DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. INSERÇÃO DE DADOS NO SISTEMA DO INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO INDEVIDO. ASUÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO...

Processo
ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL / SP

0000756-27.2017.4.03.6100

Relator(a)

Desembargador Federal NERY DA COSTA JUNIOR

Órgão Julgador
3ª Turma

Data do Julgamento
15/07/2021

Data da Publicação/Fonte
DJEN DATA: 04/08/2021

Ementa


E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. INSERÇÃO DE DADOS
NO SISTEMA DO INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO INDEVIDO. ASUÊNCIA DE
DEMONSTRAÇÃO CABAL DA FRAUDE. ATO INFRACIONAL APURADO NA ESFERA
ADMINISTRATIVA. PENALIDADE DE DEMISSÃO. REMESSA NECESSÁRIO E APELO
IMPROVIDO.
01. O cerne da controvérsia versa sobre a aferição da prática de ato de improbidade
administrativa, pelo demandado, inserta no art. 11, I da Lei nº 8.429/92, em razão de suposta
violações dos deveres e proibições impostas aos servidores públicos, perpetradas em razão da
habilitação e da concessão de benefício previdenciário, sem a observância de procedimentos
legais.
02. Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, órgão encarregado da interpretação da legislação
infraconstitucional, definiu que apenas os atos de improbidade administrativa que causam danos
ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92) podem ser sancionados a título de dolo ou culpa, sendo os
demais atos de improbidade sancionados somente se comprovada a má-fé do agente, ou seja, a
atuação dolosa. Além disso, no que tange à caracterização do ato ímprobo, por ofensa a
princípios da Administração Pública, a jurisprudência do STJ tem se firmado pela exigência da
demonstração, apenas, do dolo genérico, sendo dispensável a demonstração da ocorrência de
dano para a Administração Pública ou o enriquecimento ilícito.
03. No presente caso, as condutas descritas na inicial se pautaram em atos negligenciais
praticados pelo recorrido, então servidor do INSS na data dos fatos, não evidenciada a conduta
Jurisprudência/TRF3 - Acórdãos

dolosa ou a má-fé do agente, tal como pleiteia o apelante.
04. Em relação à alegação de inserção de vínculo empregatício fictício, com amparo em dados
constantes de uma CTPS rasurada, cumpre mencionar que a aludida carteira de trabalho não foi
objeto de juntada (cópia) nos presentes autos, impossibilitando a este juízo a aferição da
veracidade das alegações recursais, notadamente diante da necessidade de realização de perícia
técnica sobre a materialidade e autoria da suposta fraude no lançamento das informações no
sistema previdenciário.
05. Ainda, não consta nos autos cópia do requerimento do benefício pleiteado pelo segurado
Francisco Magalhães Filho, emitido pelo PRISMA, a fim de se averiguar que o réu habilitou o
benefício de aposentadoria, sem a presença do segurado ou procurador ou que deixou de exigir a
apresentação do instrumento de procuração para a concessão da benesse.
06. De se verificar que a produção de provas testemunhais não restou exaurida na esfera
administrativa, na medida em que o segurado, então beneficiário da suposta fraude, deixou de
comparecer à audiência para prestar depoimento, nos autos do aludido processo administrativo,
mesmo tendo sido intimado
07. Diante das circunstâncias objetivas em apreço, considerando a ausência de provas periciais e
testemunhais que possibilitassem o cotejo entre os elementos de prova colhidos nas vias
administrativa e judicial, não é possível afirmar a prática de conduta dolosa por parte do recorrido,
apta a configurar ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da
administração pública e notadamente, que vise fim proibido em lei ou regulamento ou tenha por
objetivo favorecer terceiro em detrimento do erário.
08. A despeito da condenação do ex-servidor Ailton Issamu Arimura à pena de demissão no
julgamento do PAD nº 35664.000763/2009-78, e a fundamentação da autoridade administrativa
ter adjetivado a conduta do recorrido como dolosa, os elementos dos autos não se mostram
suficientes para qualificar referida conduta, já que a descrição dos atos perpetrados pelo acusado
sugere conduta culposa derivada de atos negligenciais na condução e execução do serviço
público, que mais se assemelham a atos infracionais, já solucionados na via administrativa.
09. Sentença mantida. Sem condenação em honorários advocatícios.
10. Remessa Oficial e Apelação improvidas.




