PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VALIDADE DOS ATESTADOS SUBSCRITOS POR MÉDICOS INTEGRANTES DO PROGRAMA MAIS MÉDICOS PARA REQUERIMENTO DE BENEFÍCIOS PREV...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

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Remessa Necessária Cível Nº 5031845-55.2020.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PARTE AUTORA: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)

PARTE RÉ: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

RELATÓRIO

Trata-se de remessa oficial de sentença de Ação Civil Pública que julgou parcialmente procedente a ACP intentada pelo Ministério Público Federal condenando o INSS e a União a aceitarem como válidos os atestados subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médicos, ou do programa que substituí-lo, para fins de conformação de dados nos requerimentos de benefícios previdenciários e assistenciais apresentados durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do novo coronavírus/Covid-19.

Devidamente intimadas as partes, não houve apresentação de recurso voluntário, subindo os autos ao órgão “ad quem” em Remessa “Ex-Officio”.

Opinou o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL pelo desprovimento da Remessa “Ex-officio”, mantendo-se, assim, totalmente íntegra a sentença constante no Evento 40, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É o Relatório.

VOTO

Para evitar tautologia me permito transcrever a íntegra da sentença, pois traduz a melhor orientação a ser dada ao pedido, tanto que, como salienta, em linhas gerais, houve o reconhecimento da procedência do pedido pela União:

I – RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF ajuizou a presente ação civil pública, com pedido de medida liminar, requerendo, ao final, a condenação da UNIÃO e do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS a obrigações de fazer consistentes em:

a) aceitar como válidos os atestados subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médicos para fins de conformação de dados nos requerimentos de benefícios previdenciários e assistenciais apresentados durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do Coronavírus;
b) proceder à revisão de todos os indeferimentos administrativos relativos a requerimentos de benefícios previdenciários benefícios previdenciários e assistenciais lastreados em atestados médicos subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médico, apresentados durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do Coronavírus;
c) alterar seus regulamentos internos para adequá-los aos termos da condenação; e
d) adotar todas as medidas necessárias ao cumprimento do pedido, inclusive dando a ampla divulgação ao corpo pericial da Autarquia, demais servidores e aos segurados.

Alegou que a Lei nº 13.979, de 06/02/2020, autorizou o INSS a antecipar 1 (um) salário-mínimo mensal para os requerentes do benefício de auxílio-doença, durante 3 (três) meses ou até a realização de perícia pela Perícia Médica Federal, condicionada à apresentação de atestado médico, cujos requisitos e forma de análise seriam estabelecidos em ato conjunto (art. 4º).

Já a Portaria nº 8.024, de 19/03/2020, do Secretário Especial de Previdência e Trabalho, do Secretário de Previdência do Ministério da Economia e do Presidente do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, como medida de enfrentamento da pandemia do coronavírus (Sars-CoV-2), causador da doença Covid-19, suspendeu a realização das perícias médicas com vista aos benefícios previdenciários e admitiu a futura disciplina de procedimentos operacionais de simplificação e dispensa de exigências, inclusive em relação à perícia médica, o que ocorreu com a Portaria Conjunta nº 9.381, de 06/04/2020, ao prever que "os requerimentos de auxílio-doença poderão ser instruídos com atestado médico" a serem submetidos à análise preliminar, na forma definida em atos da Subsecretaria de Perícia Médica Federal da Secretaria de Previdência e do Instituto Nacional do Seguro Social.

Nesse contexto, o item 1.3.4 do Ofício Circular SEI nº 1.217/2020/ME, emitido pela Subsecretária da Perícia Médica Federal, integrante do quadro de pessoal do Ministério da Economia (Evento 1, PROCADM2, p. 3), estabeleceu como requisito do atestado o "número do profissional emitente no respectivo Conselho de Classe (CRM ou CRO)". Com isso, os réus desconsideram os atestados médicos emitidos pelos profissionais do Programa Mais Médicos, na categoria de "médicos intercambistas", os quais estão dispensados de inscrição no Conselho de Medicina, bastando o registro específico no Ministério da Saúde (Lei nº 12.871/2013, art. 16, § 3º), mas cujos atos têm a mesma validade e eficácia daqueles dos profissionais inscritos no CRM.

