SEGURO-DESEMPREGO DO PESCADOR ARTESANAL. 779/2003 LEGITIMIDADE DA UNIÃO. ATUALIZAÇÃO DE RGP SUSPENSO. REGULARIDADE DA PETIÇÃO INICIAL. DANO MORAL. NÃO...

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Gab. 03 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ
Processo Judicial Eletrônico

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1000081-25.2018.4.01.3301

APELANTE: UNIÃO FEDERAL

APELADO: MARINALVA LIMA DOS SANTOS

Advogados do(a) APELADO: CARLOS HENRIQUE SOUZA GUNDIM - BA42187-A, MARTONE COSTA MACIEL - BA15946-A

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO ALBERNAZ (RELATOR):

Preliminarmente, consigno que o recurso preenche os requisitos subjetivos e objetivos de admissibilidade.

Da legitimidade passiva da União

A União sustenta sua ilegitimidade passiva, argumentando que a responsabilidade pela concessão do seguro-defeso é exclusiva do INSS.

Neste sentido, é importante ressaltar que cabe à União a atualização cadastral do sistema pesqueiro que dá suporte ao INSS, conforme estabelecido no art. 1º da Lei nº 10.779, com as alterações promovidas pela Lei 13.134/2015:

"§ 2o Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao INSS os seguintes documentos: 

I - registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício; 

(....) § 4o O Ministério da Previdência Social e o Ministério da Pesca e Aquicultura desenvolverão atividades que garantam ao INSS acesso às informações cadastrais disponíveis no RGP, de que trata o art. 24 da Lei no 11.959, de 29 de junho de 2009, necessárias para a concessão do seguro-desemprego. (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015)

§ 5o Da aplicação do disposto no § 4o deste artigo não poderá resultar nenhum ônus para os segurados." (Grifado).

Para uma compreensão adequada do caso em análise, é importante ressaltar os seguintes pontos:

a) o Decreto nº 9.004, de 13 de março de 2017, transferiu a Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento para o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços;

b) posteriormente, a Medida Provisória nº 782/2017, convertida na Lei n.º 13.502/2017, estabeleceu a Secretaria Especial da Aquicultura e da Pesca como parte da Presidência da República;

c) atualmente, a partir da Medida Provisória n.º 870/2019, convertida na Lei 13.844/2019, a Secretaria Especial da Aquicultura e da Pesca da Secretaria-Geral da Presidência da República foi extinta e suas atribuições foram transferidas para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

A série de alterações na estrutura da Pasta da Pesca no âmbito da Administração Pública certamente contribuiu para os problemas enfrentados na análise dos pedidos de seguro-defeso. Essas mudanças institucionais afetaram a organização administrativa e o fluxo de informações, resultando em dificuldades na coordenação e na execução das políticas relacionadas à pesca e ao seguro-defeso. Por fim, a falta de continuidade e estabilidade nas atribuições e competências dos órgãos responsáveis prejudicou a eficiência e a eficácia na gestão desse benefício previdenciário, tornando o acesso dos pescadores artesanais aos seus direitos mais difícil.

Portanto, conforme exposto, por se tratar de uma base de dados atualmente sob a responsabilidade do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA, a União tem legitimidade para figurar no polo passivo da ação, não merecendo acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva.

Inépcia da petição inicial

A inicial descreveu detalhadamente os fundamentos de fato e de direito dos requerimentos, delimitando adequadamente que o indeferimento do benefício teve origem especialmente no erro no cruzamento de dados entre o sistema informatizado do INSS e o cadastro/atualização dos dados do Registro Geral de Pesca/MAPA, de responsabilidade direta da União.

Portanto, também rejeitada esta preliminar.

DO MÉRITO

Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO contra sentença que condenou:

a) a União, por meio do MAPA, a promover atualização do Registro Geral de Pesca da autora;

b) a União no pagamento de indenização por danos morais;

c) o INSS a pagar à autora as parcelas de seguro-defeso referente ao ano de 2017.

Conforme disposto no artigo 1º da Lei 10.779/2003, o pescador artesanal que exerce sua atividade profissional de forma ininterrupta, seja de maneira individual ou em regime de economia familiar, tem direito ao seguro-desemprego no valor correspondente a um salário mínimo mensal durante o período de defeso da atividade pesqueira, com o objetivo de contribuir para a preservação das espécies marinhas.

