Processo
AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO / SP
5013561-54.2018.4.03.0000
Relator(a)
Desembargador Federal NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS
Órgão Julgador
3ª Turma
Data do Julgamento
19/09/2019
Data da Publicação/Fonte
Intimação via sistema DATA: 25/09/2019
Ementa
E M E N T A
AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEMORANDO-CIRCULAR
CONJUNTO N.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS. COMUNICAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA.
1. Não são novas, tampouco recentes as iniciativas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
no sentido de adotar modalidades de comunicação ao segurado acerca do resultado de perícia
médica, que não seja a entrega direta em suas dependências, de maneira a minimizar situações
conflituosas que expõem a risco a integridade física, não só de seus servidores, mas também dos
segurados e beneficiários da previdência social.
2. O Memorando-Circular Conjunto n.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS, de 5 de abril de 2017,
passou a determinar que a Comunicação de Resultado de Requerimento – CRER de auxílio-
doença estaria disponível ao interessado, a partir das 21 horas do dia da realização da perícia
médica, por meio do endereço www.previdencia.gov.br ou da Central 135.
3. O Memorando-Circular Conjunto n.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS incorpora novas formas
de comunicação do resultado da perícia, contando, no Item 6, que “O site oficial da Previdência
Social e a Central 135 deverão ser os canais prioritariamente escolhidos para comunicação do
resultado de requerimento de auxílio-doença”.
4. Não se pode confundir prioridade com exclusividade; o aludido memorando elegeu formas
preferenciais de comunicar seus atos, não significando tal escolha a exclusão de todas as outras
modalidades de comunicação.
Jurisprudência/TRF3 - Acórdãos
5. Agravo de instrumento provido; agravo interno prejudicado.
Acórdao
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº5013561-54.2018.4.03.0000
RELATOR:Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: DEFENSORIA PUBLICA DA UNIAO
OUTROS PARTICIPANTES:
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5013561-54.2018.4.03.0000
RELATOR: Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: DEFENSORIA PUBLICA DA UNIAO
OUTROS PARTICIPANTES:
R E L A T Ó R I O
Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS,
contra decisão proferida nos autos da ação civil pública de n.º 5009863-52.2017.4.03.6183,
ajuizada pela Defensoria Pública da União e em trâmite perante o Juízo Federal da 19ª Vara
Cível de São Paulo, SP.
O MM. Juiz de primeiro grau deferiu o pedido de tutela provisória, ao fim de determinar a
suspensão do Memorando-Circular n.º 6 – DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS, o qual estabelecera
que a Comunicação de Resultado de Requerimento (CRER) de auxílio-doença somente poderia
ser feita por meio do endereço eletrônico da autarquia previdenciária ou pela “Central 135”,
vendando, com isso, a entrega do resultado no mesmo dia em que realizado o exame médico
pericial.
Alega o agravante que:
a) a tutela deferida nos autos de origem esbarra no disposto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92 e no
art. 1.059 do Código de Processo Civil, já que se exige, para tanto, a prévia oitiva da pessoa
jurídica de direito público;
b) na Recomendação n.º 001/2012, o Ministério Público Federal manifestou-se no sentido de que
todas as comunicações de decisão acerca de requerimento de benefício sejam encaminhadas
pela autarquia por via postal ou outro meio, “de forma a garantir a integridade física, moral e
psicológica de seus servidores e um ambiente de trabalhe seguro” (ID 3326365, p. 12), de modo
que o aludido memorando-circular foi elaborado para atender a recomendação ministerial;
c) de longa data têm-se notícias de agressões aos peritos médicos do INSS decorrentes, em
regra, da insatisfação dos segurados quanto às decisões médicas periciais contrárias aos seus
interesses;
d) em razão de tais agressões, já em 2006, foi publicado o Memorando-Circular n.º 67
INSS/DIRBEN, por meio do qual foi disciplinado que a comunicação ao segurado passaria a ser
realizada por meio de “cartas emitidas por sistema”;
e) o Memorando-Circular de modo algum fere o direito constitucional do cidadão receber dos
órgãos públicos informações de seu interessa particular, não havendo qualquer norma que
restrinja ou determine a forma de divulgação, sendo que a utilização de canais remotos
acompanha a tendência adotada por diversos órgãos do setor público;
f) não estão presentes os requisitos para o deferimento da tutela antecipada.
Pede-se, assim, em liminar, a suspensão dos efeitos da decisão recorrida.
Foi deferido o efeito suspensivo ao recurso (ID 3371310, p. 3).
