Processo
ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL / SP
0003929-66.2016.4.03.6109
Relator(a)
Desembargador Federal NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS
Órgão Julgador
3ª Turma
Data do Julgamento
10/01/2022
Data da Publicação/Fonte
Intimação via sistema DATA: 17/01/2022
Ementa
E M E N T A
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVER DE
INFORMAÇÃO. SERVIÇO PÚBLICO DE SAÚDE. RECOMENDAÇÃO 04/14 MPF. NÃO
EXTRAPOLA O ORDENAMENTO JURÍDICO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. O dever do Município de prestar, aos munícipes, as informações relativas à recusa ao
atendimento ou ao fornecimento de medicamentos em unidades básicas de saúde decorre dos
princípios constitucionais da eficiência e da publicidade, regulamentados pela Lei 12.257/11 e
pela Lei 8.987/95.
2. O dever de informação decorre do princípio da boa-fé objetiva, previsto no artigo 422 do
Código Civil, e consiste em um dever anexo ao dever de prestação do serviço de saúde.
3. O administrado, ao buscar o Sistema Único de Saúde (SUS), celebra com a Administração um
contrato de prestação de serviços, de modo que devem ser resguardadas a legítima expectativa e
a confiança no serviço prestado; para tanto, deve o administrado ter ciência das informações
necessárias acerca do atendimento ou do não atendimento na data solicitada.
4. A Recomendação Ministerial n. 04/14, do Ministério Público Federal, não inova no
ordenamento jurídico nem extrapola a disposição legal, como quer fazer crer o apelante.
5. Tampouco se está diante de violação ao princípio da separação dos Poderes, pois o
entendimento do STF e do STJ é o de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada
violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas
públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde. Precedentes.
Jurisprudência/TRF3 - Acórdãos
6. Apelação não provida.
Acórdao
PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª Região
3ª Turma
APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0003929-66.2016.4.03.6109
RELATOR:Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
APELANTE: MUNICIPIO DE PIRACICABA
APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
OUTROS PARTICIPANTES:
PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª Região3ª Turma
APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0003929-66.2016.4.03.6109
RELATOR:Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
APELANTE: MUNICIPIO DE PIRACICABA
APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
OUTROS PARTICIPANTES:
R E L A T Ó R I O
O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator):
Trata-se de apelação em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do
Município de Piracicaba/SP, requerendo, em síntese, determinação judicial para garantir a
todos os usuários do Sistema Único de Saúde (SUS) que não forem atendidos no serviço de
saúde solicitado, a obtenção de certidão ou documento equivalente, em que conste o motivo da
recusa ao atendimento.
A sentença julgou o pedido procedente (f. 119-124 – ID 121930413).
O Município de Piracicaba/SP interpôs apelação, aduzindo, em suma, que a Recomendação
Ministerial n. 04/14 extrapola a disposição legal (Lei 12.257/11) ao impor obrigações além das
previstas na legislação federal reguladora da matéria.
Com contrarrazões, vieram os autos a este Tribunal.
A Procuradoria Regional da República, em parecer da lavra da e. Dra. Denise Neves Abade,
opinou pelo desprovimento da apelação (ID122796001).
É o relatório.
PODER JUDICIÁRIOTribunal Regional Federal da 3ª Região3ª Turma
APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº0003929-66.2016.4.03.6109
RELATOR:Gab. 09 - DES. FED. NELTON DOS SANTOS
APELANTE: MUNICIPIO DE PIRACICABA
APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
OUTROS PARTICIPANTES:
V O T O
O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator):
A questão trazida aos presentes autos refere-se à possibilidade de o Ministério Público Federal
obter, em síntese, uma determinação judicial para garantir a todos os munícipes de
Piracicaba/SP, usuários do Sistema Único de Saúde (SUS) e que não forem atendidos no
serviço de saúde solicitado, a obtenção de certidão ou documento equivalente no qual conste o
motivo da recusa ao atendimento.
Alega o Ministério Público Federal (MPF) que, com fundamento no direito à informação e no
direito de petição, os usuários do SUS têm o direito de saber o motivo da recusa ao
atendimento (artigo 5º, incisos XXXIII e XXXIV, da Constituição Federal e Lei 12.257/11).
Acrescenta que referida obrigação foi corroborada pela Recomendação 04/2014 do Ministério
Público Federal, endereçada a todos os Municípios da Federação e descumprida pelo Município
de Piracicaba/SP.
Sendo assim, requer uma determinação judicial para que o Município de Piracicaba/SP cumpra
a Recomendação 04/2014 do Ministério Público Federal e passe a expedir certidão ou
documento equivalente, em que conste o nome do usuário, a unidade de saúde, a data, a hora
e o motivo da recusa ao atendimento ou o motivo do não fornecimento do medicamento aos
usuários do SUS.
O Município de Piracicaba/SP, por sua vez, informou que disponibiliza o Serviço de Informações
à População (SIP), instituído pelo Decreto 5.586/91, por meio do qual os usuários podem
requerer, por escrito, as informações que quiserem, e as respostas são enviadas, por e-mail ou
por carta, ao endereço do solicitante.