O § 2º  do art. 2º da Lei nº 10.779/2003 lista os documentos necessários para que o pescador artesanal possa habilitar-se a receber o seguro-desemprego durante o período de defeso, nos seguintes termos:

"Art. 2^o Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) receber e processar os requerimentos e habilitar os beneficiários, nos termos do regulamento.       

(...)

§ 2^o Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao INSS os seguintes documentos:      

I - registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício;      

II - cópia do documento fiscal de venda do pescado a empresa adquirente, consumidora ou consignatária da produção, em que conste, além do registro da operação realizada, o valor da respectiva contribuição previdenciária de que trata o § 7^o do art. 30 da Lei n^o 8.212, de 24 de julho de 1991, ou comprovante de recolhimento da contribuição previdenciária, caso tenha comercializado sua produção a pessoa física; e       

III - outros estabelecidos em ato do Ministério da Previdência Social que comprovem:     

a) o exercício da profissão, na forma do art. 1^o desta Lei;     

b) que se dedicou à pesca durante o período definido no § 3^o do art. 1^o desta Lei;      

c) que não dispõe de outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira.     

§ 3^o O INSS, no ato de habilitação ao benefício, deverá verificar a condição de segurado pescador artesanal e o pagamento da contribuição previdenciária, nos termos da Lei n^o 8.212, de 24 de julho de 1991, nos últimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao requerimento do benefício ou desde o último período de defeso até o requerimento do benefício, o que for menor, observado, quando for o caso, o disposto no inciso II do § 2^o.     

(...)”.  (Sem grifos no original).

No caso em tela, a parte autora juntou ao processo a carta de indeferimento do Seguro – Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA) indicando como óbice para concessão do benefício previdenciário o Registro Geral de Pesca (RGP) suspenso (fl. 29, rolagem única).

Além disso, indicou que procurou, por meio da entidade de classe à qual está vinculada (a Colônia de Pescadores Z-34), as superintendências do MAPA, solicitando o registro e a atualização de suas informações junto ao RGP. No entanto, apesar dessas diligências, o MAPA não teria realizado a atualização cadastral requerida, impedindo a percepção do benefício pretendido.

Entretanto, não há nos autos comprovação de que a parte autora, por meio de sua entidade de classe, tenha efetivamente solicitado o registro de atualização junto ao MAPA. O ofício apresentado (fls.34/39, rolagem única) foi endereçado à Confederação Nacional de Pescadores, não havendo evidências de que esse documento tenha sido encaminhado a algum órgão oficial da União responsável pela regularização do RGP.

Por outro viés, conforme indicado pelo  Magistrado, incumbia à União a apresentação dos elementos que ensejaram a suspensão do Registro Geral de Pesca (RGP), haja vista que os registros concernentes ao processo administrativo dos cadastros pesqueiros estão sob sua custódia. Inexoravelmente, a União, além de negligenciar a apresentação de tais elementos, não se insurgiu contra as assertivas da demandante sobre isso. Deve incidir, no caso, o princípio in dubio pro misero.

Diante da inexistência de processo administrativo que respalde a suspensão do Registro Geral de Pesca (RGP) e da análise minuciosa dos documentos apresentados, notadamente a carteira de pescador profissional (fl.41, rolagem única), o ofício da colônia de pescadores encaminhado à Confederação Nacional de Pescadores, elencando os indivíduos que enfrentaram contratempos com o registro, entre eles a demandante que já usufruiu do seguro-defeso anteriormente, os comprovantes de pagamento de contribuição previdenciária (fls. 30/33, rolagem única) e a Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) desprovida de vínculos empregatícios (fls. 27/28, rolagem única), infere-se que a União possui meios para proceder à atualização do RGP. Isso porque, aparentemente, a Demandante exerce a atividade laboral de pescador artesanal há considerável lapso temporal e preenche os requisitos para a obtenção do benefício almejado.

Cabe realçar que a condenação atribuída à União circunscreve-se estritamente à incumbência de efetuar a atualização do Registro Geral de Pesca (RGP) da requerente. É imprescindível frisar que essa determinação não acarreta automaticamente o reconhecimento da regularidade do mencionado registro, fazendo-se necessário verificar se os critérios legais para sua classificação estão devidamente satisfeitos.

Logo, deve-se confirmar a sentença na parte em que determinou à União que proceda à atualização do Registro Geral de Pesca (RGP) da parte autora.

Dano moral

Do cuidadoso exame das alegações da parte autora e das provas coligidas, conclui-se pela inexistência do dano moral alegado, posto que inexistiu qualquer ato ofensivo em particular aos direitos da personalidade do autor. O erro administrativo, por si só, não tem o condão de configurar abalo moral passível de indenização.