Ademais, a exclusão dos atestados emitidos pelos profissionais do Programa Mais Médicos ocasiona efetivo prejuízo à população mais vulnerável, atendida pelos profissionais do Programa.

Requereu a estipulação de multa diária no valor de R$ 10.000,00 para o caso de descumprimento das ordens judiciais e juntou documentos.

Deferida a medida liminar e determinada a citação (Evento 3).

A União informou o cumprimento da medida liminar e que não interporia recurso (Evento 14), no que foi secundada pelo INSS (Evento 15).

O INSS contestou (Evento 16) arguindo, em preliminar, a sua ilegitimidade passiva. No mérito, postulou a improcedência dos pedidos, porque desde a edição da Lei nº 13.958, de 18/12/2019, que instituiu o Programa Médicos pelo Brasil, os profissionais que ingressam no programa têm registro nos Conselhos (art. 25, § 1º, I), via de consequência, "atualmente a maioria dos profissionais médicos participantes dos Programas, como um todo, tem registro em Conselho Regional de Medicina".

Também por isso, deve ser reduzido o número de eventuais requerimentos indeferidos, não justificando a pesquisa pela autarquia a fim de serem revistas as decisões e sendo preferível aguardar a entrada de novo requerimento para ser analisado nos termos do estabelecido neste processo.

Invocou a decisão do STF no RE 1101937, sob o Tema 1075 da repercussão geral, determinando a suspensão dos processos envolvendo o artigo 16 da Lei nº 7.347/1985, ao estabelecer que "a sentença fará coisa julgada nos limites da competência territorial do órgão prolator".

Por sua vez, a União contestou, no Evento 17, afirmando a sua ilegitimidade passiva para o pedido do item “d.4” da exordial, pois é dirigido ao INSS. No mérito, concordou com a procedência do pedido formulado no item “d.1” da inicial (alínea "a" acima), em virtude de a Exma. Sr.ª Presidente da República, em 27/11/2014, ter referendado a aprovação pelo Advogado-Geral da União, do Parecer nº 061/2014/DECOR/CGU/AGU, de 30/09/2014, pertinente ao tratamento a ser dado aos intercambistas, atribuindo eficácia vinculante ao parecer. Por isso, o Ministério da Economia retificou o ato administrativo questionado. Destacou que a concordância dá-se no limite do objeto do processo.

Acerca do item "d.3" dos pedidos (alínea "c" supra), asseverou ter sido cumprida a medida liminar, com a publicação do Ofício-Circular nº 2.062/SPMF/SPREV/SEPRT/ME, de 24/06/2020, alterando o item 1.3 do Ofício-Circular SEI nº 1217/2020/ME.

Contrariamente, aduziu a improcedência do item “d.2” da inicial, porque não provado algum indeferimento administrativo pelo motivo discutido neste feito.

Réplica no Evento 22

Após diligências relativas ao cumprimento da medida liminar, os autos vieram conclusos para sentença.

II – FUNDAMENTAÇÃO

1. Preliminares de ilegitimidade passiva

O objeto desta ação consiste no requisito do número de inscrição no CRM do médico que emitiu atestado de saúde a fim de esse documento ter validade como prova na instrução de requerimentos administrativos de benefícios por incapacidade perante o INSS durante a restrição ao atendimento nas agências da previdência social em virtude da pandemia de Covid.

Pois bem, é a citada autarquia que administra esses benefícios, mas a análise da incapacidade cabe ao corpo de peritas e peritos médicos federais, atualmente integrantes do quadro de pessoal do Ministério da Economia, por força da MP 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019 (arts. 18 e 19).

O ato normativo combatido, o Ofício Circular SEI nº 1.217/2020/ME, foi emitido pela Subsecretaria da Perícia Médica Federal do Ministério da Economia e visa regular a conduta das peritas e peritos na apreciação da incapacidade dos requerentes de benefícios previdenciários de auxílio-doença. Tem-se, portanto, uma sobreposição nos trabalhos desses diferentes órgãos e agentes no objetivo de ser atendido o interesse das pessoas na proteção previdenciária, o que justifica a presença de ambos os réus no polo passivo.

