APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001575-73.2010.404.7205/SC
RELATOR | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
APELANTE | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | JULIO CESAR DE OLIVEIRA CORREA |
ADVOGADO | : | RODRIGO JUCHEM MACHADO LEAL |
APELADO | : | MELCHIOR MOSER |
ADVOGADO | : | Gildo Kutne |
APELADO | : | ROBERTO HAGEL KUHN |
ADVOGADO | : | RODRIGO JUCHEM MACHADO LEAL |
EMENTA
ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS. MANUAL DE ATENDIMENTO. FORÇA NORMATIVA. AUSÊNCIA. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. ART. 37, CAPUT, DA CRFB.
. Os manuais de atendimento editados pela administração pública não possuem força normativa de lei. Todavia, cabe à administração expedir normas visando à correta aplicação da legislação e instituir procedimentos padrões para bem prestar o serviço público - é o denominado Poder Regulamentar da Administração. Os atos administrativos normativos devem ser respeitados pelos administrados e pela própria administração, pois correspondem a princípios constitucionais que comandam a atividade estatal - no caso, em especial o princípio da eficiência (artigo 37, caput, da Constituição Federal);
. Ainda que não seja juridicamente possível exigir do INSS a adequação aos padrões exigidos por manuais de gerenciamento e de identidade visual, em atenção ao princípio da eficiência, é possível exigir a identificação da Agência da Previdência Social e do seu horário de funcionamento, bem como a instalação de um canal de comunicação entre a agência e a ouvidoria do INSS, a fim de propiciar um melhor atendimento à população.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 27 de janeiro de 2015.
Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia
Relator
| Documento eletrônico assinado por Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7236457v3 e, se solicitado, do código CRC 846B5C58. | |
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APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001575-73.2010.404.7205/SC
RELATOR | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
APELANTE | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | JULIO CESAR DE OLIVEIRA CORREA |
ADVOGADO | : | RODRIGO JUCHEM MACHADO LEAL |
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RELATÓRIO
Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF contra o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, objetivando a adequação da Agência da Previdência Social de Timbó/SC aos padrões de atendimento exigidos pelos Manuais de Identidade Visual da Previdência Social e de Gerenciamento do Atendimento da Agência da Previdência Social - INSS.
Relata que, em razão do 'Dia Nacional de Inspeção do Ministério Público nas Agências da Previdência Social', foi realizada vistoria na Agência da Previdência Social de Timbó/SC, visando apurar a qualidade do atendimento prestado ao público. Oportunidade em que foram constatadas inúmeras irregularidades.
A ação foi, parte julgada extinta, sem resolução do mérito, parte julgada improcedente, nos termos a seguir:
"Dispositivo.
Ante o exposto: a) rejeito a prefacial de ilegitimidade ativa do Demandante; b) com esteio no art. 267, § 3º, c/c o art. 267, inciso VI, ambos do CPC, de ofício, declaro a carência de ação do Autor, ante a falta de interesse de agir, em relação aos pedidos inscritos nos itens b.9, b.4 e c. da inicial; c) do mesmo modo e idêntico fundamento, declaro a carência de ação, desta feita, por impossibilidade jurídica do pedido, com relação ao pleito inserido no item b.6 da exordial; e, d) no mérito, com base no inciso I do art. 269 do CPC, julgo improcedente o pedido inicial".
Em suas razões recursais, o MPF sustenta que, embora, num primeiro momento, todos os pedidos elencados na inicial estejam embasados no descumprimento aos manuais de identidade visual e gerenciamento do atendimento daquele instituto, são eles extensão de princípios encartados pela Constituição Federal. Dessa maneira, defende que o principal fundamento da sentença, qual seja de que não há ilegalidade no descumprimento de manuais, não se sustenta, haja vista que corresponde também à violação dos princípios constitucionais da eficiência e da moralidade, além da conservação do patrimônio comum e da continuidade do serviço público.
O MPF opinou pelo parcial provimento do recurso (Evento 3).
Com contrarrazões, subiram os autos para este Tribunal.
É o relatório. Inclua-se em pauta.
VOTO
A presente Ação Civil Pública busca compelir agência previdenciária a adequar-se aos padrões exigidos pelos manuais de atendimento do INSS.
É bem verdade que tais manuais não possuem força normativa de lei. Todavia, cabe à administração expedir normas visando à correta aplicação da legislação e instituir procedimentos padrões para bem prestar o serviço público - é o denominado Poder Regulamentar da Administração. Os atos administrativos normativos devem ser respeitados pelos administrados e pela própria administração, pois correspondem a princípios constitucionais que comandam a atividade estatal - no caso, em especial o princípio da eficiência (artigo 37, caput, da Constituição Federal)
Dito isso, adoto como razões de decidir o Parecer da Procuradoria Regional da 4ª Região (PAREC_MPF1 - Evento 3), da lavra do Procurador Regional da República Luiz Carlos Weber, que bem soluciona a lide, in verbis:
"II - Fundamentos
(...)
