REVISÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. DECADÊNCIA. 103 DA LEI 8. BENEFÍCIO CONCEDIDO POSTERIOR À MP 1. NOTIFICAÇÃO...

Tribunal Regional Federal da 1ª Região

PROCESSO: 1003259-91.2019.4.01.3900  PROCESSO REFERÊNCIA: 1003259-91.2019.4.01.3900
CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) 
POLO ATIVO: MARIA CONCEICAO DOS SANTOS TORRES
REPRESENTANTES POLO ATIVO: BRAHIM BITAR DE SOUSA - PA16381-A, ALLAN GOMES MOREIRA - PA15582-A, GUSTAVO FREIRE DA FONSECA - PA12724-A e EDUARDO TADEU FRANCEZ BRASIL - PA13179-A
POLO PASSIVO:INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL

V O T O

                     O Excelentíssimo Desembargador Federal Urbano Leal Berquó Neto (Relator):

Presentes os pressupostos recursais, conheço do recurso.

Mister a depuração, de pronto, do cerne da pretensão, ora vertida em base recursal, lembrando que se trata de  conflito de interesses condizente a ocorrência, ou não, do instituto da decadência do direito da Administração Previdenciária proceder com a revisão/anulação do ato de concessão do benefício previdenciário em favor da apelante.

Para melhor situar o litígio, é importante a transcrição do art. 54 da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, a saber:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 

§ 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2^o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. (Sem grifos no original)

Por outro lado, tratando-se de benefício previdenciário, ao teor do 103-A da Lei 8.213/91:

“Art. 103-A. O direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para o seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

§ 1^o  No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2^o  Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. (Sem grifos no original)

Desse modo, verifica-se que o regramento legal em matéria previdenciária se assemelha ao quanto estabelecido pelo regramento contido no art. 54 da Lei 9.784/99, com exceção do prazo que passou a ser de dez anos para benefício previdenciários.

Assim, dentro do prazo decadencial de 10 (dez) anos, a Administração Pública pode anular ato administrativo do qual decorram efeitos favoráveis ao administrado, o que se deu com o advento da Medida Provisória 1.523-9, de 27/6/1997, posteriormente convertida na Lei 9.528/1997.

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema 313 (RE 626.489), firmou a tese de que é legítima a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse de evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário, assim como pacificou o entendimento de que o prazo decadencial decenal para a revisão dos benefícios previdenciários, previstos na Medida Provisória nº 1.523-9/97, que deu nova redação ao art. 103 da Lei nº 8.213/1991, é aplicável, também, aos benefícios concedidos antes do início de sua vigência.

Eis a ementa do julgado:

RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 626489, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-184  DIVULG 22-09-2014  PUBLIC 23-09-2014 RTJ VOL-00230-01 PP-00561)

Nesse mesmo sentido:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREVIDENCIÁRIO E CONSTITUCIONAL. BENEFÍCIO. REVISÃO. DECADÊNCIA. RE 626.489-RG (TEMA 313). 1. Nos termos da orientação do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento do RE 626.489, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 23.9.2014, é legítima a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Verba honorária majorada em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, devendo ser observados os §§ 2º e 3º CPC. (ARE 1156745 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 27/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-083  DIVULG 03-04-2020  PUBLIC 06-04-2020)

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREVIDENCIÁRIO E CONSTITUCIONAL. BENEFÍCIO. REVISÃO. DECADÊNCIA. RE 626.489-RG (TEMA 313). 1. Nos termos da orientação do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento do RE 626.489, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 23.9.2014, é legítima a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Verba honorária majorada em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, devendo ser observados os §§ 2º e 3º CPC. (ARE 1156745 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 27/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-083  DIVULG 03-04-2020  PUBLIC 06-04-2020) Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Previdenciário. 3. Revisão de benefício previdenciário concedido em data anterior à edição da Medida Provisória 1.523/97. Decadência. Incidência. Precedentes. 4. Decisão em consonância com a orientação firmada pelo Plenário desta Corte no julgamento do RE-RG 626.489, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 23.9.2014, tema 313 da sistemática da repercussão geral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 953147 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 07/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168  DIVULG 16-08-2018  PUBLIC 17-08-2018)

Quanto ao termo inicial do prazo decadencial, cabível mencionar, ainda, o entendimento sedimentado no âmbito do e. Superior Tribunal de Justiça (Tema 544), pelo rito da representatividade de controvérsia, art. 543-C do CPC/73, (Resp nº1.309.529 e REsp 132.614), que o "prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.6.1997)":

"PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSOS REPRESENTATIVOS DE CONTROVÉRSIA (RESPS 1.309.529/PR e 1.326.114/SC). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFICIO PREVIDENCIÁRIO PELO SEGURADO. DECADÊNCIA. DIREITO INTER TEMPORAL. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/1991, COM A REDAÇÃO DADA PELA MP 1.523-9/1997 AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESTA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO. PUBLICAÇÃO DA ALTERAÇÃO LEGAL. MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DO ART. 543-C DO CPC 1. Trata-se de pretensão recursal do INSS com o objetivo de declarar a decadência do direito do recorrido de revisar benefícios previdenciários anteriores ao prazo do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997 (D.O.0 28.6.1997), posteriormente convertida na Lei 9.528/1997, por ter transcorrido o decênio entre a publicação da citada norma e o ajuizamento da ação. 2. Dispõe a redação supracitada do art. 103: "É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo." SITUAÇÃO ANÁLOGA - ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL 3. Em situação análoga, em que o direito de revisão é da Administração, a Corte Especial estabeleceu que "o prazo previsto na Lei n° 9.784/99 somente poderia ser contado a partir de janeiro de 1999, sob pena de se conceder efeito retroativo à referida Lei" (MS 9.122/DF, Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial, DJe 3.3.2008). No mesmo sentido: MS 9.092/DF, ReL Ministro Paulo Gallotti, Corte Especial, DJ 25.9.2006; e MS 9.112/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Corte Especial, DJ 14.11.2005. O OBJETO DO PRAZO DECADENCIAL 4. O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário. 5. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, não sendo possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção. 6. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico. 7. Por conseguinte, não viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito a aplicação do regime jurídico da citada norma sobre o exercício, na vigência desta, do direito de revisão das prestações previdenciárias concedidas antes da instituição do prazo decadencial. RESOLUÇÃO DA TESE CONTROVERTIDA 8. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.6.1997). 9. No mesmo sentido, a Primeira Seção, alinhando-se à jurisprudência da Corte Especial e revisando a orientação adotada pela Terceira Seção antes da mudança de competência instituída pela Emenda Regimental STJ 14/2011, firmou o entendimento - com relação ao direito de revisão dos benefícios concedidos antes da Medida Provisória 1.523-9/1997, que alterou o caput do art. 103 da Lei de Benefícios - de que "o termo inicial do prazo de decadência do direito ou da ação visando à sua revisão tem como termo inicial a data em que entrou em vigor a norma fixando o referido prazo decenal (28.6.1997)" (RESP 1.303.988/PE, Rel. Ministro Teor! Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 21.3.2012). CASO CONCRETO 10. Concedido, in casu, o benefício antes da Medida Provisória 1.523-9/1997 e havendo decorrido o prazo decadencial decenal entre a publicação dessa norma e o ajuizamento da ação com o intuito de rever ato concessório ou indeferitório, deve ser extinto o processo, com resolução de mérito, por força do art. 269, IV, do CPC. 11. Recurso Especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ" (REsp 13261141SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/11/2012, DJe 13/05/2013)

Como visto, para os benefícios concedidos após a data vigência da Medida Provisória nº 1.523-9/97, ou seja, posteriormente a 28/6/1997, o cômputo do prazo decadencial é de dez anos, contados do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomou conhecimento da decisão indeferitória definitiva, no âmbito administrativo. 

Por outro lado, tratando-se de benefício concedido anterior à vigência da referida MP, restou assentado no âmbito do STF e do STJ que o prazo decadencial decenal também se aplica, sendo o termo inicial para a contagem de tal prazo a data de publicação da MP nº 1.523-9/97, ou seja, 28/6/1997, e o termo final, 27/6/2007.

In casu, tratando-se de benefício concedido com primeira prestação paga em 12/6/1998 e, portanto, posterior a vigência da MP 1.523/97, o termo final para a contagem do prazo decadencial se daria em 12/6/2008.

Assim, considerando que o início do processo administrativo de revisão do benefício ocorreu com notificação da autora em 18/04/2006, não há que se falar em decadência, pois ao teor do §2º do art. 103-A da Lei 8.213/91, com redação idêntica ao §2º do art. 54 da Lei 9.784/99, considera-se o exercício do direito de anular o ato de concessão do benefício qualquer medida da autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato concessório.