A eventual responsabilidade individual das partes em cada pedido será distribuída na análise do mérito.

Por tais razões, indefiro as preliminares.

2. Mérito

A medida liminar merece ser confirmada, tanto que, em linhas gerais, houve o reconhecimento da procedência do pedido pela União, em limites que serão detalhados ao final.

2.1 Atestado emitido por médico intercambista do Programa Mais Médicos: antecipação de um salário mínimo aos requerentes de auxílio-doença em virtude da pandemia de Covid-19

Como destacado na petição inicial, da lavra da e. Procuradora Suzete Bragagnolo, a lei permite o trabalho de médicas e médicos no Programa Mais Médicos mesmo sem o registro no Conselho de Classe.

Com efeito, a Lei nº 12.871, de 22/10/2013, que instituiu o programa, previu a atuação do "médico formado em instituição de educação superior estrangeira com habilitação para exercício da Medicina no exterior", denominado médico intercambista (art. 13, § 2º, II). Já o artigo 16 da mesma lei dispensou a revalidação do diploma do médico intercambista nos 3 (três) primeiros anos de participação e restringiu sua atuação ao exercício da Medicina "exclusivamente no âmbito das atividades de ensino, pesquisa e extensão do Projeto Mais Médicos para o Brasil". Por outro lado, essa participação consistia em "condição necessária e suficiente para o exercício da Medicina", não sendo aplicável o artigo 17 da Lei nº 3.268, de 30/09/1957, ou seja, a sua inscrição no Conselho Regional de Medicina.

Ausente o número no CRM, a identificação da médica e médico intercambista é feita por número de registro único emitido pelo Ministério da Saúde (Lei nº 12.871/2013, art. 16, § 3º) e pela carteira de identificação, que o habilita para o exercício da medicina.

Por fim, o CRM é comunicado da relação de médicos intercambistas participantes do Projeto e dos respectivos números de registro único, os quais ficam sujeitos à fiscalização do conselho (art. 16, §§ 4º e 5º).

O citado Programa Mais Médicos foi criado em julho de 2013 visando "diminuir a carência de médicos nos municípios do interior e nas periferias das grandes cidades do país, áreas prioritárias para o Sistema Único de Saúde - SUS" (disponível em: <https://www.unasus.gov.br/programa/mais_medicos>; acesso em 08/06/2020). Aliado ao atendimento da população, um dos eixos do programa é a política de educação permanente, isto é, os profissionais participantes também realizam atividades de ensino, pesquisa e extensão, vinculadas a instituições de ensino superior.

Na época da instalação do programa houve intenso debate na sociedade, com forte repúdio da classe médica em virtude da participação de estrangeiros, notadamente cubanos, e de brasileiros formados no exterior sem o diploma validado no Brasil. Nas críticas ao programa, misturavam-se o corporativismo, na medida em que mais profissionais da medicina passariam a trabalhar no país, e um embate, por assim dizer, ideológico, porque a presidente Dilma Rousseff era filiada ao Partido do Trabalhadores e vultosos recursos do programa foram direcionados à Cuba, ainda sob o regime comunista, para pagamento de muitos médicas e médicos daquele país que participaram do programa desde o seu lançamento. Ademais, a popularidade do governo estava abalada, como demonstravam os protestos de junho de 2013.

Nesse contexto, o Programa Mais Médicos ficou marcado como uma das mais controversas realizações da administração da presidente Dilma Rousseff, que acabou afastada pelo processo de impeachment em 12/05/2016, pondo fim aos sucessivos governos do PT.

Sob o enfoque corporativista, o Conselho Federal de Medicina - CFM reiteradamente agiu contra o Programa, tendo, por exemplo, ajuizado ação civil pública impugnando regras da medida provisória que antecedeu a Lei nº 12.871/2013 (ACP nº 0038673-28.2013.4.01.3400/DF) e expedido a Circular CFM n° 126/2014-SEJUR, de 28/07/2014, orientando os Conselhos Regionais a encaminharem denúncia ao Ministério Público Federal se tomassem conhecimento de atestado emitido por médico intercambista (disponível em: <http://www.cremesp.org.br/library/modulos/legislacao/versao_impressao.php?id=12369>; acesso em 08/06/2020). Mais recentemente, o Conselho mantém essa linha de atuação, privilegiando o Revalida e a inscrição dos médicos nos conselhos regionais (disponível em: <http://portal.cfm.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=28484:2019-10-18-13-57-09&catid=3>; acesso em 08/06/2020).