Mérito
2.2 Dos pedidos veiculados na exordial.
Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal,visando à adequação da Agência da Previdência Social de Timbó/SC aos padrões de atendimento e visualização constantes dos Manuais de Identidade Visual da Previdência Social e de Gerenciamento do Atendimento da Agência da Previdência Social - APS. Busca-se, outrossim, determinação para que os réus Roberto Hagel Kuhn e Júlio César de Oliveira Correa cumpram com a jornada de trabalho na qualidade de peritos médicos previdenciários na Agência da Previdência Social de Timbó/SC.
No que toca ao pedido veiculado no item b.9 da exordial acima transcrito, cumpre tecer as seguintes considerações.
Com efeito, foi demonstrado o cumprimento da jornada de trabalho dos réus Julio César e Roberto Hagel Kuhn, conforme frequência relativa aos meses de julho a novembro de 2010 anexada à contestação (evento 10 - OUT9 E OUT10).
De outra banda, não foi produzida prova em contrário nos autos, sequer há comprovação de que tenha havido prejuízo no atendimento realizado na APS de Timbó no que tange à marcação das perícias médicas.
Em relação ao pedido de cumprimento da jornada de trabalho pelo réu Melchior Moser, na qualidade de perito médico previdenciário, o INSS trouxe aos autos informações dando conta da aposentadoria do mesmo, conforme requerimento datado de 06/08/2009 (evento 10 - CCON7).
Quanto aos pedidos relativos à adequação da fachada da APS de Timbó ao Manual de Identidade Visual da Previdência Social, itens b.1 e b.2 da exordial, quais sejam, conserto da placa que está em frente à agência e colocação de placa ou cartaz do lado de fora da agência, informando o horário de expediente, merecem ser tecidas as seguintes considerações.
O Ministério Público Federal aviou as Recomendações n. 03 e 04 à Gerência Regional do INSS, não tendo sido efetuado, no entanto, o conserto da placa "Previdência Social" localizada em frente à agência de Timbó, nem tendo sido colocado placa ou cartaz resistente ao tempo que possa ser vista da rua, informando o horário de expediente da referida agência.
Nesse ponto, tenho que, ainda que não seja juridicamente possível exigir do INSS a colocação de placa da Previdência Social no padrão estabelecido pelo Manual de Identidade Visual da Previdência Social, deve ser providenciada a colocação de placa que identifique claramente a Agência da Previdência Social, bem como o horário de funcionamento da agência, a fim de viabilizar o atendimento à população.
Note-se que a recomendação de conserto da placa de identificação da agência deveu-se ao fato de a mesma estar quebrada, e até o momento da propositura da presente ação não ter sido efetuado o seu conserto.
Portanto, deve ser parcialmente provido o pedido para que seja determinada ao INSS a colocação/conserto de placa que identifique a APS, bem como a colocação de placa/cartaz do lado de fora da agência, que informe o horário de atendimento.
Quanto ao pedido constante do item b.3 informou a Agência Executiva do INSS que não foi instalado telefone vermelho nem coletora de sugestões para contato com a Ouvidoria, em que pese tenha havido solicitação por parte do Chefe da Agência da Previdência Social.
Nesse aspecto, observa-se claramente a intenção de disponibilizar aos beneficiários da Previdência Social meios que viabilizem a comunicação com a ouvidoria do INSS, em que se possa veicular reclamações e sugestões com o escopo de contribuir com a melhoria do atendimento prestado pela APS de Timbó.
Assim, ainda que não haja a instalação de ouvidoria nas dependências da APS de Timbó e que a população deva se dirigir à ouvidoria instalada em outro município, ainda assim remanesce a utilidade e necessidade de estabelecer um canal de comunicação entre a população que busca atendimento na APS de Timbó e a ouvidoria do INSS.
Merece parcial provimento, portanto, o apelo para que seja determinada a instalação de um canal de comunicação entre a APS de Timbó e a ouvidoria do INSS, seja ele por meio telefônico, seja por meio de colocação de urna coletora de sugestões.
Quanto ao pedido veiculado no item b.4 da exordial, de adequação do horário de funcionamento da agência de Timbó ao estipulado na Resolução INSS/PRES n. 06, de 04 de janeiro de 2006, verifica-se que de fato houve a sua revogação pela Resolução n. 65/INSS, de 25 de maio de 2009, conforme narrado pelo INSS em sua contestação (evento 10 - CONT1).