Contra tal decisão a Defensoria Pública da União interpôs agravo interno.
Foi apresentada resposta ao recurso.
O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do e. Procurador Regional da República Elton
Venturi opina pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5013561-54.2018.4.03.0000
RELATOR: Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: DEFENSORIA PUBLICA DA UNIAO
OUTROS PARTICIPANTES:
V O T O
O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator): Volta-se o agravante contra
decisão que deferiu a tutela de urgência, ao fim de suspender o Memorando-Circular n.º 6 -
DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS.
O mencionado memorando passou a estabelecer que a Comunicação de Resultado de
Requerimento – CRER de auxílio-doença estaria disponível ao interessado no endereço
eletrônico da Previdência Social ou na Central 135, vedando a entrega do CRER no mesmo dia
da realização do exame médico pericial, bem assim proibindo que servidores daquela autarquia
fornecessem o resultado por qualquer forma ou meio que não os lá determinados.
Com razão o agravante.
A par da questão relativa à regra prevista no art. 2º da Lei n.º 8.437/1992, cuja impossibilidade de
concessão de tutela sem a oitiva do poder público, em casos excepcionais, tem sido mitigada
pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 580.269/SE, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 17/11/2014), tenho que
não há elementos para o deferimento da medida.
Inicialmente, cabe destacar que é de longa data e de conhecimento comum notícias veiculadas
pela imprensa dando conta de constrangimentos, ameaças e agressões sofridas por médicos
peritos e por servidores da agravante, feitas por segurados ou beneficiários, insatisfeitos
principalmente com resultados de laudos desfavoráveis à obtenção ou à continuidade de
determinado benefício previdenciário.
Nesse contexto, e com vistas a minimizar tais ocorrências, a agravante já editara - em outubro de
2006 - o MEMORANDO-CIRCULAR Nº 67 INSS/DIRBEN, o qual dispõe sobre procedimentos de
entrega da Comunicação de Decisão de benefício por incapacidade, do qual constava o seguinte:
“Face à incidência de agressões a servidores administrativos e a Peritos Médicos e a
necessidade de adoção de medidas que preservem a integridade física e moral dos servidores,
bem como os termos do acordo firmado entre o INSS, Ministério Público Federal e a Associação
Nacional dos Médicos Peritos-ANMP, quando da paralisação da categoria, informamos que a
forma de Comunicação de Decisão do requerimento dos benefícios por incapacidade foi alterada.
Foram extintas a CREM e CRER, passando o comunicado ao segurado a ser realizado por meio
de cartas emitidas por Sistema.”
Portanto, não são novas, tampouco recentes as iniciativas do agravante no sentido de adotar
outras modalidades de comunicação ao segurado do resultado perícia médica que não a entrega
direta em suas dependências, de maneira a minimizar situações conflituosas que possam expor a
risco a integridade física, não só de seus servidores, mas também dos segurados ou beneficiários
da previdência social.
No presente caso, questiona a recorrida a validade do Memorando-Circular Conjunto n.º
6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS, de 5 de abril de 2017, por meio do qual se determinou que a
Comunicação de Resultado de Requerimento – CRER de auxílio-doença estaria disponível ao
interessado, a partir das 21 horas do dia da realização da perícia médica, por meio do endereço
www.previdencia.gov.br ou da Central 135.
Segundo a agravada, tal Memorando seria “desumano” e “vai na contramão do amplo acesso à
informação” (ID 3544487, p. 4).
Tenho, todavia, que o normativo não se apresenta desmedido, tal como sugere a recorrida.
Deveras, num primeiro momento, como dito alhures, verifica-se que o memorando questionado
aparentemente apenas incorpora novas formas de comunicação do resultado da perícia, a qual
se dará pelo site oficial da autarquia ou pela Central 135.
De outra parte, não se vislumbra, como alega a recorrida, que as disposições contidas naquele
memorando impliquem restrição à publicidade dos atos da autarquia previdenciária.
Nesse ponto, sobreleva notar o contido no Item 6 daquele memorando, ao dispor que “O site
oficial da Previdência Social e a Central 135 deverão ser os canais prioritariamente escolhidos
para comunicação do resultado de requerimento de auxílio-doença”.
Realmente, o texto é suficientemente claro ao prever que o resultado será comunicado
prioritariamente por aqueles canais. Ora, não se pode confundir prioridade com exclusividade;
assim, vê-se que o aludido memorando elegeu formas preferenciais para comunicar seus atos,
não significando, todavia, que tal escolha represente a exclusão de todas as outras modalidades;
vale dizer, apenas se elegeu as que se tem em primeiro lugar.
