DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO FINANCEIRO. MUNICÍPIO. CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA – CRP. LEI Nº 9. 717/1998. DECRETO Nº 3. 788/2001...

V O T O

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (RELATOR): A Lei nº 9.717/1998 estabelece diversos requisitos e regras para regimes próprios de previdência de servidores públicos da União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, assim como impõe à União Federal (por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social) o dever de fiscalização e a possibilidade de imposições de sanções no caso de descumprimento dos preceitos legais. O art. 7º e o art. 9º dessa Lei nº 9.717/1998 estabelecem (com alterações):

Art. 7º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, implicará, a partir de 1º de julho de 1999:

I - suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;

II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;

III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais.

IV – revogado pela Lei nº 13.846/2019)

(...)

Art. 9º Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários:    (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)

I - a orientação, a supervisão, a fiscalização e o acompanhamento;    (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)

II - o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento, relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial;     (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)

III - a apuração de infrações, por servidor credenciado, e a aplicação de penalidades, por órgão próprio, nos casos previstos no art. 8º desta Lei;      (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)

IV - a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), que atestará, para os fins do disposto no art. 7º desta Lei, o cumprimento, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, dos critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários.     (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)

Parágrafo único.  A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, na forma, na periodicidade e nos critérios por ela definidos, dados e informações sobre o regime próprio de previdência social e seus segurados.      (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)

No exercício da função regulamentar, o Poder Executivo Federal editou o Decreto nº 3.788/2001, pelo qual foi criado o Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, que atesta o cumprimento dos critérios e exigências estabelecidos na Lei nº 9.717/1998 pelos regimes próprios de previdência social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Consta do art. 1º desse Decreto nº 3.788/2001:

Art. 1º O Ministério da Previdência e Assistência Social fornecerá aos órgãos ou entidades da Administração Pública direta e indireta da União Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, que atestará o cumprimento dos critérios e exigências estabelecidos na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, pelos regimes próprios de previdência social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos seguintes casos:

I - realização de transferências voluntárias de recursos pela União;

II - celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;

III - celebração de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais;

IV - pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999.

Parágrafo único. O Ministério da Previdência e Assistência Social disponibilizará, por meio eletrônico, o Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, para fins de atendimento do caput.

Ocorre que a jurisprudência do E.STF se orienta no sentido de que, ao editar a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001, prevendo sanções, sobretudo óbices à possibilidade de expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária, a União extrapolou a competência legislativa para a edição de normas gerais sobre previdência social. Sobre o assunto, confira-se:

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EMISSÃO DE CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. LEI 9.717/1998. DECRETO 3.788/2001. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL 204/2008 E 403/2008. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 24, XII, DA CF/88. ARTIGOS 7º, I A III, E 9º DA LEI FEDERAL 9.717/1998. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO DE SOBRESTAMENTO. INDEFERIMENTO.AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PROCEDENTE. 1 - Pedido de renovação do Certificado de Regularidade Previdenciário bloqueado, pela União, em face de supostas irregularidades na edição da Lei Estadual 115/2017. 2 - A União, os Estados e o Distrito Federal são competentes, de forma concorrente, para legislar sobre previdência social, nos termos do disposto no art. 24 da Constituição Federal. A competência da União deverá limitar-se ao estabelecimento de normas gerais, nos termos do parágrafo primeiro do mesmo diploma legal. 3 - Incabível o pedido de sobrestamento dos autos até o julgamento, pelo Plenário da CORTE, do mérito de repercussão geral reconhecida, considerando que a suspensão prevista no artigo 1.035, § 5º, do CPC/2015, não alcança as ações originárias da própria CORTE, em razão da urgência e relevância dos temas. 4 - Ação Cível Originária julgada PROCEDENTE, para determinar à União que se abstenha de restringir, com base na Lei 9.717/1998, bem como nas regulamentações constantes no Decreto 3788/1998 e nas Portarias MPS 204/2008 e 403/2008, a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) ao Estado do Pará, em relação à possível inobservância da Lei 9.717/1998, em decorrência da alteração promovida pela Lei Complementar Estadual 115/2017. Honorários sucumbenciais, fixados, em desfavor da União, em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do CPC/2015. (STF. ACO 3337. Órgão julgador: Tribunal Pleno. Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES. Julgamento: 29/06/2020. Publicação: 13/08/2020).

AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXPEDIÇÃO DE CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA (CRP). LEI Nº 9.717/98 E DECRETO Nº 3.788/01. MATÉRIA SUBMETIDA À SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À APRECIAÇÃO DO MÉRITO DE AÇÃO CÍVEL DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DECISÃO AGRAVADA QUE SE FUNDAMENTOU EM DIVERSOS PRECEDENTES DA CORTE. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL NO SENTIDO DE QUE HOUVE EXTRAVASAMENTO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO NA EDIÇÃO DA LEI Nº 9.717/98 E DO DECRETO Nº 3.788/01. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. O reconhecimento da existência de repercussão geral da questão constitucional veiculada em recurso extraordinário implica a possibilidade de sobrestamento tão somente de recursos que versem a mesma controvérsia, efeito que não atinge as ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Inexistência de óbice à apreciação da presente ação. Precedentes: ACO nº 2.591/DF-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 2/12/16; e ACO nº 2.128/DF-AgR-ED, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 3/3/16. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal está orientada no sentido de que, ao editar a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001, a União extravasou a competência legislativa para a edição de normas gerais sobre previdência social. Precedentes. 3. A decisão agravada não diverge dessa orientação, razão pela qual se concedeu o pleito autoral para que a agravante se abstenha de restringir, em função das exigências constantes da Lei nº 9.717/1998 e de suas regulamentações, a concessão de Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) relativamente à irregularidade apontada na exordial. 4. Agravo regimental não provido. (ACO 2490 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 05/02/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 06-03-2018 PUBLIC 07-03-2018)

DIREITO CONSTITUCIONAL. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA (CRP). LEI Nº 9.717/1998. EXTRAVASAMENTO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO RELATIVA ÀS NORMAS GERAIS SOBRE PREVIDÊNCIA SOCIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que, ao editar a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001, a União extravasou a competência legislativa para a edição de normas gerais sobre previdência social. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no artigo 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa. (RE 889294 AgR, Relator(a):  Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-100 DIVULG 12-05-2017 PUBLIC 15-05-2017)

Em suma, por força do Decreto nº 3.788/2001, o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, emitido pela União Federal, atesta que Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios cumprem os critérios e as exigências fixadas na Lei nº 9.717/1998 quanto aos regimes próprios de previdência de seus servidores públicos, e viabiliza a realização de transferências voluntárias de recursos pela União, bem vários outros atos com entes públicos federais da administração direta e indireta (tais como celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções). Logo, óbices à expedição dessa certidão impedem transferências e pactos com entes federais.

Contudo, a orientação jurisprudencial do E.STF indica, no momento, que a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001 extrapolaram os limites da competência normativa da União Federal para editar normas gerais no contexto do federalismo brasileiro, tanto que, após alguns julgamentos pela inconstitucionalidade desses atos normativos, o pretório excelso reconheceu a repercussão geral da questão, no Tema 968 (RE 1007271 RG, Relator Min. Edson Fachin), ainda pendente de julgamento, no qual não foi determinada a suspensão da tramitação de feitos pertinentes à matéria: “Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 2º e 24, inc. XII e § 1º, da Constituição da República, a constitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei 9.717/1998 e do Decreto 3.788/2001, no aspecto em que estabelecem medidas sancionatórias ao ente federado que não cumpra as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos”).

 Esse também tem sido o entendimento deste E.TRF, como ilustro com os seguintes julgamentos sobre a matéria:

