agendada somente para a data de 4/8/2023, ou seja, mais de 4 (quatro) meses após o protocolo do requerimento (Id n. 356730215).

Nesse particular, convém mencionar o acordo celebrado pela Procuradoria-Geral da República, pela Advocacia-Geral da União, pela Defensoria Pública Geral da União, pelo Procurador-Geral Federal e pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e homologado em 8/2/2021 pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Recurso Extraordinário n. 1.171.152/SC, por meio do qual foram estabelecidos prazos "para a conclusão dos processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo INSS, de modo a tornar efetiva a proteção dos cidadãos".

Conforme se depreende da cláusula primeira, item n. 1, do termo do acordo, o INSS se compromete a concluir os processos administrativos de reconhecimento inicial de benefício assistencial à pessoa com deficiência no prazo máximo de 90 (noventa) dias, que terá início após o encerramento da instrução do requerimento administrativo (cláusula segunda, item n. 2.1), o que ocorre a partir da data da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária (cláusula segunda, item n. 2.2, I).

De outro lado, de acordo com os itens das cláusulas terceira e quarta do acordo, convencionou-se que a perícia médica e a avaliação social serão realizadas no prazo máximo de até 45 (quarenta e cinco) dias após o seu agendamento, sendo possível a sua ampliação para 90 (noventa) dias nas unidades classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento.

Diante desse quadro, em razão da inequívoca e desproporcional mora administrativa, conclui-se que foram violados o princípio constitucional da duração razoável do processo e o direito líquido e certo da parte impetrante de ter o seu requerimento administrativo de benefício assistencial apreciado em tempo razoável, de modo que se afigura cabível a fixação de prazo, pelo Poder Judiciário, para que as autoridades impetradas adotem as providências necessárias à conclusão do processo administrativo, sobretudo se considerado o caráter alimentar do benefício pleiteado.

Por fim, quanto à manifestação do Ministério Público Federal, na qualidade de custos iuris, pela extinção do feito, sem resolução de mérito, em razão da perda superveniente do objeto da demanda (Id n. 357692637), tem-se que, em consonância com a jurisprudência deste Tribunal Regional Federal, "[o] mandado de segurança não perde o objeto quando a pretensão da parte impetrante é atendida pela autoridade coatora por força de ordem judicial liminarmente deferida" (1ª Turma, REOMS n. 1046664-57.2021.4.01.3400, Relator Desembargador Federal Morais da Rocha, PJe 23/6/2022).

Ante o exposto, nego provimento à apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e à remessa necessária.

Os honorários advocatícios são incabíveis, nos termos do art. 25 da Lei n. 12.016/09, fruto do entendimento veiculado no enunciado n. 105 do da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, assim como no enunciado n. 512 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.

É o voto.