Acrescentou que os atendimentos geram um número de protocolo, que permite ao usuário
acompanhar sua solicitação até que ela seja atendida.
Aduziu o Município, ademais, que o Serviço de Informações à População (SIP) é amplamente
divulgado nos carnês de impostos municipais, nos cartazes de eventos fixados pela cidade, nas
escolas, nas unidades de saúde, no diário oficial do município, no site da Prefeitura e nas rádios
locais, e que é efetivamente utilizado pela população, haja vista que durante um ano realiza
mais de 6.000 (seis mil atendimentos).
A sentença julgou o pedido procedente, condenando o Município de Piracicaba/SP na
obrigação de fazer consistente em garantir, no prazo de 30 (trinta) dias, a todos os usuários do
Serviço único de Saúde – SUS não atendidos no serviço de saúde solicitado, a imediata
obtenção de certidão ou documento equivalente, na qual conste o nome do usuário, a unidade
de saúde, a data, horário, bem como o motivo da recusa ao atendimento ou da recusa ao
fornecimento de medicamentos. Determinou que a obrigação de fazer subsista ainda que os
serviços de recepção sejam terceirizados, e que seja fixada placa na recepção, informando ao
usuário o direito à obtenção da certidão referida, sob pena de responsabilidade pelas
ilegalidades que vierem a ocorrer. Estabeleceu, ainda, pena de multa diária em razão do
descumprimento da decisão.
De início, cumpre apontar que a Constituição Federal estabelece que:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios delegalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente:
I – (...)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (...)” (Vide Lei nº 12.527, de 2011) (grifei)
E a Lei 12.527/11, por sua vez, dispõe que:
“Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à
informação disponível.
§ 1º Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta nocaput,o órgão ou
entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a
certidão;
II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido;
§ 2º O prazo referido no § 1º poderá ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante
justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente. (...)” (grifei)
E ainda, no caso de serviços públicos prestados por concessionária ou permissionária, prevê a
Lei 8.987/95 que:
“Art. 7º. Sem prejuízo do disposto naLei no8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e
obrigações dos usuários:
I - receber serviço adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses
individuais ou coletivos (...)” (grifei)
Verifica-se, por conseguinte, que o dever do Município de prestar, aos munícipes, as
informações relativas à recusa ao atendimento ou ao fornecimento de medicamentos em
unidades básicas de saúde decorre dos princípios constitucionais da eficiência e da publicidade,
regulamentados pela Lei 12.257/11 e pela Lei 8.987/95.
O dever de informação, na verdade, decorre do princípio da boa-fé objetiva, previsto no artigo
422 do Código Civil, e consiste em um dever anexo ao dever de prestação do serviço de saúde.
Isso porque o administrado, ao buscar o serviço público de saúde do Sistema Único de Saúde
(SUS), celebra com a Administração um contrato de prestação de serviços, de modo que
devem ser resguardadas a legítima expectativa e a confiança no serviço prestado. Para tanto,
deve o administrado ter ciência das informações necessárias acerca do atendimento ou do não
atendimento na data solicitada.
Nesse sentido, a Recomendação Ministerial n. 04/14, do Ministério Público Federal, não inova
no ordenamento jurídico nem extrapola a disposição legal, como quer fazer crer o apelante.
No caso em tela, conforme admitido pelo próprio Município de Piracicaba/SP, não há, à
disposição dos munícipes, um serviço que emita, de imediato, uma certidão ou documento
contendo o nome do usuário, a unidade de saúde, a data, horário, bem como o motivo da
recusa do atendimento ou fornecimento de medicamentos no Sistema Único de Saúde.
O que existe, na verdade, é um canal de atendimento unificado (156), no qual o munícipe
recebe um número de protocolo, a fim de acompanhar sua solicitação, o que se mostra
insuficiente – em casos de urgência como o da prestação de serviços de saúde pública – para
concretizar o direito à informação dos usuários.
Tampouco se está diante de violação ao princípio da separação dos Poderes, pois o
entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é o de que o
Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos
Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito
constitucional à saúde. Citem-se, a respeito do tema, a título exemplificativo, os seguintes
precedentes:
“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil
pública. Criança com necessidade educacional especial. Acompanhamento por monitor.
Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos
poderes. Não ocorrência. Legislação local. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame.
Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode
determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos
constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do
princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso
extraordinário não se presta para o exame de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco
ao reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 3.
Agravo regimental não provido.” (STF, ARE 839.629 AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje
04.03.2016) (grifei)
“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. AGRAVO REGIMENTAL EM
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO.
NÃO CONFIGURADA. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS.
PRECEDENTES. HIPOSSUFICIÊNCIA. SÚMULA 279/STF. 1. É firme o entendimento deste
Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da
separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões
relativas ao direito constitucional à saúde. 2. O acórdão recorrido também está alinhado à
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reafirmada no julgamento do RE 855.178-RG, Rel.