Portanto, não se afigura razoável, pura e simplesmente, suspenderem-se os efeitos do
Memorando-Circular Conjunto n.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS, restabelecendo meio de
informação para o qual há muito tempo já se busca alternativa, seja pelos problemas que
decorrem de sua utilização, seja pelo surgimento de novas formas de comunicação por meio das
quais se alcança o mesmo fim.
Por fim, bem de ver excerto da manifestação apresentada pelo e. Procurador Regional da
República Elton Venturi:
4. Uma vez que a declaração de incompetência pelo juízo a quo, assim como a concessão da
tutela de urgência sem oitiva prévia do representante da autarquia previdenciária são questões
processuais que exigem a análise do caso concreto, a fim de se aquilatar a expressão do dano
ocasionado pelos fatos inicialmente narrados e se resta justificada a excepcionalidade em ambas
as situações, urge esclarecer a totalidade dos contornos fáticos relacionados à Recomendação nº
001/2012, do Ministério Público Federal.
A providência em tela foi adotada no bojo do Inquérito Civil Público PR-RJ nº
1.30.012.000550/2010-85, instaurado com o fim de apurar e preservar a integridade física e moral
dos médicos peritos e manter um ambiente de trabalho seguro, objetivando extinguir as hipóteses
em que os médicos peritos e servidores sejam obrigados a comunicar diretamente aos segurados
o teor de laudos periciais desfavoráveis.
Isto porque, segundo então noticiado, os médicos peritos eram constantemente ameaçados por
segurados/beneficiários insatisfeitos com o resultado de perícia negativa, sem que o INSS
adotasse quaisquer medidas de segurança.
Segundo informação extraída do Sistema Único deste Ministério Público Federal, o IC foi
arquivado em 07.11.2017, homologado em 30.01.2018, pela 1ª Câmara de Coordenação e
Revisão da PGR, eis que, segundo a promoção de arquivamento (ora anexa), as questões objeto
do apuratório restaram judicializadas pela Ação Civil Pública nº 2008.51.01.012019-9 e Ação
Ordinária nº 35624-13.2012.4.01.3400.
Compulsando-se ambos os feitos judiciais em pesquisa pública pela internet, denota-se que a
Ação Civil Pública nº 2008.51.01.012019-9, ajuizada pelo Sindicato dos Médicos do Rio de
Janeiro, apensada à Ação Civil Pública nº 2010.51.01.011149-1, intentada pelo Ministério Público
Federal, tem por objeto a implementação de infraestrutura adequada à segurança dos médicos
peritos em todas as agências da previdência social do Estado do Rio de Janeiro, cuja sentença
de procedência foi proferida em 11.04.2017, pela 2ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ.
Já a Ação Ordinária nº 35624-13.2012.4.01.3400, ajuizada pela Associação Nacional dos
Médicos Peritos da Previdência Social na 9ª Vara Federal de Brasília/DF, pretendeu a vedação
da entrega de resultados de perícias médicas pelos próprios médicos peritos (sistemática até
então utilizada), dentre outros pedidos.
5. Como se percebe, assim, o Memorando do INSS objeto de impugnação por via da presente
demanda coletiva não foi decorrência de mero capricho, muito menos objetivou frustrar ou
dificultar aos cidadãos a ampla informação e acesso relativamente aos pedidos administrativos de
auxíliodoença.
Muito ao contrário, referida regulamentação administrativa teve como fundamento a necessidade
de proteção dos servidores públicos da área previdenciária (peritos em especial), alvos de
constantes agressões e ameaças por força da vulnerabilidade em que se encontravam
justamente em virtude do procedimento de divulgação dos resultados dos requerimentos de
concessão de auxílio-doença.
É precisamente neste ponto que a pretensão de tutela de urgência – necessariamente amparada
em periculum in mora e na verossimilhança das alegações - parece encontrar obstáculos no caso
dos presentes autos.
A Defensoria Pública da União sustenta a necessidade da alteração da sistemática de informação
sobre os auxílios-doença na vulnerabilidade dos segurados que, segundo alega, em grande
número não teriam acesso à internet.
Para tanto, alude a DPU a dados estatísticos do IBGE, segundo os quais “dentre as pessoas com
mais de 10 anos de idade, apenas 64,7% da população utilizam a internet. Isso por si só já é
impressionante: mais de 35% da população brasileira com mais de 10 anos de idade não utiliza a
internet.