TRIBUTÁRIO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. NEGATIVA DE EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA - CRP. LEI 9.717/1998. DECRETO 3.788/2001. EXTRAVASAMENTO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO RELATIVA ÀS NORMAS GERAIS SOBRE PREVIDÊNCIA SOCIAL. 1. A jurisprudência do STF está orientada no sentido de que, ao editar a Lei nº 9.717/1998, prevendo sanções e, sobretudo, a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária, a União extravasou a competência legislativa para a edição de normas gerais sobre previdência social. 2. No caso dos autos, o Município de Bonito foi notificado quanto à conclusão da auditoria no sentido de que “não se apresenta apto a receber o Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP”, em virtude da apuração de irregularidades existentes no seu regime previdenciário próprio, consistentes do não recolhimento de contribuição previdenciária (cota patronal) sobre o auxílio-doença de seus servidores, além de diversas recomendações relativas ao procedimento de recolhimento, ao modelo de guia utilizada, dentre outros (Notificação de Auditoria-Fiscal – NAF nº 35/2013 – fls. 21/32). Como se vê, o caso dos autos é idêntico aos analisados pelo Supremo Tribunal Federal, devendo ser aplicado o mesmo entendimento no sentido de determinar à União que se abstenha de restringir, em função das exigências constantes da Lei nº 9.717/1998 e de suas regulamentações, a concessão de Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP. Assim, a sentença deve ser mantida, por outro fundamento. 3. Obter dictum, ainda que fosse legítima a imposição destas sanções pelo descumprimento das regras contidas na Lei nº 9.717/1998, seria inescapável a conclusão do MM. Magistrado a quo no sentido de que a União não comprovou cabalmente a existência das irregularidades. Conforme se depreende dos autos, a União defende que a relação existente entre o Município-autor e os seus servidores sujeita-se ao regime próprio de previdência social, segundo a qual é a lei do ente federativo que institui o regime próprio que define a base de cálculo da contribuição previdenciária e apenas serão excluídas da incidência as verbas que a lei local expressamente excluir, porém a lei do Município de Bonito (Lei complementar municipal nº 60/2005) não teria excluído, expressamente, o auxílio-doença da base de cálculo, razão pela qual haveria a incidência da contribuição previdenciária sobre essa verba. Contudo, a União não trouxe aos autos a legislação municipal que pretende seja aplicada ao caso, descumprindo a obrigação definida no art. 337 do CPC/1973 (correspondente ao art. 376 do CPC/2015) e o ônus probatório previsto no art. 333, II, do CPC/1973 (correspondente ao art. 373, II, do CPC/2015). Assim, à mingua de prova do teor da Lei complementar do Município de Bonito nº 60/2005, sequer é possível analisar a controvérsia dos autos à luz da legislação municipal, nos moldes pretendidos pela União. 4. Ademais, ressalte-se que o parâmetro adotado pelo STF para os regimes próprios é a incorporação ou não aos proventos de aposentadoria, e não a mera exclusão expressa pela lei local. É que o STF, no julgamento do RE 593.068/SC com repercussão geral, analisando a base de cálculo das contribuições previdenciárias no regime próprio federal, fixou a seguinte tese: “Não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como ‘terço de férias’, ‘serviços extraordinários’, ‘adicional noturno’ e ‘adicional de insalubridade”. 5. Além disso, mesmo se analisada a questão sob a ótica do regime geral de previdência social, conclui-se pela não incidência da contribuição, conforme fez o MM. Magistrado a quo. Isso porque o STJ, no julgamento do Resp repetitivo nº 1.230.957/RS, pacificou o entendimento, em julgamento proferido na sistemática do art. 543-C do CPC, sobre a não incidência de contribuição previdenciária nos valores pagos a título de importância paga nos quinze dias que antecedem o auxílio-doença. 6. Dessa forma, sob qualquer ótica que se analise os autos, a sentença seria mantida. 7. Apelação da União e remessa oficial parcialmente providas. (TRF3. ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL / MS 0003623-41.2013.4.03.6000. Primeira Turma. Relator: Desembargador Federal HELIO NOGUEIRA. Data do Julgamento: 19/04/2020. Data da Publicação/Fonte: e - DJF3 Judicial 1, 23/04/2020).