Acórdao

PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª Região
3ª Turma

APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0000756-27.2017.4.03.6100
RELATOR:Gab. 07 - DES. FED. NERY JÚNIOR
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS


APELADO: AILTON ISSAMU ARIMURA

Advogado do(a) APELADO: EDMILSON DE ASSIS ALENCAR - SP97111-A

OUTROS PARTICIPANTES:






APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0000756-27.2017.4.03.6100
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R E L A T Ó R I O


Tratam-se de remessa oficial, tida por submetida, e apelação interposta pelo Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS) contra sentença proferida no bojo desta ação civil pública, que julgou
improcedente o presente feito e resolveu o mérito, nos termos do art. 487, I do CPC/15.
A presente ação civil pública de improbidade administrativa foi proposta pelo INSS contra Ailton
Issamu Arimura objetivando a condenação do demandado pela prática de ato de improbidade
administrativa, nos termos do art.11, I da Lei n.º 8.429/1992 e, por consequência, a cominação
das sanções previstas no art. 12, III da referida lei, notadamente, o pagamento da multa civil de
cem vezes a remuneração percebida pelo agente.
Narra a inicial que, através das apurações realizadas pelo Serviço de Monitoramento
Operacional de Benefícios da Gerência de Divisão de Benefícios da GEX/SP/Leste/INSS,
restou detectadas as irregularidades perpetradas pela parte ré, ex-servidor técnico do seguro
social, no tocante aos procedimentos utilizados na habilitação do benefício 88/131.314.758-0 –
LOAS, da segurada Neyde Ephigenio (Apenso n. 35664.000294/2010-21), e, de igual forma, na
habilitação e concessão do benefício do segurado Francisco Magalhães Filho (aposentadoria
por idade – 41/138.298.994-0, retratado no Apenso n. 35664.000312/2013-17), requeridos e
concedidos na APS Água Rasa.
Relata que, no tocante ao segundo benefício, foi constatado o cômputo indevido de suposto
vínculo empregatício do segurado com a Empreiteira Gomes e Silva Ltda. ME., que teria
ocorrido no período de 05/06/2000 a 31/08/2004, bem como que o vínculo foi informado

extemporaneamente no CNIS, por meio de GFIP e RAIS, emitidas no mês de outubro de 2004.
Sustenta que, por ocasião das apurações, o MOB concluiu que a GFIP relativa à competência
10/2004, que serviu como fonte de cadastramento do vínculo, não foi localizada no aplicativo
GFIPWEB e que a última GFIP se refere à competência 12/2007.
Aponta irregularidades constatadas na carteira de trabalho, divergências entre as informações
prestadas pelo segurado quanto ao período trabalhado, localização e nome da empresa,
divergências nas informações constantes do CNIS e da CTPS, considerando que o vínculo
empregatício só poderia ser considerado mediante a comprovação da sua regularidade nos
termos do art. 62 do Decreto nº 3.048.
Defende que a robusteza da apuração administrativa, realizada pela autarquia previdenciária,
demonstra que o réu cometeu atos de improbidade administrativa, notadamente diante da
conduta dolosa inserida na concessão do benefício, nos termos do Parecer n.
154/2014/CONJUR-MPS/CGU/AGU.
Posteriormente, o réu noticiou a superveniente prolação de sentença criminal de absolvição,
nos autos do processo nº 004558-23.2013.4.03.6181, com o trânsito em julgado (ID 142135609,
fls. 111/114).
O Ministério Público Federal, em primeira instância, manifestou-se pela procedência do pedido
formulado na inicial (ID 142135617).
Regularmente processado o feito, sobreveio sentença que julgou improcedente o presente feito
e resolveu o mérito, nos termos do art. 487, I do CPC/15, sem condenar o réu em honorários, à
luz do art. 18 da Lei nº 7.347/85.
Irresignado, o INSS interpôs apelação pugnando pela reforma da sentença, ao fundamento de
que “resta configurado o dolo necessário à caracterização do ato de improbidade impugnado ao
réu/apelado, bem como a ocorrência do efetivo dano material ao erário”.
Sustenta que “o réu, valendo-se do cargo que exercia junto à autarquia previdenciária, inseriu,
nos sistemas do INSS, vínculo de trabalho que não correspondia com a realidade do segurado,
visto que este estava em gozo de auxílio-doença, o que poderia ter sido verificado, facilmente
pelo réu, mas acabou sendo computado para a concessão irregular de aposentadoria por idade.
Ademais, o réu fez surgir vínculo fictício de trabalho, tendo em vista que fez constar nos
sistemas do INSS mais anos de trabalho do que na realidade o segurado teria laborado.
Constatou-se, também, que o réu deixou de exigir a apresentação de procuração da pessoa
que requereu o benefício previdenciário em nome do segurado, em nítida afronta ao que
determina a regra interna do INSS”.
Defende que as condutas praticas pelo recorrido transbordam os limites da mera infração
administrativa e erro na execução do serviço, ensejando a responsabilidade civil na seara da
improbidade.
Requer a reforma da sentença para que seja condenada a parte ré pela prática de ato de
improbidade administrativa, prevista no art. 11, I da Lei nº 8.429/1992, cominando-lhe as
sanções previstas no art. 12, III desta Lei, notadamente o pagamento da multa civil, em cem
vezes a remuneração percebida pelo agente.
Sem contrarrazões.
O presente feito foi inicialmente distribuído à Relatoria do E. Des. Federal Helio Nogueira,

