APELAÇÃO CÍVEL. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL (ART. 203, INC. V, CF E ART. 20, LEI 8. 742/93). RESTITUIÇÃO DE VALORES INDEVIDA. TEMA 979/STJ. APLICAÇÃO. VERBA...

V O T O

A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL CONVOCADA VANESSA MELLO (RELATORA): 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

DA DEVOLUÇÃO DE VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE

Quanto a controvérsia a respeito da devolução de valores indevidamente pagos pela Autarquia Previdenciária, no âmbito do Código Civil, a obrigação da devolução de valores recebidos ilicitamente foi prevista em alguns dispositivos atinentes às obrigações por atos ilícitos, ao pagamento indevido e ao enriquecimento sem causa:

Art. 876. Todo aquele que recebeu o que lhe não era devido fica obrigado a restituir; obrigação que incumbe àquele que recebe dívida condicional antes de cumprida a condição.

Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Mas tais institutos não existem apenas no Direito Comum. São conhecidos, também, no Direito Público.

Especificamente no âmbito previdenciário, a Lei nº 8.213/1991 prevê a cobrança de valores pagos indevidamente, que devem ser identificados por intermédio de processo administrativo:

Art. 115. Podem ser descontados dos benefícios:

I - contribuições devidas pelo segurado à Previdência Social;

II - pagamento de benefício além do devido;

II - pagamento administrativo ou judicial de benefício previdenciário ou assistencial indevido, ou além do devido, inclusive na hipótese de cessação do benefício pela revogação de decisão judicial, nos termos do disposto no Regulamento. (Redação dada pela Medida Provisória nº 871, de 2019)

II - pagamento administrativo ou judicial de benefício previdenciário ou assistencial indevido, ou além do devido, inclusive na hipótese de cessação do benefício pela revogação de decisão judicial, em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da sua importância, nos termos do regulamento; (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)

O Supremo Tribunal Federal admitiu a possibilidade da Administração Pública rever seus atos (autotutela), com sua revogação ou anulação em caso de nulidades ou vícios, conforme pacificado nas Súmulas 346 e 473:

Súmula 346 – “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”

Súmula 473 – “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

A Lei nº 8.112/1990 também previu a revisão dos atos administrativos em casos de ilegalidade:

Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade.

O processo administrativo, em que restou disciplinada a anulação dos próprios atos pela Administração Pública, encontra-se delineado pela Lei nº 9.784/1999:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

A Corte Suprema ainda tratou da questão em repercussão geral (Tema n. 138), em que restou fixada a seguinte tese: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.

Esta última exigência, a de processo administrativo quando produzidos efeitos concretos, está ligada ao princípio “due process”.

E o artigo 154, §2º, do Decreto nº 3.048/1999 prevê que a restituição deverá ser efetuada de uma só vez nas hipóteses de dolo, fraude ou má-fé.

Constatada a controvérsia acerca da restituição, o Superior Tribunal de Justiça submeteu a questão à delimitação no sistema de recursos repetitivos, no âmbito do REsp 1.381.734/RN, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, resultando na pacificação da interpretação no Tema 979/STJ: "Com relação aos pagamentos indevidos aos segurados decorrentes de erro administrativo (material ou operacional), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, são repetíveis os valores, sendo legítimo o seu desconto no percentual de até 30% (trinta por cento) do valor do benefício mensal, ressalvada a hipótese em que o segurado, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido". Ainda, a Corte Superior modulou os efeitos da decisão, em atenção ao princípio da segurança jurídica, bem como do interesse social do tema e da repercussão do julgamento, de modo que o entendimento fixado no Tema 979 só seria aplicável aos processos distribuídos, em primeira instância, a partir da publicação do acórdão, ocorrida em 23/04/2021.