TRIBUTÁRIO E PROCESSO CIVIL. SENTENÇA EXTRA PETITA. NULIDADE. ARTIGO 1.013, §3º, INCISO II, DO CPC. CONHECIMENTO IMEDIATO DA LIDE. CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA - CRP. LEI Nº 9.717/1998. DECRETO Nº 3.788/2001. PORTARIA MPS 204/2008. EXTRAVASAMENTO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO RELATIVA ÀS NORMAS GERAIS SOBRE PREVIDÊNCIA SOCIAL. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIO FEDERATIVO. I. Observa-se que o pedido constante da exordial cingiu-se à declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 3.788/01 e da Portaria MPS nº 204/08. II. Entretanto, ao apreciar a inicial o MD. Juiz a quo, julgou procedente o pedido, para declarar incidentalmente a inconstitucionalidade do artigo 7.º da Lei n.º 9.717/98. Assim, acabou por apreciar matéria diversa da que lhe foi demandada, incidindo num julgamento extra petita, em nítida afronta ao artigo 492 do Código de Processo Civil. Portanto, haja vista a ocorrência do julgamento extra petita, a r. sentença deve ser anulada. III. Todavia, de acordo com o previsto no inciso II do § 3º do art. 1013 do novo CPC/2015, o presente feito encontra-se em condições de ser julgado, o que permite o conhecimento imediato da lide por esta Corte. IV. O Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) foi instituído pelo Decreto nº 3.788, de 11 de abril de 2001, que regulamenta a Lei nº 9.717/98 que, por sua vez, estabelece normas para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como dos militares do Distrito Federal e dos Estados. V. A emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária está condicionada ao cumprimento, pelo ente de direito público interno, de determinados critérios e exigências fixados na Lei nº 9.717/98, ocasionando, no caso de descumprimento, consequências prejudiciais ao ente público, previstas no artigo 7º da referida lei. VI. Todavia, a União, ao editar a Lei nº 9.717/98, autorizando que o Ministério da Previdência e Assistência Social pudesse interferir no gerenciamento dos regimes próprios de previdência e aplicar sanções aos entes federados, extrapolou os limites de sua competência para estabelecer normas gerais sobre matéria previdenciária, previsto no artigo 24, inciso XII e § 1º, da Constituição Federal de 1988, violando o princípio federativo. Precedentes do STF. VII. Assim sendo, deve ser declarada a inconstitucionalidade do Decreto nº 3.788/01 que instituiu o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, em razão da ausência de previsão constitucional e legal para criação do CRP, bem como da Portaria MPS nº 204, de 10 de julho de 2008, que regulamenta a emissão do CRP, devendo a União se abster de exigir do Município o CRP como condição para as transferências voluntárias de recursos pela União, para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União, e a concessão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais. VIII. Sentença extra petita. Apreciação do mérito. Procedência do pedido. Remessa oficial e apelação prejudicadas. (TRF3. ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA / SP 5000854-14.2019.4.03.6113. Primeira Turma. Relator: Desembargador Federal VALDECI DOS SANTOS. Data do Julgamento: 09/09/2020. Data da Publicação/Fonte: Intimação via sistema, 16/09/2020).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA ANTECIPADA. CERTIFICADO DE REGULARIDADE FISCAL. LEI 9.717/98, ART. 7º. - A tutela deferida não esgota o objeto da demanda, eis que não é irreversível. Também, o deferimento "inaudita altera pars" não fere os princípios da ampla defesa e do contraditório, pois a manifestação da parte contrária permanece assegurada, sendo somente postergada. - Decorrendo a exigência de apresentação de certificado de regularidade previdenciária - CRP do art. 7º, da Lei 9.717/98, que tem por escopo estabelecer regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e por fundamento de validade o art. 24, inc. XII, da CF, o qual dispõe que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre previdência social, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, na ACO 830 TAR, reconheceu que foi extrapolada a competência concorrente da União para estabelecer normas gerais, devendo ser afastadas as sanções previstas no art. 7º.

- Agravo de instrumento desprovido. Agravo interno prejudicado.  (TRF3. AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 594701 / MS 0001888-86.2017.4.03.0000. Segunda Turma. Relator: Desembargador Federal SOUZA RIBEIRO. Data do Julgamento: 04/07/2017. Data da Publicação/Fonte: e-DJF3 Judicial 1, 13/07/2017).

Assim, nos termos da jurisprudência dominante, não cabe à União, sob o pretexto de descumprimento da Lei nº 9.717/1998 e do Decreto nº 3.788/2001, abster-se quanto à expedição de Certificado de Regularidade Previdenciária –CRP.

Em reforço, também há se considerar que o federalismo cooperativo exige conjugação de esforços dos entes estatais nacionais e subnacionais, de tal modo que o risco de comprometimento de políticas públicas é um relevante aspecto que deve ser ponderado. Em outras matérias, tratando-se de certidões com outro conteúdo, a orientação jurisprudencial é firme em dar tratamento diverso e legítimo a entes estatais por conta da necessária preservação de seus bens e da continuidade de suas atividades, como se nota no E.STJ, Tema 273 (“A Fazenda Pública, quer em ação anulatória, quer em execução embargada, faz jus à expedição da certidão positiva de débito com efeitos negativos, independentemente de penhora, posto inexpropriáveis os seus bens.") e Súmula nº 615 (“Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos”) no E.STF, Tema 743: "É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras".).

É verdade que há outros diplomas normativos nacionais zelando pela regularidade e higidez fiscal das contas públicas, também com finalidades cooperativas entre os estes nacionais e subnacionais.