integrante da 1ª Seção Julgadora desta Corte, o qual, através do despacho (ID 142697051),
considerou que a matéria versada nos autos trata de atos de improbidade administrativa, motivo
pelo qual determinou a redistribuição do feito no âmbito da 2ª Seção.
Em segunda instância, o MPF opinou pelo provimento do apelo do INSS (ID 151928142).
É o relatório.








APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0000756-27.2017.4.03.6100
RELATOR:Gab. 07 - DES. FED. NERY JÚNIOR
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

APELADO: AILTON ISSAMU ARIMURA
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V O T O


O cerne da controvérsia versa sobre a aferição da prática de ato de improbidade administrativa,
pelo demandado, inserta no art. 11, I da Lei nº 8.429/92, em razão de suposta violações dos
deveres e proibições impostas aos servidores públicos, perpetradas em razão da habilitação e
da concessão de benefício previdenciário, sem a observância de procedimentos legais.
Cumpre asseverar submeter-se ao duplo grau de jurisdição obrigatório a sentença que conclui
pela carência da ação ou improcedência do pedido ou de parte do pedido deduzido em sede de
ação civil pública, por força da aplicação analógica da regra contida no art. 19 da Lei nº
4.717/65. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: AgInt no REsp 1379659/DF, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017;
AGRESP 201001846488, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE
DATA:25/04/2011.
Ausente alegações preliminares, passo ao exame do mérito.
No mérito, o INSS pugna pela reforma da sentença, ao fundamento de que “resta configurado o
dolo necessário à caracterização do ato de improbidade impugnado ao réu/apelado, bem como