O mero não pagamento de verba previdenciária não gerou, por si só, dano moral, mas mero dissabor do cotidiano. Tampouco o fato de litigar na justiça acarreta dano moral. Improcede, pois, o pleito indenizatório extrapatrimonial.

Além disso, a Administração tem o poder-dever de decidir os assuntos de sua competência e de rever seus atos, pautada sempre nos princípios que regem a atividade administrativa, sem que a demora não prolongada no exame do pedido, a sua negativa ou a adoção de entendimento diverso do interessado, com razoável fundamentação, importe em dano moral ao administrado.

Nessa linha de orientação, confira-se, por demais esclarecedor:

“CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL BLOQUEADO. CONDIÇÃO DE MISERABILIDADE NÃO COMPROVADA. CÔNJUGE APOSENTADO POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO COMO INDUSTRIÁRIO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. DESCABIMENTO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Pretende-se o restabelecimento do benefício de amparo ao idoso, bloqueado pela autarquia previdenciária, eis que, embora tenha a parte autora cumprido o requisito etário, não demonstrou de plano o requisito da carência econômica no processo administrativo de concessão. Em juízo, a parte autora apresentou a certidão de casamento e comprovante atualizado de residência. 2. De posse de tais documentos, o INSS informou que, "após realizar as pesquisas pertinentes, restou constatado que o cônjuge da parte autora, Sr. LUIZ MOREIRA DA SILVA percebe o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição como INDUSTRIÁRIO desde 12/05/1999, com renda mensal base de R$ 1.413,38, consoante extratos dos sistemas CNIS E PLENUS em anexo." Fl. 60. 3. Segundo o art. 203, inciso V e a Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS), é garantido o pagamento de um salário mínimo à pessoa idosa que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, mostrando-se indevido o pagamento de benefício assistencial à parte autora eis que não há elementos que evidenciam o direito pretendido, na medida em que apesar de comprovado o requisito etário, não logrou comprovar a exigida situação de miserabilidade, eis que a renda percebida pelo marido da demandante afasta o caráter de hipossuficiência econômica. 4. "A Administração tem o poder-dever de decidir os assuntos de sua competência e de rever seus atos, pautada sempre nos princípios que regem a atividade administrativa, sem que a demora não prolongada no exame do pedido, a sua negativa ou a adoção de entendimento diverso do interessado, com razoável fundamentação, importe em dano moral ao administrado. O direito se restaura pelo reconhecimento judicial do direito, em substituição à atividade administrativa, e não mediante indenização por danos morais" (AC 0023878-85.2011.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 de 13/04/2016). 5. Sob este enfoque, não existe nos autos comprovação de um dano moral indenizável, pois não houve violação a direito de personalidade da autora, consistente em humilhação, constrangimento ou abalo de tal modo grave que pudesse ensejar a reparação pretendida, mormente se for considerada a plausível divergência de interpretação quanto ao tema, que levou o INSS, em observância à sua obrigação de proteger o patrimônio de todos os seus beneficiários, a bloquear o benefício antes mesmo de seu primeiro pagamento a fim de submeter o pedido de concessão de amparo ao idoso à nova análise de documentos. 6. Apelação desprovida.” (AC 0002800-53.2011.4.01.3200, Segunda Turma, Desembargador Federal João Luiz de Souza, e-DJF1 21/091/2020). (Sem grifos no original).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PESCADOR PROFISSIONAL. SEGURO-DESEMPREGO. PERÍODO DE DEFESO. DOCUMENTOS OBRIGATÓRIOS. COMPROVANTE DE PAGAMENTO DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. INDISPENSABILIDADE. LEI Nº 10.779/03. REQUISITOS PREENCHIDOS EM PARTE. DANOS MORAIS INEXISTENTES. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1. Sentença sujeita à revisão de ofício, eis que proferida contra o INSS (art. 475, I, do CPC/art. 496, I, do NCPC) e de valor incerto a condenação. 2. Nos termos do art. 1º da Lei nº 10.779/2003, com a redação vigente à época da prolação da sentença, "O pescador profissional que exerça sua atividade de forma artesanal individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de parceiros, fará jus ao benefício de seguro-desemprego, no valor de um salário-mínimo mensal, durante o período de defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie". Previa seu § 1º, por seu turno, que "Entende-se como regime de economia familiar o trabalho dos membros da mesma família, indispensável à própria subsistência e exercido em condições de mútua dependência e colaboração, sem a utilização de empregados". 3. 1. O segurado especial sujeita-se à contribuição obrigatória sobre a receita bruta proveniente da comercialização da sua produção. Se vender o pescado para empresa ou cooperativa, o segurado especial não terá em seu poder o comprovante de recolhimento da contribuição, mas deverá reter o documento que comprova a aquisição da mercadoria pela pessoa jurídica que se sub-rogou na responsabilidade pelo recolhimento da contribuição e que forma prova suficiente para instruir o requerimento de seguro-desemprego. Nos demais casos, o próprio segurado especial ficará obrigado a recolher a contribuição, indicando na guia de recolhimento o número de Cadastro Específico do INSS - CEI, e esse documento será igualmente suficiente para instruir o requerimento de seguro-desemprego. 2. Para os fins do art. 2º, II, da Lei nº 10.779/03, o segurado especial não precisa exibir a GPS referente ao recolhimento de contribuição facultativa, mas se sujeita ao ônus de apresentar: (i) a nota fiscal de venda do pescado a adquirente pessoa jurídica ou pessoa física equiparada à jurídica; ou (ii) o comprovante de recolhimento direto da contribuição obrigatória, com identificação do CEI - Cadastro Específico do INSS.(...) (PEDILEF 00017371620104025167, JUIZ FEDERAL ROGÉRIO MOREIRA ALVES, TNU, DOU 13/07/2012.). 4. No caso dos autos, a parte autora se limitou a apresentar comprovante de inscrição como pescador artesanal apenas para os anos de 2014 e 2015 e a respectiva carteira do sindicato da região. Dessa forma, diante do não preenchimento dos requisitos necessários, correta a sentença que indeferiu o pedido de pagamento de seguro-desemprego para os períodos subsequentes de 2016 a 2018, concedendo apenas em relação àqueles. 5. Não há falar em indenização por danos morais quando o INSS indefere, suspende ou demora na concessão de benefício previdenciário, tendo em vista que a Administração tem o poder-dever de decidir os assuntos de sua competência e de rever seus atos, pautada sempre nos princípios que regem a atividade administrativa, sem que a demora não prolongada no exame do pedido, a sua negativa ou a adoção de entendimento diverso do interessado, com razoável fundamentação, importe em dano moral ao administrado, de que possam decorrer dor, humilhação ou sofrimento, suficientes a justificar a indenização pretendida. 6. A sentença foi publicada na vigência do atual CPC (a partir de 18/03/2016, inclusive). 7. Apelação da parte autora e remessa oficial desprovidas". (AC 0020180-90.2018.4.01.9199, DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 12/12/2018 PAG.). (Sem grifos no original).