O art. 241 da Constituição da República prevê que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão, por meio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”. Vários atos infraconstitucionais emergem nesse sentido, como o art. 116 da Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021.

O art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) define a transferência voluntária como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao SUS, observadas exigências expressamente consignadas nesse preceito legal:

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1^o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica;

II -  (VETADO)

III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

§ 2^o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.

§ 3^o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

Tratando do Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, o art. 7º, I, da Lei nº 9.717/1998 expressamente prevê que o descumprimento dessa lei implicará a suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União, mas o art 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal afasta essa sanção em se tratando de ações de educação, saúde e assistência social. No mesmo sentido, o art. 26 da Lei nº 10.522/2002 suspende a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios quando destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos registrados no CADIN e no SIAFI.

A propósito, a União mantém o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), que processa e controla, em todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos do Governo Federal. Posteriormente, foi implantado pelo Tesouro Nacional o Sistema de Informações sobre Recursos Fiscais - CAUC, serviço que disponibiliza informações sobre o cumprimento de requisitos fiscais para a celebração de instrumentos para transferência de recursos do governo federal, pelos entes federativos, seus órgãos e entidades, e pelas Organizações da Sociedade Civil (OSC), consolidando em documento únicos todos os dados proveniente de cadastros de adimplência ou de sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais, tendo por objetivo a verificação do cumprimento dos requisitos para recebimento de transferências voluntárias, como as tratadas nestes autos, objeto dos convênios mencionados.

Acerca do que se entende por ação social, o ponto de partida é a compreensão da extensão dos direitos, garantias e deveres fundamentais sociais previstos no art. 6º da Constituição de 1988 (com alterações pela Emenda nº 90/2015 e Emenda 114/2021), segundo o qual alcança educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, sendo ainda priorizados os que estejam em situação de vulnerabilidade social (p. ex., com renda básica familiar mediante programa público permanente de transferência de renda). O complexo alcance desse art. 6º da Constituição não se revolve por interpretação normativa restritiva, pois depende da interdependência dessas prerrogativas com diversas políticas públicas com objetivos socioeconômicos, matérias submetidas ao crivo do Poder Legislativo e, sobretudo, do Poder Executivo.  

É verdade que o E.STJ já decidiu que a utilização do conceito amplo de ação social inviabilizaria a eficácia da norma restritiva quanto a transferências voluntárias de recursos federais em caso de dívidas violadoras da Lei nº 9.717/1998 (indicadas a partir do SIAFI e do CAUC), o que em último efeito, causaria prejuízos a própria seguridade social. A propósito transcrevo ementas de julgados que tratam do assunto:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. REPASSE AO MUNICÍPIO. RESTRIÇÕES NO CAUC OU SIAFI. VERBA DESTINADA À AÇÃO SOCIAL. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.

II. Trata-se, na origem, de Mandado de Segurança impetrado pelo Município de Princesa Isabel, em desfavor do Gerente de Serviço Operacional da Caixa Econômica Federal - CEF, com a indicação da União como litisconsórcio passivo necessário, com o objetivo de que seja a CEF compelida a formalizar o contrato de repasse de verbas federais oriundas do Orçamento Geral da União, referentes a determinados planos de trabalho, que se destinam à construção e recuperação de obras de infraestrutura hídrica, à construção de ginásio poliesportivo, de uma praça e ao fomento de projetos de infra-estrutura turística, independentemente da apresentação de certidão negativa de débitos referentes a contribuições sociais e da existência de restrição no CAUC e no SIAFI. O Tribunal de origem reformou parcialmente a sentença de denegação da ordem, "para afastar a exigência de certidão negativa de débitos referentes à contribuições sociais e de inexistência de restrições no CAUC Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias e no SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal para a formalização de contrato de repasse para o Município, de verbas federais oriundas do Orçamento Geral da União, para a realização de obras de caráter social".

III. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que, na hipótese de transferência voluntária de recursos federais à Municipalidade, destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira, a anotação desabonadora, junto ao SIAFI e CAUC, deve ter seus efeitos suspensos. Precedentes do STJ.

IV. Na forma da jurisprudência, "o termo 'ação social' presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)" (STJ, REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 05/08/2015).