Min. Luiz Fux, no sentido de que constitui obrigação solidária dos entes federativos o dever de
fornecimento gratuito de tratamentos e de medicamentos necessários à saúde de pessoas
hipossuficientes. 3. A controvérsia relativa à hipossuficiência da parte ora agravada demandaria
a reapreciação do conjunto fático-probatório dos autos, o que não é viável em sede de recurso
extraordinário, nos termos da Súmula 279/STF. 4. Agravo regimental a que se nega
provimento.” (STF, ARE 894.085 AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 17.02.2016)
(grifei)
“ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA
SOCIAL. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA MÉDICA DOS SEGURADOS. FIXAÇÃO
DE PRAZO DE ATÉ 15 DIAS. RAZOABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM O SUS.
POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. AMPLA DIVULGAÇÃO DO PRAZO NAS
DEPENDÊNCIAS POR INFORMES LEGÍVEIS E VISÍVEIS E POR DISPOSITIVOS DE
INFORMAÇÃO FACILITADORES DA INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA.
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. DIREITO À INFORMAÇÃO.
1. Na origem, o Ministério Público Federal propôs ação civil pública contra o INSS para que, em
síntese, a autarquia fosse condenada à realização da perícia médica dos segurados no prazo
máximo de 15 (quinze) dias relativamente à Agência da Previdência Social de São Bernardo do
Campo, a qual está demorando, em média, 5 (cinco) meses para o atendimento pericial.
2. O STF tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá
determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social -
principalmente nos casos que visem a resguardar a supremacia da dignidade humana -, sem
que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Precedentes.
3. Diante da ausência de previsão legal, coaduna-se com a razoabilidade e a eficiência a
fixação do prazo de até 15 (quinze) dias para que a agência realize a perícia médica dos
segurados por ela atendidos. O parâmetro baseia-se na Lei 8.213/1991, a qual estabelece o
prazo de 15 (quinze) dias para início do recebimento de benefícios previdenciários de
aposentadoria por invalidez (art. 43) e auxílio-doença (art. 60), bem como o prazo de 15
(quinze) dias para a empresa que dispor de serviço médico, próprio ou conveniado, realizar a
perícia do empregado para fins de abono de falta (art.60, § 4º).
4. O Decreto 8.691/2016 veio a alterar o Regulamento da Previdência Social - RPS, para prever
a possibilidade de o INSS celebrar convênio com órgãos e entidades públicas integrantes do
SUS para a realização de perícia médica, além de outras medidas tendentes a agilizar os
trabalhos periciais.
5. Em razão do princípio da publicidade, a Administração deve dar a mais ampla divulgação
possível de seus atos aos administrados, sendo o sigilo admitido em poucas situações.
Ademais, o gênero direito à informação corresponde a uma garantia fundamental da pessoa
humana, sendo assegurado "a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessário ao exercício profissional" (art. 5º, XIV, da Constituição da República).
6. A Agência da Previdência Social deverá dar publicidade e informar que a perícia médica será
realizada em até 15 (quinze) dias, mediante informes com dizeres precisos, a serem fixados em
suas dependências, em locais visíveis e com letras de tamanho legível, bem como por
dispositivos facilitadores da informação às pessoas com deficiência, a exemplo dos deficientes
visuais, nos termos da Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146/2015).
Recurso especial do INSS improvido.”
(REsp 1586142/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
05/04/2016, DJe 18/04/2016) (grifei)
Desse modo, a sentença de procedência há de ser mantida tal como lançada.
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 18 da Lei 7.347/85.
É como voto.
E M E N T A
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVER DE
INFORMAÇÃO. SERVIÇO PÚBLICO DE SAÚDE. RECOMENDAÇÃO 04/14 MPF. NÃO
EXTRAPOLA O ORDENAMENTO JURÍDICO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. O dever do Município de prestar, aos munícipes, as informações relativas à recusa ao
atendimento ou ao fornecimento de medicamentos em unidades básicas de saúde decorre dos
princípios constitucionais da eficiência e da publicidade, regulamentados pela Lei 12.257/11 e
pela Lei 8.987/95.
2. O dever de informação decorre do princípio da boa-fé objetiva, previsto no artigo 422 do
Código Civil, e consiste em um dever anexo ao dever de prestação do serviço de saúde.
3. O administrado, ao buscar o Sistema Único de Saúde (SUS), celebra com a Administração
um contrato de prestação de serviços, de modo que devem ser resguardadas a legítima
expectativa e a confiança no serviço prestado; para tanto, deve o administrado ter ciência das
informações necessárias acerca do atendimento ou do não atendimento na data solicitada.
4. A Recomendação Ministerial n. 04/14, do Ministério Público Federal, não inova no
ordenamento jurídico nem extrapola a disposição legal, como quer fazer crer o apelante.
5. Tampouco se está diante de violação ao princípio da separação dos Poderes, pois o
entendimento do STF e do STJ é o de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada
violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas
públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde. Precedentes.
6. Apelação não provida. ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Terceira Turma, por
unanimidade, negou provimento à apelação. Sem condenação em honorários advocatícios, nos
termos do artigo 18 da Lei 7.347/85, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte
integrante do presente julgado.
Resumo Estruturado
VIDE EMENTA