a ocorrência do efetivo dano material ao erário”.
Consoante narrado na inicial, o autor imputa ao réu a prática das seguintes condutas ilícitas
(grifei):
“A presente Ação Civil Pública foi manejada em razão da prática de Ato de Improbidade
Administrativa atribuído a ex-servidor público federal, demitido do cargo de Técnico do Seguro
Social, matrícula SIAPE n. 1.376.506, do quadro de pessoal do Instituto Nacional do Seguro
Social/INSS, em razão de ter descumprido normas legais e regulamentares estabelecidas pela
autarquia autora (artigos 397 e 398 da Instrução Normativa INSS/PRES n. 118, de 14/05/205, e
artigo 62, parágrafo 42, do Decreto n. 3048, de 06/05/1999), bem como de ter agido de maneira
a beneficiar segurado/intermediário (procurador), incorrendo em falta disciplinar prevista no
inciso III, do artigo 116, e IX, do artigo 117, todos da Lei n. 8.112/90.
(...)
À fl. 261 dos autos administrativos em anexo consta a Portaria n. 320, de 24 de junho de 2010,
de lavra do Ministro de Estado da Previdência Social, que, consubstanciado no PAD n.
35366.001692/2007-23, aplicou a penalidade de DEMISSÃO ao servidor AILTON ISSAMU
ARIMURA, com fundamento no inciso IX do art. 117, por força do art. 132, inciso XIII, e com os
efeitos do art. 137, todos da Lei n° 8.112, de • 1990, por ter praticado a seguinte infração
administrativa: valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da função pública.
Assim, o PAD n. 35664.000763/2009-78 (em anexo) prosseguiu com investigação referente ao
beneficio de Neyde Ephigenio - 88/560.098.578-5 e de Francisco Magalhães Filho - n.
41/138.298.994-3, embora ao final a responsabilidade do réu tenha ficado circunscrita aos atos
Ilegais cometidos na concessão do último benefício.
Consoante Relatório Final da Comissão Processante, restou comprovado que o réu habilitou de
forma dolosa o benefício n. 41/138.298.994-3 - Aposentadoria por Idade, de Francisco
Magalhães Filho, em 27.07.2006, sem a presença do segurado ou de seu procurador. Ou seja,
deu ensejo à concessão de um benefício previdenciário sem proceder à necessária
identificação do segurado e/ou procurador, deixando, por consequência, de conferir a
legitimidade do pretenso beneficiário no ato do protocolo.
Além disso, em relação ao mesmo beneficio, procedeu à validação de período extemporâneo
em relação a suposto vínculo com a Empreiteira Gomes e Silva Ltda., de 07/08/2003 a
31/08/2004, conforme resumo de documentos para cálculo de tempo de contribuição, sem a
solicitação de documentos complementares.
O vínculo validado consta da CTPS n. 10.327 - Série 305, emitida em 21/01/1972 (fls. 27),
documento este que se apresenta com visíveis rasuras nas anotações às fls. 22 e 36,
chamando atenção ainda o fato de que na lista de documentos apresentados foi mencionada
CTPS de numeração diferente - 77.344 - Série 321, não anexada aos autos, contrariando o
contido no artigo 62, parágrafo 42, do Decreto n. 3048, de 06/03/1999, que determina que a
prova de tempo de serviço seja feita por meio de documentos que comprovem o exercício de
emprego ou atividade remunerada nos períodos a serem computados.
Agindo dessa maneira, o servidor culminou por descumprir os incisos I, II, III e IX do art. 116,
bem como incorreu na proibição do inciso IX do art. 117, ambos da Lei n. 8.112/90, razão pela

qual lhe foi aplicada a penalidade de demissão.”
Vejamos a tipificação da conduta ímproba imputada na exordial:
“Art. 11. Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra
de competência;”
Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, órgão encarregado da interpretação da legislação
infraconstitucional, definiu que apenas os atos de improbidade administrativa que causam
danos ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92) podem ser sancionados a título de dolo ou culpa,
sendo os demais atos de improbidade sancionados somente se comprovada a má-fé do agente,
ou seja, a atuação dolosa.
Além disso, no que tange à caracterização do ato ímprobo, por ofensa a princípios da
Administração Pública, a jurisprudência do STJ tem se firmado pela exigência da
demonstração, apenas, do dolo genérico, sendo dispensável a demonstração da ocorrência de
dano para a Administração Pública ou o enriquecimento ilícito.
Confiram-se os seguintes precedentes (grifei):
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DO ESPECIAL SER
REALIZADO DE FORMA IMPLÍCITA. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO.
CARACTERIZAÇÃO DAS IRREGULARIDADES COMO ATOS DE IMPROBIDADE.
DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. FRAUDE À LICITAÇÃO. DANO IN RE
IPSA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE.
I - O presente feito decorre de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta
pelo Ministério Público do Estado de São Paulo. Por sentença, julgaram-se procedentes os
pedidos. A sentença foi reformada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para
determinar a improcedência em relação um dos réus e apenas parcialmente procedente quanto
aos demais.
(...)
VI - Não há dúvida da violação dos referidos postulados. Entretanto, deve-se ter em mente que
não é qualquer atuação desconforme os parâmetros normativos que caracteriza a improbidade
administrativa. É imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada,
demonstradora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública. Nesse
sentido: AgInt no REsp 1560197/RN, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 02/02/2017, DJe 03/03/2017 e REsp 1546443/PB, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2016, DJe 25/10/2016.
VII - No presente caso, a consciência e a vontade de se violar postulados da administração
pública são extraíveis da clara afronta às normas expressas na Lei n. 8.666/93.
VIII - Oportuno salientar que a atuação em desconformidade com os referidos dispositivos
legais caracteriza a improbidade administrativa, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/92, não se
exigindo a comprovação de intenção específica de violar princípios administrativos, sendo
suficiente a demonstração do dolo genérico.