Inclusive, poucos meses antes da criação do Programa Mais Médicos, foi aprovada a Lei nº 12.842, de 10/07/2013, regulando o exercício da medicina, também conhecida como Lei do Ato Médico, uma antiga aspiração da classe, cujo inciso XIII do artigo 4º estabelece ser atividade privativa do médico a "atestação médica de condições de saúde, doenças e possíveis sequelas".

Diante desse arcabouço normativo, a interpretação na norma aqui combatida pelo MPF, o Ofício Circular SEI nº 1.217/2020/ME, vai na mesma linha preconizada pelo CFM na Circular nº 126/2014, tanto que a manifestação da Subsecretária da Perícia Médica Federal invoca o Despacho SEJUR 174/2014, da Assessoria Jurídica do Conselho Federal de Medicina, que deu suporte à citada recomendação do oferecimento de notícia-crime com base em atestado de médico intercambista, reiterada no Despacho SEJUR nº 96/2017, também do CFM.

A Subsecretária concluiu afirmando que "o atestado médico é parte integrante do ato médico", que somente pode ser fornecido por médicos inscritos no CRM. Como o médico intercambista estaria no Brasil para aprendizado e podendo exercer a medicina exclusivamente no âmbito do Projeto Mais Médicos, não detém legitimidade para atestar a capacidade ou não da pessoa trabalhar em virtude de agravo à sua saúde.

A fim de resolver esse aparente conflito, tem-se que a Lei do Programa Mais Médicas/Médicos é mais nova e especial em relação à Lei do Ato Médico. Assim, da conjugação dos critérios cronológico e da especialidade, a solução é de que a médica e o médico intercambista estão autorizados a realizarem atos médicos no âmbito desse Programa, restrito aos serviços na atenção básica em saúde, que consiste em um conjunto de “ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrange a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação, a redução de danos e a manutenção da saúde”, nos moldes da Portaria nº 2.488, de 21/10/2011, do Ministro de Estado da Saúde, que aprovou a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica, para a Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS).

Não há, portanto, na legislação, proibição de a médica intercambista do Programa Mais Médicos prescrever medicamentos, requerer exames ou atestar a condição de saúde das pessoas que atende. Até porque, se existisse restrição nesses atos, tão elementares no exercício da medicina, nem mesmo caberia falar em trabalho médico e o programa deveria ter outro nome.

Em consequência, um receituário, uma requisição de exame ou um atestado de saúde emitidos com o registro da médica ou do médico intercambista no Ministério da Saúde devem surtir os mesmos efeitos dos documentos da espécie assinados por médicos inscritos no CRM, presumindo-se que esse ato foi praticado no legítimo desempenho do serviço no Programa Mais Médicos. Não cabe supor antecipadamente a eventual infração a esse dever ou exigir prova adicional, como a assinatura conjunta de outro médico com inscrição no CRM, à míngua de previsão legal.

O fato é que o Programa Mais Médicos representou uma ruptura na organização tradicional da prática médica, dispensando a revalidação dos diplomas das faculdades de medicina estrangeiras e a inscrição do profissional nos conselhos regionais. No entanto, observada a atuação limitada a esse programa, não há contrariedade à Lei do Ato Médico.

Por fim, o panorama legislativo é o mesmo da época do Parecer nº 061/2014/DECOR/CGU/AGU, aprovado pela Presidente da República, o qual reconheceu, com força vinculante na administração pública federal, que

(...) os médicos intercambistas do “Projeto Mais Médicos para o Brasil” detêm habilitação legal para, exclusivamente, em atividades de integração ensino-serviço, no âmbito da atenção básica em saúde, expedir atestados, requisitar exames, prescrever medicamentos e realizar laudos, possuindo tais documentos plena validade jurídica, sem que, para tal, seja necessária a assinatura do respectivo supervisor ou do tutor acadêmico (disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/AGU/PRC-LA-07-2014.htm>; acesso em 08/06/2020)

Note-se que o parecer acima é trazido somente para destacar outra violação na norma atacada: da força vinculante do parecer, nos termos do § 1º do artigo 40 da Lei Complementar nº 73/1993, sem significar, o parecer em si, o fundamento da contrariedade do Ofício Circular SEI nº 1.217/2020/ME ao ordenamento.