V. Na hipótese em exame, o acórdão recorrido concluiu que "a construção e recuperação de obras de infra-estrutura hídrica, construção de ginásio poliesportivo, construção de uma praça e o fomento de projetos de infra-estrutra turística, em Município do interior do estado da Paraíba, denota ações de natureza de ação social, dada a enorme repercussão social causada por qualquer melhora na estrutura física de uma pequena cidade". Assim, estando o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência sedimentada nesta Corte, merece ser mantida a decisão ora agravada, em face do disposto no enunciado da Súmula 568 do STJ.

VI. Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp n. 1.257.270/PB, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 25/4/2022, DJe de 29/4/2022.)

Por outro lado, também já decidiu o E.STJ que obras de recapeamento e recuperação de vias públicas não têm relação direta com ações sociais, conforme ementas que seguem:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO CAUC E NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS".

1. O STJ entende que o termo "ação social" presente na Lei 10.522/2002 diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos arts. 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto).

2. A interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. Precedentes.

3. Dessa forma, apesar de a infraestrutura urbana estar incluída dentro do rol dos direitos a cidade sustentáveis, a recuperação de estradas vicinais não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002.

4. Agravo Interno não provido.

(AgInt no REsp n. 1.921.725/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/8/2021, DJe de 31/8/2021.)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 489 E 1.022, DO CPC/2015. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI/CADIN. SUSPENSÃO. REPASSE DE RECURSOS. AÇÕES SOCIAIS. INTERPRETAÇÃO RESTRITA.

1. Inexiste violação dos arts. 489 e 1.022, II, do CPC/2015, não se vislumbrando nenhum equívoco ou deficiência na fundamentação contida no acórdão recorrido, sendo possível observar que o Tribunal de origem apreciou integralmente a controvérsia e apontou as razões de seu convencimento, não se podendo confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

2. De acordo com entendimento pacificado no âmbito da jurisprudência do STJ, a interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser ampla ao ponto de incluir hipóteses não apontadas pelo legislador (art. 26 da Lei n. 10.522/2002).

3. No caso, o Tribunal de origem, ao afastar a realização de pavimentação e drenagem de ruas do conceito de ações sociais, convergiu com o entendimento desta Corte. Precedente: AgInt no REsp 1.832.197/BA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Primeira Turma, julgado em 21/11/2019, DJe 27/11/2019.

4. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp n. 1.900.347/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/6/2021, DJe de 1/7/2021.)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL PARA PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS E CONSTRUÇÃO DE CICLOVIAS. INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC. SITUAÇÃO QUE NÃO SE COADUNA COM O CONCEITO DE AÇÃO SOCIAL PREVISTO NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NESTA CORTE SUPERIOR: (AGRG NO RESP 1.490.020/PE, REL. MIN. HERMAN BENJAMIN, DJE 31.3.2015, AGRG NO RESP 1.439.326/PE, REL. MIN. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJE 02.3.2015. INCIDÊNCIA SÚMULA 83/STJ. AGRAVO INTERNO DO MUNICÍPIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Há firme entendimento desta Corte Superior pelo qual obras de pavimentação urbana não podem ser consideradas ações sociais para os fins do art. 26 da Lei 10.522.2002, estando portanto, o acórdão regional em harmonia com a jurisprudência deste STJ a ensejar a aplicação da Súmula 83/STJ ao Apelo Raro.

2. Agravo Interno do Município a que se nega provimento.

(AgInt no REsp n. 1.564.634/AL, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 19/10/2020, DJe de 22/10/2020.)

Contudo, pavimentação urbana, obras de recapeamento e recuperação de ruas, avenidas e estradas podem se inserir no significado jurídico de ações sociais diretas para fins de permitir a transferência voluntária de recursos nos moldes do art. 26 da Lei 10.522/2002 e do art 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, porque o transporte está expressamente previsto no art. 6º, caput, da Constituição (o que abrange não só veículos mas também as vias públicas de tráfego), além da interdependência entre direitos, garantias e deveres fundamentais sociais. As circunstâncias concretas podem mostrar que não se trata de gastos públicos supérfluos, destinados ao conforto ou a pequenos grupos, mas meios para a implementação e fortalecimento viável de objetivos socioeconômicos legítimos, enquadrados como ações sociais.

No caso dos autos, discute-se o direito do Município de Várzea Paulista/SP às transferências voluntárias da União Federal relacionadas a convênios anteriormente firmados, tendo em vista a existência de restrições constantes do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias (CAUC), com fundamento em pendências relativas a contribuições previdenciárias devidas pelo autor ao FUSSBE (Fundo de Seguridade Social e de Benefícios dos Funcionários Públicos de Várzea Paulista) e aplicação mínima de recursos em saúde (SIOPS).