Nesse sentido: REsp 1690566/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 16/11/2017, DJe 19/12/2017.
(...)”
(AgInt no AREsp 1252908/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA,
julgado em 17/10/2018, DJe 12/11/2018)
“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARTA-CONVITE. MODALIDADE DE
LICITAÇÃO INADEQUADA. LICITANTE VENCEDORA. QUADRO SOCIETÁRIO. FILHA DO
PREFEITO. VIOLAÇÃO AO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. CARACTERIZAÇÃO. PREJUÍZO AO
ERÁRIO. DESNECESSIDADE.
1. Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-
Prefeito e de sociedades empresárias (postos de gasolina) em razão da contratação
alegadamente ilegal dos referidos postos pela Municipalidade. A ação é fundada no art. 11 da
Lei n. 8.429/92.
2. Nas razões recursais, sustenta o Ministério Público estadual ter havido violação aos arts. 4º,
11 e 21 da Lei n. 8.429/92, uma vez que (i) fere a moralidade administrativa a contratação de
empresa cujo quadro societário conta com filha de Prefeito e (ii) está caracterizada a má-fé na
espécie, a teor do fracionamento indevido do objeto licitado e dos diversos favorecimentos
pessoais ocorridos.
3. Resumidamente, foram os seguintes os argumentos da instância ordinária para afastar o
pedido de condenação por improbidade administrativa formulado pelo recorrente com base no
art. 11 da Lei n. 8.429/92: (a) realização de licitação prévia para a contratação; (b) inexistência
de prejuízo ao erário; e (c) não-comprovação de dolo ou má-fé dos envolvidos. Trechos dos
acórdãos recorridos.
4. Como se observa, os fatos estão bem delimitados pela origem no acórdão da apelação, que
foi confirmado pelo acórdão dos embargos infringentes, o que está sujeita a exame nesta Corte
Superior é a simples qualificação jurídica desse quadro fático-probatório, não sendo aplicável,
pois, sua Súmula n. 7.
5. Em primeiro lugar, é de se afastar o argumento (b), retro, porque pacífico no Superior
Tribunal de Justiça entendimento segundo o qual, para o enquadramento de condutas no art. 11
da Lei n. 8.429/92, é despicienda a caracterização do dano ao erário e do enriquecimento ilícito.
Confiram-se os seguintes precedentes: REsp 1.119.657/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda
Turma, DJe 30.9.2009, e REsp 799.094/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma,
DJe 16.9.2008.
(...)
14. Recurso especial provido.”
(REsp 1245765/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 28/06/2011, DJe 03/08/2011)
No vertente caso, não há como afastar a conclusão extraída na origem, no sentido de que:
“Ainda que as condutas acima descritas sejam irregulares, eis que em desacordo com os
princípios e regras norteadoras da Administração Pública (art. 37 da CF) fato é que estas não
são suficientes para caracterizar ato de improbidade, já que o art. 11, I da Lei nº 8429/92,
também exige a presença de outro elemento, qual seja, o dolo. No presente caso, não há nos