Além desses aspectos de ordem técnica, a realidade social bem demonstra o quão iníqua é a proibição de considerar o atestado do Programa Mais Médicos como prova na concessão do auxílio-doença.

Os benefícios por incapacidade têm natureza alimentar, ao substituírem a renda do trabalhador incapacitado para o exercício das suas atividades profissionais. Logo, a falta do pagamento das parcelas mensais compromete a subsistência do titular e da sua família, sobretudo dos segurados da previdência social.

A proibição da Subsecretaria da Perícia Médica Federal revela-se de sobremodo perversa ao se considerar que as pessoas atendidas pelo Programa Mais Médicos residem nas periferias das grandes cidades ou em localidades afastadas dos grandes centros urbanos, sofrendo graves privações em termos de emprego, renda e serviços públicos de diversas naturezas. Consiste, portanto, em população a ser prioritariamente atendida pelo Poder Público, inclusive na proteção da previdência social, fundamental em tempos de pandemia, no intuito de minorar o sofrimento das pessoas pela redução da atividade econômica e o aumento do desemprego.

De qualquer forma, a União reconheceu a procedência do pedido formulado no item “d.1” da inicial (alínea "a" do relatório), por força do Parecer nº 061/2014/DECOR/CGU/AGU, de 30/09/2014, tanto que o Ministério da Economia retificou o ato administrativo questionado na lide. A ré destacou que a concordância é limitada ao seguinte:

(...), somente quando do exercício das atividades inerentes ao PMMB e dentro dos respectivos limites poderão tais profissionais expedir atestados destinados à instrução de pedidos administrativos de natureza previdenciária para os fins e limites propostos no artigo 4º e parágrafo único, II, da Lei 13.982/2020, no artigo 2º, III, da Portaria 8.024/2020, e nos artigos 2º, § 1º, II, e § 2º, e 4º, da Portaria Conjunta 9.381/2020.

Pois bem, é justamente a autorização da antecipação de um salário mínimo mensal para os requerentes do auxílio-doença, prevista no artigo 4º da Lei nº 13.982/2020, que motivou a propositura desta ação civil pública pelo MPF, logo os comandos judiciais aqui estabelecidos conformam-se aos limites do conflito atribuídos pelo Parquet e compreendidos também no reconhecimento da procedência do pedido pela União.

Como destacado pela União, o item "d.3" dos pedidos (alínea "c" do relatório), deferido na decisão liminar, restou cumprido com a publicação do Ofício-Circular nº 2.062/SPMF/SPREV/SEPRT/ME, de 24 de junho de 2020, alterando o item 1.3 do Ofício-Circular SEI nº 1217/2020/ME.

Já quanto ao item “d.2” da inicial, a medida liminar foi cumprida pelo ato de 24/06/2020 (Ofício-Circular nº 2.062/SPMF/SPREV/SEPRT/ME), com isso, o Ofício Circular nº 1217/2020/ME, emitido em 13/04/2020, surtiu efeitos por pouco mais de dois meses. Considerando serem comuns as reiterações dos pedidos de auxílio-doença, além da provável inexistência de ferramenta tecnológica para indicar quais requerimentos eventualmente tenham sido indeferidos pela ausência do número do CRM no atestado médico, o bem jurídico está suficientemente tutelado com o desaparecimento do ato normativo ilegal.

Com base nessas considerações de natureza mais prática do que eminentemente jurídica, deixo de acolher o pedido "d.2".

Para terminar, entendo desnecessária qualquer providência com vista ao esclarecimento da população sobre esta ação, porque incerta a eficácia da medida, sendo muito mais importante para a proteção do interesse jurídico o aperfeiçoamento da atuação estatal, o que já foi contemplado. Quanto à divulgação para o corpo pericial e demais servidores, é obtida com a mera publicação dos atos normativos pelos meios oficiais, dispensando-se outras medidas.