Dessa maneira, o restabelecimento do direito deve ocorrer mediante a concessão do benefício previdenciário, e não por meio de indenização por danos morais. Adotar um entendimento contrário implicaria reconhecer a indenizabilidade toda vez que o benefício fosse cancelado ou indeferido, mesmo que de forma equivocada. 

Por fim, ressalto que a parte autora não apresentou ou solicitou a inclusão nos autos do processo administrativo que culminou na suspensão de seu Registro Geral de Pesca (RGP). Diante dessa lacuna probatória, não é adequado presumir que o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) tenha agido de maneira ilegal.

Deste modo, a carência de explicitação acerca da razão específica da suspensão do registro impede a imposição de condenação por danos morais à União, pois a origem da medida restritiva, seja por ação do MAPA ou decorrente da inatividade ou omissão da demandante, permanece incerta.      

Encargos moratórios

As parcelas vencidas devem ser acrescidas de correção monetária pelo INPC e juros moratórios nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal, que se encontra atualizado nos termos do julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 870.947-SE em sede de repercussão geral (Tema 810) e pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.495.146/MG (Tema 905), conforma já fixado pelo Magistrado.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, dou parcial provimento à apelação interposta pelo INSS, apenas para afastar a condenação em indenização por danos morais, nos termos acima fixados.

Sucumbência recíproca. Condeno a parte autora a pagar honorários advocatícios equivalentes a 10% (dez por cento) do valor postulado a título de indenização por danos morais e metade das custas processuais. A exigibilidade fica suspensa em razão da gratuidade de justiça. Mantida a condenação dos réus ao pagamento, pro rata, de honorários advocatícios de 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação remanescente.

É como voto.

Desembargador Federal MARCELO ALBERNAZ
Relator