autos provas que as irregularidades cometidas pelo réu lhe proporcionaram proveito
patrimonial, tampouco que o mesmo tenha agido com má-fé ou com dolo”.
De se observar que as condutas descritas na inicial se pautaram em atos negligenciais
praticados pelo recorrido, então servidor do INSS na data dos fatos, não evidenciada a conduta
dolosa ou a má-fé do agente, tal como pleiteia o apelante.
Depreende-se do Relatório Final consignado no bojo do PAD nº 35664.000763/209-78, que o
período laboral do beneficiário Francisco Magalhães Filho, na Empreiteira Gomes e Silva Ltda.,
foi migrado automaticamente no sistema do INSS –junto com o período em que o requerente
recebeu auxílio doença (de 23/02/2005 a 31/10/2006, conforme defendido pelo ex-servidor - ;
porém o vínculo empregatício foi migrado em duas oportunidades, senão vejamos (fl. 64, ID
142135609):
“25.2. Concordamos que o período foi migrado automaticamente. Porém, o vínculo com a
Empreiteira Gomes e Silva Ltda foi migrado por duas oportunidades, onde na primeira migração
não constava data de saída e na segunda, além de data de admissão divergente daquela
constante da primeira migração, também não havia registro da data de saída, constatando-se
que para ambos os vínculos migrados para o mesmo empregador constava marcação de
vínculo extemporâneo e, como bem lembrado pelo MOB, as informações inseridas
extemporaneamente no CNIS, independentemente de serem inéditas ou retificadoras de dados
anteriormente informados, somente serão aceitas se corroboradas por documentos que
comprovem a sua regularidade.
25.3. Na CTPS ng 10.327, série 305, emitida em 21/01/1972 (f Is. 27), consta anotação do
contrato de trabalho do segurado com a Empreiteira Gomes e Silva Ltda, porem, a referida
CTPS não consta da lista de documentos apresentados do resumo de documentos para cálculo
de contribuição e nem anexada aos autos. Na CTPS 10.327 foi informada admissão do
segurado em 07/08/2003, porém, não consta data de rescisão,' além disso, observa-se rasura
nas anotações às fls. 22 e 36, relativas à remuneração do empregado e inversão da ordem das
fls. 01 a 07, o que indica a possibilidade de montagem de documento.”
Em relação à alegação de inserção de vínculo empregatício fictício, com amparo em dados
constantes de uma CTPS rasurada, cumpre mencionar que a aludida carteira de trabalho não
foi objeto de juntada (cópia) nos presentes autos, impossibilitando a este juízo a aferição da
veracidade das alegações recursais, notadamente diante da necessidade de realização de
perícia técnica sobre a materialidade e autoria da suposta fraude no lançamento das
informações no sistema previdenciário.
No que pertine ao requerimento do benefício apresentado pelo segurado, afirma a Comissão
processante que o referido documento foi assinado pelo requerente e que não constam, nos
autos, a procuração do advogado outorgando-lhe poderes para formular o pedido na via
administrativa, conforme trecho do relatório final abaixo transcrito (fl. 66, ID 142135609):
“28. Quanto ao protocolo do benefício, afirma que o requerente esteve presente e assinou o
formulário de requerimento emitido pela Previdência Social, às fls. 02, ressaltando que
independente do formulário (fls. 1 ou 2) bastava o requerimento assinado pelo requerente. Que
o requerimento de fls. 39, assinado pelo segurado, foi incluído posteriormente, visto que a APS
Água Rasa enviou o processo (fls. 29) à APE/SP quando continha 25 páginas enumeradas e