2.2 Efeito territorial da decisão

O artigo 16 da Lei n° 7.347/1985, na redação da Lei n° 9.494/1997, estabelece que "a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator", dispositivo que suscita grande debate na doutrina e na jurisprudência.

O STJ, por exemplo, já decidiu pela validade da limitação territorial: REsp 1414439/RS, Rel. Ministro Rogerio Schietti Cruz, Sexta Turma, julgado em 16/10/2014, DJe 03/11/2014; REsp 1304953/RS, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 26/08/2014, DJe 08/09/2014.

Atualmente, entretanto, aquela Corte firmou jurisprudência, em recurso especial repetitivo (representativo de controvérsia), de que a eficácia da decisão na ação civil pública não fica limitada, a priori, à competência territorial do órgão prolator, devendo ser tão ampla quanto for o conflito dirimido no processo:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ABRANGÊNCIA DA SENTENÇA PROFERIDA EM AÇÃO COLETIVA. APLICABILIDADE DO ENTENDIMENTO FIRMADO PELA CORTE ESPECIAL NO JULGAMENTO DO RESP 1.243.887/PR, REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. 1. O acórdão recorrido não destoa do entendimento firmado por esta Corte ao apreciar o REsp 1.243.887/PR, representativo de controvérsia. Na oportunidade, ressaltou-se que a melhor interpretação a ser conferida ao art. 16 da Lei da ação Civil Pública deve ponderar sobre os demais preceitos normativos aplicáveis ao caso concreto e principalmente quanto aos ditames da tutela coletiva estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor. 2. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no REsp 1164450/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017)

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. PROCESSUAL CIVIL. ART. 16 DA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO COLETIVA. LIMITAÇÃO APRIORÍSTICA DA EFICÁCIA DA DECISÃO À COMPETÊNCIA TERRITORIAL DO ÓRGÃO JUDICANTE. DESCONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO FIRMADO PELA CORTE ESPECIAL DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA EM JULGAMENTO DE RECURSO REPETITIVO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (RESP N.º 1.243.887/PR, REL. MIN. LUÍS FELIPE SALOMÃO). DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL DEMONSTRADO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ACOLHIDOS.
1. No julgamento do recurso especial repetitivo (representativo de controvérsia) n.º 1.243.887/PR, Rel. Min. Luís Felipe Salomão, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ao analisar a regra prevista no art. 16 da Lei n.º 7.347/85, primeira parte, consignou ser indevido limitar, aprioristicamente, a eficácia de decisões proferidas em ações civis públicas coletivas ao território da competência do órgão judicante.
2. Embargos de divergência acolhidos para restabelecer o acórdão de fls. 2.418-2.425 (volume 11), no ponto em que afastou a limitação territorial prevista no art. 16 da Lei n.º 7.347/85.
(EREsp 1134957/SP, Rel. Ministra LAURITA VAZ, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2016, DJe 30/11/2016)

Contudo, a matéria está longe de ser pacificada, porque o STF admitiu a repercussão geral do Recurso Extraordinário 1101937, sob o Tema 1075, tendo sido suspenso o processamento de todas as demandas pendentes que tratem da questão em tramitação no território nacional, consoante as decisões do e. Min. Relator, Alexandre de Moraes, de 16/04/2020 e 30/04/2020.

Melhor analisando o assunto, penso que a solução deste processo não passa pela interpretação do artigo 16 da Lei nº 7.347/1985, no ponto que tem provocado controvérsia desde a sua alteração há mais de 23 anos.

Explico. Os pedidos principais desta ação civil pública são dirigidos somente contra a União e o INSS para que adotem determinado modo de agir na consecução do serviços pertinentes à antecipação das prestações do auxílio-doença durante a pandemia de Covid. Não visam tutelar, de maneira imediata, os interesses dos requerentes dos benefícios previdenciários individualmente considerados, pelo que o provimento da lide, na extensão acima fixada, não autoriza o manejo de nenhuma medida executória direta por eles. Isto é, as pessoas, sejam residentes ou não em local abrangido pela competência territorial deste Juízo - todo o estado do Rio Grande do Sul para as demandas previdenciárias - não terão título executivo em seu favor para exigir alguma providência contra os réus.