Transcrevo a ementa do julgamento do Tema 979/STJ:

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 979. ARTIGO 1.036 DO CPC/2015. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. ARTIGOS 884 E 885 DO CÓDIGO CIVIL/2002. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211 DO STJ. ART. 115, II, DA LEI N. 8.213/1991. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS POR FORÇA DE INTERPRETAÇÃO ERRÔNEA E MÁ APLICAÇÃO DA LEI. NÃO DEVOLUÇÃO. ERRO MATERIAL DA ADMINISTRAÇÃO. POSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO SOMENTE NA HIPÓTESE DE ERRO EM QUE OS ELEMENTOS DO CASO CONCRETO NÃO PERMITAM CONCLUIR PELA INEQUÍVOCA PRESENÇA DA BOA-FÉ OBJETIVA.

1. Da admissão do recurso especial: Não se conhece do recurso especial quanto à alegada ofensa aos artigos 884 e 885 do Código Civil, pois não foram prequestionados. Aplica-se à hipótese o disposto no enunciado da Súmula 211 do STJ. O apelo especial que trata do dissídio também não comporta conhecimento, pois não indicou as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os precedentes colacionados e também por ausência de cotejo analítico e similitude entre as hipóteses apresentadas. Contudo, merece conhecimento o recurso quanto à suposta ofensa ao art. 115, II, da lei n. 8.213/1991.

2. Da limitação da tese proposta: A afetação do recurso em abstrato diz respeito à seguinte tese: Devolução ou não de valores recebidos de boa-fé, a título de benefício previdenciário, por força de interpretação errônea, má aplicação da lei ou erro da Administração da Previdência Social.

3. Irrepetibilidade de valores pagos pelo INSS em razão da errônea interpretação e/ou má aplicação da lei: O beneficiário não pode ser penalizado pela interpretação errônea ou má aplicação da lei previdenciária ao receber valor além do devido. Diz-se desse modo porque também é dever-poder da Administração bem interpretar a legislação que deve por ela ser aplicada no pagamento dos benefícios. Dentro dessa perspectiva, esta Corte Superior evoluiu a sua jurisprudência passando a adotar o entendimento no sentido de que, para a não devolução dos valores recebidos indevidamente pelo beneficiário da Previdência Social, é imprescindível que, além do caráter alimentar da verba e do princípio da irrepetibilidade do benefício, a presença da boa-fé objetiva daquele que recebe parcelas tidas por indevidas pela administração. Essas situações não refletem qualquer condição para que o cidadão comum compreenda de forma inequívoca que recebeu a maior o que não lhe era devido.

4. Repetição de valores pagos pelo INSS em razão de erro material da Administração previdenciária: No erro material, é necessário que se averigue em cada caso se os elementos objetivos levam à conclusão de que houve boa-fé do segurado no recebimento da verba. Vale dizer que em situações em que o homem médio consegue constatar a existência de erro, necessário se faz a devolução dos valores ao erário.

5. Do limite mensal para desconto a ser efetuado no benefício: O artigo 154, § 3º, do Decreto n. 3.048/1999 autoriza a Administração Previdenciária a proceder o desconto daquilo que pagou indevidamente; todavia, a dedução no benefício só deverá ocorrer quando se estiver diante de erro da administração. Nesse caso, caberá à Administração Previdenciária, ao instaurar o devido processo administrativo, observar as peculiaridades de cada caso concreto, com desconto no benefício no percentual de até 30% (trinta por cento).

6. Tese a ser submetida ao Colegiado: Com relação aos pagamentos indevidos aos segurados decorrentes de erro administrativo (material ou operacional), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, são repetíveis os valores, sendo legítimo o seu desconto no percentual de até 30% (trinta por cento) do valor do benefício mensal, ressalvada a hipótese em que o segurado, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.

7. Modulação dos efeitos: Tem-se de rigor a modulação dos efeitos definidos neste representativo da controvérsia, em respeito à segurança jurídica e considerando o inafastável interesse social que permeia a questão sub examine, e a repercussão do tema que se amolda a centenas de processos sobrestados no Judiciário. Desse modo somente deve atingir os processos que tenham sido distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação deste acórdão.