não 26 folhas quando foi recebido pela Divisão de Benefícios e afirmado nas apurações. Que
relativamente ao Termo de Declarações (pág. 63) a Divisão deveria expor de forma clara o que
foi perguntado ao requerente ao invés de simplesmente colocar suas respostas, uma vez que
pode haver perguntas com dupla interpretação.
28.1. Realnonte, às fls. 02, consta requerimento de aposentadoria assinado pelo requerente,
porém, discordamos do entendimento do ex-servidor quando afirma que bastava o
requerimento assinado pelo segurado, pois segundo os arts. 397 e 398 da Instrução Normativa
n2 118, de 14/05/2005 diz que o requerimento do benefício deverá ser firmado pelo próprio
segurado ou por seu dependente habilitado na forma da lei, bem como que é facultado ao
segurado ou ao seu dependente outorgar mandato a qualquer pessoa, independente do
outorgado ser ou não advogado.
28.2. O requerente Francisco Magalhães Filho em declarações prestadas junto ao MOB (fls. 63)
e ratificadas às fls. 89 e 93 verso, afirmou ter contratado um advogado para providenciar o
requerimento de seu benefício, nomeando-o como seu procurador, entretanto, não constam dos
autos tal procuração outorgando tais poderes. Ora, se não constam dos autos procuração,
deveria o procurador ter assinado sim o requerimento de fls. 01. E, ainda, que constasse dos
autos essa procuração, mais uma razão para que o procurador assinasse tal requerimento.
Assim, não podemos aceitar o entendimento de que bastava apenas a assinatura do segurado
no requerimento.”
No ponto, não consta nos autos cópia do requerimento do benefício pleiteado pelo segurado
Francisco Magalhães Filho, emitido pelo PRISMA, a fim de se averiguar que o réu habilitou o
benefício de aposentadoria, sem a presença do segurado ou procurador ou que deixou de exigir
a apresentação do instrumento de procuração para a concessão da benesse.
De se verificar que a produção de provas testemunhais não restou exaurida na esfera
administrativa, na medida em que o segurado, então beneficiário da suposta fraude, deixou de
comparecer à audiência para prestar depoimento, nos autos do aludido processo administrativo,
mesmo tendo sido intimado (fl. 149, ID 142135608).
Pontue-se que a prova do móvel do agente pode se tornar impossível se se impuser que o dolo
seja demonstrado de forma inafastável, extreme de dúvidas.
No caso concreto, diante das circunstâncias objetivas em apreço, considerando a ausência de
provas periciais e testemunhais que possibilitassem o cotejo entre os elementos de prova
colhidos nas vias administrativa e judicial, não é possível afirmar a prática de conduta dolosa
por parte do recorrido, apta a configurar ato de improbidade administrativa que atente contra os
princípios da administração pública e notadamente, que vise fim proibido em lei ou regulamento
ou tenha por objetivo favorecer terceiro em detrimento do erário.
A despeito da condenação do ex-servidor Ailton Issamu Arimura à pena de demissão no
julgamento do PAD nº 35664.000763/2009-78, e a fundamentação da autoridade administrativa
ter adjetivado a conduta do recorrido como dolosa, os elementos dos autos não se mostram
suficientes para qualificar referida conduta, já que a descrição dos atos perpetrados pelo
acusado sugere conduta culposa derivada de atos negligenciais na condução e execução do
serviço público, que mais se assemelham a atos infracionais, já solucionados na via
administrativa.

Pautado nestas razões, mantenho a r. sentença que não acolheu a tese de condenação do
requerido por ato de improbidade administrativa, prevista no art. 11, I da Lei nº 8.429/92.
Sem condenação da parte autora, por se tratar, o presente feito, de ação civil pública, nos
termos da jurisprudência da Corte Superior:
“AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. PROCESSUAL CIVIL.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SIMETRIA.
NÃO CABIMENTO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. INTELIGÊNCIA DO ART. 18 DA LEI 7.347/1985.
AGRAVO INTERNO DA UNIÃO DESPROVIDO.
1. Prestigiando o princípio da simetria, a previsão constante do art. 18 da Lei 7.347/1985 deve
ser interpretada também em favor da parte ré em Ação Civil Pública, de modo a isentá-la dos
honorários sucumbenciais, salvo se comprovada a má-fé. Precedentes: AgInt no REsp.
1.531.578/CE, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 24/11/2017; AgInt no AREsp.
996.192/SP, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 30.8.2017; entre outros.
2. Agravo Interno da UNIÃO desprovido.”
(AgInt nos EREsp 1531578/CE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, CORTE
ESPECIAL, julgado em 07/11/2018, DJe 27/11/2018)
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FIXAÇÃO DE
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 83/STJ. RESERVA DE
PLENÁRIO. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. 1. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que,
por critério de absoluta simetria, no âmbito da Ação Civil Pública, não cabe a condenação da
parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público. 2.
Esclareço ainda que inexiste violação à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF e Súmula
Vinculante 10/STF), pois a decisão agravada apenas realizou interpretação sistemática dos
dispositivos legais aplicáveis ao caso concreto, com base na jurisprudência do STJ. 3. Agravo
Interno não provido."
(AgInt no RESP 873.026/SP, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, J.
22/09/2016, DJE 11/10/2016)
Ante o exposto, nego provimento à remessa oficial e à apelação do INSS, nos termos da
fundamentação supra.
É COMO VOTO.