Para o cumprimento do título judicial constituído neste processo, a legitimidade das partes está limitada apenas ao MPF, à União e ao INSS, não havendo qualquer reflexo pela regra do artigo 16 da Lei nº 7.347/1985, escapando, assim, da suspensão pelo Tema 1075 do STF.

O fato de as competências da União e do INSS serem nacionais não implica em automática subsunção da sentença ao mencionado artigo 16. Fazendo-se o paralelo com qualquer outra pessoa natural ou jurídica, não é necessário demandá-las em todos os foros do país para a constituição de um título judicial. Basta, por óbvio, a decisão do juízo competente, um juízo, frisa-se. O mesmo se aplica às entidades federais, pela simples organização do Poder Judiciário.

III – DISPOSITIVO

Ante o exposto, indefiro as preliminares e resolvo o mérito do processo, confirmando a medida liminar, para julgar parcialmente procedentes os pedidos e homologar o reconhecimento da procedência do pedido (CPC, art. 487, I e III, "a"), condenando a União e o INSS a:

a) aceitarem como válidos os atestados subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médicos, ou do programa que substituí-lo, para fins de conformação de dados nos requerimentos de benefícios previdenciários e assistenciais apresentados durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do novo coronavírus/Covid-19 e

b) alterarem seus regulamentos internos para adequá-los aos termos da condenação.

Sem custas, porque a União e o INSS são isentos (Lei n° 9.289/1996, art. 4°, I).

A presente ação foi proposta pelo MPF no desempenho das suas funções institucionais, dispensando o patrocínio de advogado, pelo que não são devidos honorários de sucumbência, consoante a jurisprudência do STJ sobre o artigo 18 da Lei n° 7.347/1985 (REsp 1264364/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 06/03/2012, DJe 14/03/2012).

Publique-se e intimem-se.

Sentença sujeita à remessa necessária.

Havendo apelação, intime-se a parte contrária para contrarrazões. Após, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

São razões de ordem prática lastreadas no fato de que a União reconheceu a procedência do pedido formulado no item “d.1” da inicial (alínea "a" do relatório), por força do Parecer nº 061/2014/DECOR/CGU/AGU, de 30/09/2014, tanto que o Ministério da Economia retificou o ato administrativo questionado na lide. A ré destacou que a concordância é limitada ao seguinte:

(...), somente quando do exercício das atividades inerentes ao PMMB e dentro dos respectivos limites poderão tais profissionais expedir atestados destinados à instrução de pedidos administrativos de natureza previdenciária para os fins e limites propostos no artigo 4º e parágrafo único, II, da Lei 13.982/2020, no artigo 2º, III, da Portaria 8.024/2020, e nos artigos 2º, § 1º, II, e § 2º, e 4º, da Portaria Conjunta 9.381/2020.

Como bem destaca a sentença foi este justamente o motivo do objeto da presente ação, a autorização da antecipação de um salário mínimo mensal para os requerentes do auxílio-doença, prevista no artigo 4º da Lei nº 13.982/2020, logo os comandos judiciais aqui estabelecidos conformam-se aos limites do conflito atribuídos pelo Parquet e compreendidos também no reconhecimento da procedência do pedido pela União.

Como destacado pela União, o item "d.3" dos pedidos (alínea "c" do relatório), deferido na decisão liminar, restou cumprido com a publicação do Ofício-Circular nº 2.062/SPMF/SPREV/SEPRT/ME, de 24 de junho de 2020, alterando o item 1.3 do Ofício-Circular SEI nº 1217/2020/ME.

Já quanto ao item “d.2” da inicial, a medida liminar foi cumprida pelo ato de 24/06/2020 (Ofício-Circular nº 2.062/SPMF/SPREV/SEPRT/ME), com isso, o Ofício Circular nº 1217/2020/ME, emitido em 13/04/2020, surtiu efeitos por pouco mais de dois meses. Considerando serem comuns as reiterações dos pedidos de auxílio-doença, além da provável inexistência de ferramenta tecnológica para indicar quais requerimentos eventualmente tenham sido indeferidos pela ausência do número do CRM no atestado médico, o bem jurídico está suficientemente tutelado com o desaparecimento do ato normativo ilegal.