8. No caso concreto: Há previsão expressa quanto ao momento em que deverá ocorrer a cessação do benefício, não havendo margem para ilações quanto à impossibilidade de se estender o benefício para além da maioridade da beneficiária. Tratou-se, em verdade, de simples erro da administração na continuidade do pagamento da pensão, o que resulta na exigibilidade de tais valores, sob forma de ressarcimento ao erário, com descontos nos benefícios, tendo em vista o princípio da indisponibilidade do patrimônio público e em razão da vedação ao princípio do enriquecimento sem causa.

Entretanto, em razão da modulação dos efeitos aqui definidos, deixa-se de efetuar o descontos dos valores recebidos indevidamente pelo segurado.

9. Dispositivo: Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido.

Acórdão sujeito ao regime previsto no artigo 1.036 e seguintes do CPC/2015.

(REsp n. 1.381.734/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/3/2021, DJe de 23/4/2021.)

CASO CONCRETO

Com essas breves considerações, passo ao exame do mérito recursal.

Inicialmente, cabe a apreciação do marco temporal indicado na modulação de efeitos do Tema nº 979/STJ, dispondo que a tese fixada somente deveria atingir os processos distribuídos, em primeira instância, a partir da publicação do acórdão em 23/04/2021.

No caso em análise, verifica-se que a ação foi distribuída posteriormente àquela data, em 16/01/2023 (ID 286382279, fls. 01/08), de modo que a tese do Tema n.º 979/STJ se aplica ao caso.

A ação foi ajuizada pela parte autora buscando o reconhecimento de que não deve restituir ao INSS os valores recebidos a título de benefício assistencial no período de 23/11/2010 a 31/05/2019 no total de R$ 105.135,41.

Em processo administrativo juntado aos autos (ID 286383090, fls. 3/35), se apurou a irregularidade, constatou-se que a renda per capita da família ultrapassou o parâmetro legal de 1/4 (um quarto) do salário mínimo, de modo a não preencher o requisito necessário a concessão do benefício e, assim, não fazer jus ao benefício.

Da análise, foi verificado que o cônjuge (ADÃO PAGADOR), em 23/11/2010, começou a receber aposentadoria por idade, NB: 41/149.438.899-2, com valor auferido no importe de R$2.407,69. (ID 286383090, fl. 7).

Dessa forma, sustenta o INSS que o valor pago no período de 23/11/2010 a 31/05/2019 é absolutamente indevido e por isso o benefício foi cessado, além de informações conflitantes quanto ao endereço da parte autora.

Afirmou, ainda, que o valor recebido indevidamente deve ser ressarcido, tendo em vista a ausência de boa-fé por parte da requerente.

Não obstante a alegação da autarquia acerca da inércia da parte autora para comunicar o INSS sobre alterações na estrutura financeira da família, como regra, tem-se que a ignorância da lei não exime seu destinatário de observar normas de ordem pública. Como diz o adágio tradicional, ‘ignorantia legis neminem excusat’. No direito previdenciário e no assistencial, porém, deve-se relevar o desconhecimento não doloso, pois se trata ordinariamente de parcela da população com pouco acesso à informação de cunho técnico-jurídico. Mesmo quando tal acesso é obtido, o é de modo incompleto ou imperfeito.

Neste sentido, além da situação de miserabilidade constatada nos autos, a qual é vivenciada pelo núcleo familiar, deve ser considerado o fato de que a autora é pessoa de baixa escolaridade e não seria razoável exigir o discernimento sobre a necessidade de avisar à Autarquia sobre a mudança da situação jurídica que redundou na irregularidade do pagamento durante o período contestado. Logo, é absolutamente notório que se trata de situação em que o homem médio não conseguiria constatar a presença de eventual erro.

Ademais, nos termos do art. 21 da LOAS, “O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem”. No caso em tela, a autarquia previdenciária apenas identificou a suposta irregularidade do benefício em 24/07/2020, ou seja, quase dez anos após o início da mesma.