E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. INSERÇÃO DE DADOS
NO SISTEMA DO INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO INDEVIDO. ASUÊNCIA DE

DEMONSTRAÇÃO CABAL DA FRAUDE. ATO INFRACIONAL APURADO NA ESFERA
ADMINISTRATIVA. PENALIDADE DE DEMISSÃO. REMESSA NECESSÁRIO E APELO
IMPROVIDO.
01. O cerne da controvérsia versa sobre a aferição da prática de ato de improbidade
administrativa, pelo demandado, inserta no art. 11, I da Lei nº 8.429/92, em razão de suposta
violações dos deveres e proibições impostas aos servidores públicos, perpetradas em razão da
habilitação e da concessão de benefício previdenciário, sem a observância de procedimentos
legais.
02. Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, órgão encarregado da interpretação da
legislação infraconstitucional, definiu que apenas os atos de improbidade administrativa que
causam danos ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92) podem ser sancionados a título de dolo ou
culpa, sendo os demais atos de improbidade sancionados somente se comprovada a má-fé do
agente, ou seja, a atuação dolosa. Além disso, no que tange à caracterização do ato ímprobo,
por ofensa a princípios da Administração Pública, a jurisprudência do STJ tem se firmado pela
exigência da demonstração, apenas, do dolo genérico, sendo dispensável a demonstração da
ocorrência de dano para a Administração Pública ou o enriquecimento ilícito.
03. No presente caso, as condutas descritas na inicial se pautaram em atos negligenciais
praticados pelo recorrido, então servidor do INSS na data dos fatos, não evidenciada a conduta
dolosa ou a má-fé do agente, tal como pleiteia o apelante.
04. Em relação à alegação de inserção de vínculo empregatício fictício, com amparo em dados
constantes de uma CTPS rasurada, cumpre mencionar que a aludida carteira de trabalho não
foi objeto de juntada (cópia) nos presentes autos, impossibilitando a este juízo a aferição da
veracidade das alegações recursais, notadamente diante da necessidade de realização de
perícia técnica sobre a materialidade e autoria da suposta fraude no lançamento das
informações no sistema previdenciário.
05. Ainda, não consta nos autos cópia do requerimento do benefício pleiteado pelo segurado
Francisco Magalhães Filho, emitido pelo PRISMA, a fim de se averiguar que o réu habilitou o
benefício de aposentadoria, sem a presença do segurado ou procurador ou que deixou de exigir
a apresentação do instrumento de procuração para a concessão da benesse.
06. De se verificar que a produção de provas testemunhais não restou exaurida na esfera
administrativa, na medida em que o segurado, então beneficiário da suposta fraude, deixou de
comparecer à audiência para prestar depoimento, nos autos do aludido processo administrativo,
mesmo tendo sido intimado
07. Diante das circunstâncias objetivas em apreço, considerando a ausência de provas periciais
e testemunhais que possibilitassem o cotejo entre os elementos de prova colhidos nas vias
administrativa e judicial, não é possível afirmar a prática de conduta dolosa por parte do
recorrido, apta a configurar ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da
administração pública e notadamente, que vise fim proibido em lei ou regulamento ou tenha por
objetivo favorecer terceiro em detrimento do erário.
08. A despeito da condenação do ex-servidor Ailton Issamu Arimura à pena de demissão no
julgamento do PAD nº 35664.000763/2009-78, e a fundamentação da autoridade administrativa
ter adjetivado a conduta do recorrido como dolosa, os elementos dos autos não se mostram

suficientes para qualificar referida conduta, já que a descrição dos atos perpetrados pelo
acusado sugere conduta culposa derivada de atos negligenciais na condução e execução do
serviço público, que mais se assemelham a atos infracionais, já solucionados na via
administrativa.
09. Sentença mantida. Sem condenação em honorários advocatícios.
10. Remessa Oficial e Apelação improvidas.



ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Terceira Turma, por
unanimidade, negou provimento à remessa oficial e à apelação do INSS, nos termos do
relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.


Resumo Estruturado

VIDE EMENTA