Desta forma, não se justifica a reforma da sentença que, diante da situação concreta e excepcional do quadro de pandemia e considerando que restaria atingida, primordialmente, a população mais vulnerável que depende deste tipo de proteção, bem encaminhou o desfecho para o litígio.

Quanto à extensão dos efeitos da Ação Civil Pública a questão já se encontra sedimentada, considerando que o STF finalmente decidiu, agora em junho do corrente ano, que o art. 16 da LACP é inconstitucional, não há mais espaço para discutir acerca da limitação dos efeitos da sentença em Ação Civil Pública:

CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 16 DA LEI 7.347/1985, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 9.494/1997. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE RESTRIÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA AOS LIMITES DA COMPETÊNCIA TERRITORIAL DO ÓRGÃO PROLATOR. REPERCUSSÃO GERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS DESPROVIDOS. 1. A Constituição Federal de 1988 ampliou a proteção aos interesses difusos e coletivos, não somente constitucionalizando-os, mas também prevendo importantes instrumentos para garantir sua pela efetividade. 2. O sistema processual coletivo brasileiro, direcionado à pacificação social no tocante a litígios meta individuais, atingiu status constitucional em 1988, quando houve importante fortalecimento na defesa dos interesses difusos e coletivos, decorrente de uma natural necessidade de efetiva proteção a uma nova gama de direitos resultante do reconhecimento dos denominados direitos humanos de terceira geração ou dimensão, também conhecidos como direitos de solidariedade ou fraternidade. 3. Necessidade de absoluto respeito e observância aos princípios da igualdade, da eficiência, da segurança jurídica e da efetiva tutela jurisdicional. 4. Inconstitucionalidade do artigo 16 da LACP, com a redação da Lei 9.494/1997, cuja finalidade foi ostensivamente restringir os efeitos condenatórios de demandas coletivas, limitando o rol dos beneficiários da decisão por meio de um critério territorial de competência, acarretando grave prejuízo ao necessário tratamento isonômico de todos perante a Justiça, bem como à total incidência do Princípio da Eficiência na prestação da atividade jurisdicional. 5. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS DESPROVIDOS, com a fixação da seguinte tese de repercussão geral: "I - É inconstitucional a redação do art. 16 da Lei 7.347/1985, alterada pela Lei 9.494/1997, sendo repristinada sua redação original. II - Em se tratando de ação civil pública de efeitos nacionais ou regionais, a competência deve observar o art. 93, II, da Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor). III - Ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional e fixada a competência nos termos do item II, firma-se a prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de todas as demandas conexas". (RE 1101937, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 08/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-113 DIVULG 11-06-2021 PUBLIC 14-06-2021)

Também quanto aos consectários resta mantida dado que não destoa de orientação desta Corte.

Frente ao exposto voto por negar provimento à remessa oicial.

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TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gabinete do Des. Federal João Batista Pinto Silveira - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3191 - www.trf4.jus.br - Email: gbatista@trf4.jus.br

Remessa Necessária Cível Nº 5031845-55.2020.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PARTE AUTORA: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)

PARTE RÉ: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. validade dos atestados subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médicos para requerimento de benefícios previdenciários.

Válidos os atestados subscritos por médicos integrantes do Programa Mais Médicos, ou do programa que substituí-lo, para fins de conformação de dados nos requerimentos de benefícios previdenciários e assistenciais apresentados durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do novo coronavírus/Covid-19, como a autorização da antecipação de um salário mínimo mensal para os requerentes do auxílio-doença, prevista no artigo 4º da Lei nº 13.982/2020.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa oicial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 10 de novembro de 2021.

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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO TELEPRESENCIAL DE 10/11/2021

Remessa Necessária Cível Nº 5031845-55.2020.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PRESIDENTE: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PROCURADOR(A): ANDREA FALCÃO DE MORAES

PARTE AUTORA: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)

PARTE RÉ: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Juiz Federal JOSÉ LUIS LUVIZETTO TERRA

Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER

PAULO ROBERTO DO AMARAL NUNES

Secretário

Conferência de autenticidade emitida em 19/11/2021 04:02:37.