Acerca das contribuições previdenciárias devidas ao FUSSBE, defende a União Federal, com fundamento na Informação nº 86/CGACI/DRSP/SPS/MPS, a existência de irregularidades relacionadas à ausência de envio dos Comprovantes de Repasse das contribuições relativas ao período do 5º bimestre/2011 ao 5º bimestre/2013, bem como dos comprovantes de pagamento das parcelas vencidas no referido período decorrentes de acordos de parcelamento (fls. 443/451 dos autos físicos).

Sustenta a parte autora que foram firmados, em 30/10/2013, Termo de Acordo de Reparcelamento e Confissão de Débitos Previdenciários, no valor de R$ 14.815.683,89, referente a parcelamentos firmados no exercício de 2011, e Termo de Acordo de Parcelamento e Confissão de Débitos Previdenciários, no montante de R$ 17.764.581,41, referente a contribuições previdenciárias devidas e não repassadas ao regime próprio de previdência dos servidores públicos municipais no período de 01/2011 a 12/2012 (fls. 142/149 dos autos físicos).

Contudo, não consta dos autos comprovação de que os referidos Acordos de Parcelamento e Reparcelamento foram homologados. Ademais, consta da Informação nº 86/CGACI/DRSP/SPS/MPS que os Termos de Acordo de Parcelamento nº 2460/2013, nº 2461/2013 e nº 2462/2013 não foram aceitos, conforme Decisão Notificação- DN MPS/SPPS/DRPSP/CCACI n° 44/2013, de 22/11/2013. É certo que os Acordos carreados à exordial, apesar de haverem sido firmados em 2013, não contém numeração para que se possa fazer o cotejo com a referida decisão. Todavia, constam da Informação nº 122/2013/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS como Termos de Acordos de Parcelamento aceitos e em vigor apenas documentos assinados em 2011, o que exclui, portanto, aqueles indicados pelo autor, os quais remetem a 10/2013. Ademais, consta da conclusão do aludido documento que “os Termos de Acordo de Parcelamento e Reparcelamento de débitos apresentados pelo ente no ano de 2013 foram analisados e rejeitados, conforme Decisão Notificação – DN MPS/SPPS/DRPSP/CGACI n° 44/2013, de 22/11/2013 (vide Informação n° 86/2013/CGACJIDRPSP/SPS/MPS, juntada às fis. 47 a 55)” (fls. 452/461 dos autos físicos).

No que concerne à aplicação mínima de recursos em saúde, sustenta a parte autora que no ano de 2012 originou-se no Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde- SIOPS a Crítica 730, relativa à diferença de saldo financeiro, tendo em vista que os recursos recebidos pela municipalidade foram utilizados de forma irregular, ainda que haja indícios de que tenham sido aplicados dentro do Sistema de Saúde. Alega que foi realizado levantamento da movimentação bancária de todas as contas da Secretaria Municipal de Saúde e de ordens de pagamento efetuadas, tendo sido verificadas as seguintes ocorrências:

“- contas de Repasses vinculados a recursos Federais e Estaduais, foram utilizados para pagamentos de ordens cujo vínculo do empenho constava como Tesouro (Recurso Próprio).

- Para fins de SIOPS, é o tipo de pagamento que resulta em diferença financeira, pois a consolidação das despesas considera o vínculo do empenho e não a movimentação financeira. (Conforme planilhas anexas)

- Quanto a Conta do Fundo Municipal de Saúde ocorreu o inverso; despesas empenhadas com vínculos de Recursos Federais ou Estaduais, foram pagas com recursos do Tesouro (Recurso Próprio), resultando também em diferenças financeiras (planilhas e extratos em anexo)”.

Intimado o Ministério da Saúde a prestar informações acerca do SIOPS e da situação da alimentação do Município, foi emitida a Nota Técnica nº 136/2013/DESID/SE/MS, de 12/12/2013, segundo a qual não constam da base de dados do Sistema as informações de receita total e despesas com ASPS do Município referente ao exercício de 2012. Informou, ainda, que o órgão contatou a municipalidade informando que, para a solução do problema, seria necessária a retransmissão/retificação das informações declaradas em exercícios anteriores. Ante a declaração do Município no sentido de que a retificação não seria possível no momento, o órgão apenas alterou o status de transmissão dos dados no SIOPS de “não informado” para “sem balanço”, o que não suprimiu a obrigação contida no art. 25, §1º, IV, b, da Lei de Responsabilidade Fiscal (fls. 378/380 dos autos físicos).