Analisando-se por faixas etárias, a situação torna-se ainda mais grave”. Ora, parece claro que a
pretensão deduzida na inicial – e em especial a tutela de urgência da qual se trata nesse
momento processual – deve ser fundada em adequada demonstração empírica a respeito da real
necessidade e adequação da alteração da sistemática administrativa até então aplicada, repitase,
inclusive a partir de recomendação do próprio Ministério Público Federal.
O ajuizamento de demanda coletiva deve se pautar na adequada representação de aspirações
sociais devidamente apuradas junto ao grupo social representado. Nesse sentido, não é
recomendável que as entidades colegitimadas à propositura das ações coletivas simplesmente
intuam a vontade ou as necessidades sociais, sem o cuidado de apurá-las em procedimentos
preparatórios adequados.
E esse parece ser o principal entrave para a concessão da medida de urgência reclamada pela
Defensoria Pública da União.
Não parece apropriado alterar-se procedimento administrativo já consolidado pelo INSS com base
em suposições ou em dados estatísticos a respeito da acessibilidade da população brasileira à
internet ou ao sistema telefônico.
Se isso realmente estiver obstaculizando ou impedindo os cidadãos de formularem seus
requerimentos ou terem ciência sobre as deliberações administrativas, deve ser objeto de ampla
dilação probatória, a ser instaurada no bojo do presente processo coletivo.
6. Por fim, em análise ainda superficial, é pouco clara a
verossimilhança da pretensão da DPU, sobretudo frente à discrição administrativa relativamente à
regulamentação de ritos e modelos para a análise de requerimentos dos administrados. (ID
4799023, p. 5-8) Como já manifestado em recente julgado no âmbito do STJ, “Assim, não é
possível negar ao INSS, no uso de seu poder discricionário, a prerrogativa de fixar, por ato
próprio, os meios de processamento dos requerimentos administrativos que entende necessários
ao exercício de sua função constitucional, bastando que a mesma não seja desarrazoada, o que
certamente não é o caso em vista das circunstâncias já delineadas.
Ademais, como foi dito anteriormente, a exigência de comparecimento espontâneo do segurado
não estabelece qualquer obrigação autônoma, visto que não implica em cerceamento do direito
de requerer o benefício, nem tampouco de ter seu benefício cessado sem uma avaliação da
recuperação da capacidade. Só se reforma a sistemática da própria avaliação.
Desarrazoado, de fato, seria pedir que a própria lei encampe inúmeros dispositivos de natureza
notoriamente infralegal, que jamais ultrapassaram seu comando normativo e que com ela jamais
conflitaram, a partir de um escrúpulo inexplicável de que qualquer exigência, por mínima que seja,
implica em obrigação autônoma.
(AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.033.102 - MT(2016/0329831-1), rel. Min. ASSUSETE
MAGALHÃES)
Ante o exposto, douprovimento ao agravo de instrumento, ficando, por conseguinte, prejudicado o
agravo interno de ID 3544507.
É como voto.
E M E N T A
AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEMORANDO-CIRCULAR
CONJUNTO N.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS. COMUNICAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA.
1. Não são novas, tampouco recentes as iniciativas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
no sentido de adotar modalidades de comunicação ao segurado acerca do resultado de perícia
médica, que não seja a entrega direta em suas dependências, de maneira a minimizar situações
conflituosas que expõem a risco a integridade física, não só de seus servidores, mas também dos
segurados e beneficiários da previdência social.
2. O Memorando-Circular Conjunto n.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS, de 5 de abril de 2017,
passou a determinar que a Comunicação de Resultado de Requerimento – CRER de auxílio-
doença estaria disponível ao interessado, a partir das 21 horas do dia da realização da perícia
médica, por meio do endereço www.previdencia.gov.br ou da Central 135.
3. O Memorando-Circular Conjunto n.º 6/DIRSAT/DIRAT/DIRBENS/INSS incorpora novas formas
de comunicação do resultado da perícia, contando, no Item 6, que “O site oficial da Previdência
Social e a Central 135 deverão ser os canais prioritariamente escolhidos para comunicação do
resultado de requerimento de auxílio-doença”.
4. Não se pode confundir prioridade com exclusividade; o aludido memorando elegeu formas
preferenciais de comunicar seus atos, não significando tal escolha a exclusão de todas as outras
modalidades de comunicação.
5. Agravo de instrumento provido; agravo interno prejudicado. ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Terceira Turma, por
unanimidade, deu provimento ao agravo de instrumento, ficando, por conseguinte, prejudicado o
agravo interno de ID 3544507, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante
do presente julgado.
Resumo Estruturado
VIDE EMENTA