A despeito da autora discorrer que a medida de efetiva revisão do benefício tenha ocorrido somente em 2011, quando já operada a decadência, verifica-se que a revisão efetivamente se iniciou em 2006, sendo apenas os efeitos patrimoniais de cancelamento do benefício concedido indevidamente efetivado após a conclusão do procedimento de revisão do benefício.

Nesse sentido, mutatis mutandis, já se pronunciou o Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INTEGRANTES DO PROGRAMA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO. DECRETO Nº 53.465/64. ANISTIA. REVISÃO. POSSIBILIDADE. SUM. 473, DO STF. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. ART. 54, §2º, DA LEI 9.879/99. - O exercício do direito de anular o ato administrativo de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários interrompe a decadência e configura-se com qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. - "A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direito; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial." Súmula 473, do STF. - Não trazendo os impetrantes provas suficientes para infirmar o ato administrativo que inviabiliza a implementação da anistia, tem-se como inexistente o direito líquido e certo. - Segurança denegada. (MS n. 7.130/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 29/11/2001, DJ de 3/6/2002, p. 138.)Sem grifos no original

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. DECADÊNCIA. LEI Nº 9.784/99. IMPUGNAÇÃO À VALIDADE DO ATO. TEMPESTIVO EXERCÍCIO DO DIREITO DE ANULAR. EMPREGADO PÚBLICO ANISTIADO. REVISÃO DE ATO DE CONCESSÃO DE ANISTIA. CONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA. 1. Suscitada pela autoridade coatora questão relativa à incidência do parágrafo 2º do artigo 54 da Lei nº 9.784/99, segundo o qual "Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato", impõe-se o acolhimento dos presentes embargos para sanar omissão efetivamente existente no acórdão embargado. 2. Instaurado, em 14 de fevereiro de 1995, Inquérito Civil Público, para a apuração da regularidade dos processos em que tenha sido deferida anistia pela Lei nº 8.878/94, não há falar em decadência do direito de rever portaria de concessão de anistia, publicada no Diário Oficial da União de 8 de novembro de 1994, em face do tempestivo exercício do direito de anular, por meio de impugnação à validade do ato. 3. "O exercício do direito de anular o ato administrativo de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários interrompe a decadência e configura-se com qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato." (MS nº 7.130/DF, Relator Ministro Francisco Falcão, in DJ 3/6/2002). 4. Não há falar em violação qualquer do contraditório e do devido processo legal, mormente se os atos convocatórios produziram os seus efeitos, ensejando a apresentação efetiva da defesa. 5. Embargos de declaração acolhidos para afastar a decadência e denegar a ordem, cassando a liminar antes deferida. (EDcl no MS n. 8.097/DF, relator Ministro Hamilton Carvalhido, Terceira Seção, julgado em 28/9/2005, DJ de 28/11/2005, p. 181.) Sem grifos no original

Ademais, verifica-se ainda que a demora na conclusão do procedimento revisional não se deu por inércia do INSS, mas pelo imposição de observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, se extraindo dos autos que, embora a autora tenha sido notificada em 2006, somente no ano de 2007 apresentou os documentos solicitados pelo INSS para possibilitar a devida reanálise do direito e conclusão do procedimento revisional.

Consoante visto nos precedentes do STJ, diversamente do quanto sustentado pela apelante, o exercício do direito de anular/revisar o ato administrativo de que decorram efeitos favoráveis ao destinatário interrompe a decadência, posto que configura medida adotada para impugnar a validade do ato concessório do benefício.

Assim, verifica-se que não houve inércia da Autarquia Previdenciária, que exerceu o direito de impugnar e anular o ato de concessão do benefício dentro do prazo decadencial, apenas levado a cabo efetivamente no ano de 2011 em razão da necessidade de exaurimento das formalidades legais que possibilitassem à autora a comprovação do direito a sua manutenção.

Pelo exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso interposto pela autora, nos termos da fundamentação supra.

Por conseguinte, condeno a autora em honorários advocatícios que fixo em 11% sobre o valor atualizado da causa, eis que majoro em um ponto percentual os parâmetros fixados na origem, consignando que a exigibilidade permanecerá suspensa, por ser a apelante beneficiária da gratuidade de Justiça.

É como voto.

Desembargador Federal URBANO LEAL BERQUÓ NETO

Relator