No caso dos autos, os Convênios firmados pelo Município autor consistem em:

Ação ordinária 0008486-44.2013.4.03.6128: implantação e recapeamento de pavimentação em vias públicas (Propostas 059764/2013, 63652/2013 e 1004.277-60/2013), regularização fundiária de assentamentos irregulares (Proposta 066936/2013), instalação da “Estação Juventude” (Proposta 059201/2013), implantação da “Educação Ambiental para um Mundo Mais Sustentável” (Proposta 048391/2013), estruturação da unidade especializada em saúde no Poupa Tempo da Saúde (Ofício 099/2013), implantação, aparelhamento, adequação de unidade de saúde/ aquisição de unidade móvel (Ofício 185/2013) e fortalecimento da Guarda Municipal e estruturação física dos gabinetes de Gestão Integrada Municipal (Proposta 071607/2013).

Ação ordinária 0007582-58.2012.4.03.6128: cobertura da EMEF Professora Edite Schneider (Proposta 383.775-32/2011), instalação de academias da terceira idade (Proposta 017095/2011), recapeamento e pavimentação de ruas (Propostas 017424/2011, 353.717/14/2011 e 016294-2012), modernização de campo (Proposta 017846/2001), reforma da maternidade do HC (Propostas 049557/2011 e 049559/2011), Economia Solidária como estratégia cidadã superando a extrema pobreza (Proposta 054825-2011), modernização das áreas de esporte no Município (Proposta 066383/2011), implantação do Espaço Mais Cultura (Proposta 49003/2010), construção de muro de arrimo (Proposta 024598-2012), quarta fase do Parque Ecológico (Proposta 029902-2012), ano municipal da Promoção da Igualdade Racial (Proposta 012736-2012), plano municipal de coleta seletiva (Proposta 011644-2012) e construção da segunda etapa da pista de caminhada coletiva e ciclovia (Proposta 031442-2012).

É certo que as contas do município autor apresentam controvérsias que devem ser controladas, esclarecidas e regularizadas (em sendo o caso) pela via própria. Contudo, considerando os limites da presente lide, há conteúdos sociais nos projetos municipais, os quais permitem a transferência de recursos para implantação e recapeamento de pavimentação em vias públicas, regularização fundiária de assentamentos irregulares, instalação da “Estação Juventude”, implantação da “Educação Ambiental para um Mundo Mais Sustentável”, estruturação da unidade especializada em saúde no Poupa Tempo da Saúde, implantação, aparelhamento, adequação de unidade de saúde/ aquisição de unidade móvel e fortalecimento da Guarda Municipal e estruturação física dos gabinetes de Gestão Integrada Municipal. As situações concretas postos nos autos viabilizam a transferência voluntária de recursos da União Federal para o Município autor, nos termos do art. 25, § 3º, da LRF e do art. 26 da Lei 10.522/2002, independentemente de apontamentos no SIAF e no CAUC.

Também se aplica ao caso dos autos a intranscendência subjetiva das sanções financeiras, de modo que não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos (Súmula 615/STJ). A despeito da rejeição dos Acordos de Parcelamento e Reparcelamento, houve tentativa de solução dos débitos pela atual gestão, além do que constam das Guias de Recolhimento acostadas que a municipalidade estava adimplindo regularmente, no exercício de 2013, as contribuições previdenciárias ao FUSSBE. Acerca da aplicação mínima em serviços de saúde, verifica-se que houve envio de Ofício pela municipalidade à Coordenadora Geral do SIOPS a fim de liquidar as críticas surgidas no Sistema.

Ante o exposto, nego provimento à remessa necessária e à apelação da União Federal.

Em vista trabalho adicional desenvolvido na fase recursal e considerando o conteúdo da controvérsia, com fundamento no art. 85, §11, do CPC, a verba honorária fixada em primeiro grau de jurisdição deve ser majorada em 20%, respeitados os limites máximos previstos nesse mesmo preceito legal, e observada a publicação da decisão recorrida a partir de 18/03/2016, inclusive (E.STJ, Agravo Interno nos Embargos de Divergência 1.539.725/DF, Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, 2ª seção, DJe de 19/10/2017).

É o voto.