Logo, sem evidências de fraude, dolo ou má-fé atribuída à parte autora no recebimento do benefício assistencial, ainda que posteriormente apurado eventual erro administrativo, é indevida a restituição dos valores.

Nesta senta, colaciono ementa de precedente desta C. 7ª Turma:

PREVIDENCIÁRIO - BENEFÍCIO ASSISTENCIAL - ERRO DA ADMINISTRAÇÃO - VERBA ALIMENTAR -RECEBIMENTO DE BOA FÉ - IRREPETIBILIDADE - RECURSO DESPROVIDO.

(...)

2. Caso em que a ação foi proposta com o intuito de se declarar a inexistência do débito de R$ 84.779,15, relativo ao benefício de prestação continuada (NB 88/7000750457) pago de forma supostamente irregular à parte autora, bem como a manutenção do  referido benefício em razão de não haver superação da renda mínima familiar para sua manutenção, e ainda a suspensão de eventual cobrança.

3. Verifica-se que a suspensão do benefício e a consequente cobrança administrativa dos valores pagos pelo INSS se deu a partir da verificação de que a renda per capta do grupo familiar da parte autora seria superior a 1/4 do salário mínimo vigente. A cessação do benefício e a cobrança dos valores irregularmente recebidos pela parte autora deram-se pela verificação de irregularidades, não na sua concessão, mas durante o pagamento do benefício, por ausência do requisito sócio econômico. Pelo consta dos autos, a concessão do benefício se deu após análise das condições sociais da parte autora, inclusive com consultou ao sistema CNIS. Portanto, a situação jurídica verificada naquele momento, permaneceu inalterada no decorrer do tempo.

4. A teor do artigo 21 da Lei 8.742/1993, o benefício assistencial de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem. No caso, o INSS somente verificou a suposta irregularidade na concessão do benefício em 2020, ou seja, sete anos após o início do pagamento.

5. No que respeita ao Tema 979 do STJ, acima comentado, a tese submetida ao colegiado com relação aos pagamentos indevidos foi no sentido de que o desconto no percentual de até 30% do valor do benefício mensal, seria legítimo desde que o segurado, diante do caso concreto, não conseguisse comprovar sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido, o que, como se viu, a parte autora logrou comprovar. No caso, a r. sentença ouviu a parte autora em audiência, verificou que ela é analfabeta e não tinha discernimento sobre a necessidade de avisar à autarquia sobre a mudança da situação jurídica que redundou na irregularidade na concessão do benefício, o que demonstra sua boa-fé no recebimento do benefício.

6. Recurso desprovido.

(TRF 3ª Região, 7ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000052-42.2021.4.03.6114, Rel. Desembargador Federal INES VIRGINIA PRADO SOARES, julgado em 03/08/2022, Intimação via sistema DATA: 08/08/2022)

Assim, aplicado o entendimento pacificado pelo Tema nº 979, no caso em análise, constata-se que não foi demonstrada a má-fé da parte autora.

Deste modo, entendo pela manutenção da r. sentença quanto à  inexigibilidade do débito cobrado pela autarquia.

VERBA HONORÁRIA RECURSAL

O art. 85, parágrafo 11, do CPC/2015, dispõe acerca da majoração de ofício da verba honorária, destacando a sua pertinência quando o recurso tenha exigido ao advogado da parte contrária trabalho adicional, observados os limites estabelecidos em lei e ficando sua exigibilidade condicionada ao quanto decidido por ocasião do julgamento do Tema n.º 1059/STJ, o que será examinado oportunamente pelo Juízo a quo.

Desta feita, configurada a hipótese prevista em lei, majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento) do valor arbitrado na sentença de primeiro grau.

PREQUESTIONAMENTO

Relativamente ao prequestionamento de matéria ofensiva a dispositivos de lei federal e de preceitos constitucionais tendo sido o recurso apreciado em todos seus termos, nada há que ser discutido ou acrescentado aos autos.

Ante o exposto, nego provimento ao apelo do INSS, condenando-o ao pagamento dos honorários recursais.

É como voto.