De acordo com o art. 1º da Resolução INSS/PRES n. 65/2009, o horário de funcionamento das unidades do INSS passou a ser, nos dias úteis, das 07:00 às 19:00 horas, ininterruptamente (evento 10 - PORT4).
Logo, trata-se de horário amplo, que em tese favorece aos beneficiários da APS de Timbó assim como às demais unidades. Além disso, não há notícia nos autos de que a APS de Timbó não tenha se adequado ao novo horário estipulado pela Resolução INSS/PRES n.65/2009, a partir da sua entrada em vigor.
Note-se que o fato de o registro de frequência dos peritos médicos previdenciários no período de 06/10 a 07/11 (evento 66 - ANEXOS PET2) marcar a realização de perícias até às 16 horas, não significa a não observância do horário de funcionamento da APS de Timbó entre 07 horas e 19 horas.
Assim, resta prejudicado o pedido constante do item b.4 da exordial.
Quanto ao pedido constante do item b.5, isto é, reposição do número de servidores que se afastaram na agência de Timbó, está intimamente relacionado à eficiência do atendimento, bem como ao próprio tempo de espera pelo atendimento e pela decisão nos processos administrativos de concessão de benefício.
Assim, no que toca aos pedidos constantes dos itens b.5 ao b.8, não restou provado nos autos a ocorrência de fatos que demonstrem tempo de espera desarrazoado ou superior àquele na Lei que rege o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, Lei n.9.784/99.
In casu, conforme extrai-se dos fatos narrados na exordial:
15. O número de servidores é inferior ao necessário. Como já exposto, o número de servidores reduziu-se nos últimos 3 anos sem que tenha ocorrido reposição, o que fere o princípio da continuidade do serviço público (Constituição da República Federativa do Brasil, art. 37, VII).
16. A espera pela decisão das solicitações de aposentadoria continua sendo de 15 dias; apenas algumas das solicitações são deferidas no momento da solicitação. Mas o INSS declara que a aposentadoria pode ser concedida em 60 minutos, segundo o item 6 do Manual de Gerenciamento do Atendimento da Agência da Previdência Social - APS, título "Atendimento Especializado Benefício", "Serviços realizados em média até 60 minutos" (...) "6- Habilitação e concessão de Aposentadorias" (ver Manual em anexo).
17. Os servidores realizaram um curso de reciclagem atendendo recomendação do Ministério Público Federal (fls. 46 e 107, "g" do PA anexo), mas não há outras notícias sobre a continuidade de tais cursos, que são determinados pelo Regimento do INSS em anexo (Portaria MPS n. 26, de 19 de janeiro de 2007 - DOU de 22/01/2007, art. 56, XIV).
18. Não havia plano de ação visando melhorar o tempo médio de atendimento e de espera, nem metas definidas para a Agência. O plano passou a existir por recomendação do Ministério Público Federal, mas há que mantê-lo, conforme determinam várias disposições do Manual de Gerenciamento do Atendimento da Agência da Previdência Social - APS em anexo (usando-se o comando "visualizar", com a palavra "atendimento" se localizará cada menção no referido documento).
Inicialmente, cumpre destacar que o prazo de espera de 15 dias pelas decisões de benefício não viola o prazo de 30 dias previsto no art. 49 da Lei n. 9.784/99, que rege o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, verbis:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Nem resta violado o que dispõe a Lei n. 8.213/91, em seu art. 41-A, § 5º: 'O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão'.
Portanto, não caracteriza ilegalidade a demora de 15 dias para o INSS decidir pelos pedidos de aposentadoria, uma vez que o disposto no Manual a esse título pode ser traduzido como uma simples meta a ser atingida, não sendo exigível pretensão em desacordo com o que dispõe a lei, uma vez que no confronto entre esta e o Manual, há que prevalecer a lei, em respeito ao princípio da hierarquia das normas.
Quanto à realização de curso de reciclagem pelos servidores da agência em que pese esteja estreitamente ligado com a qualidade do atendimento na agência, não há nos autos fato algum que infirme o bom atendimento.
Não se está a negar a importância da realização de cursos de reciclagem pelos servidores da agência, que importem, inclusive, na redução do tempo de espera de atendimento e até mesmo das próprias decisões. Entretanto, foge à esfera do Poder Judiciário ordenar a realização desse cursos.
Quanto à definição de metas pela agência de Timbó, é questão interna corporis, que deverá ser estabelecida pela própria administração, não cabendo ao Poder Judiciário substituir o Poder Público, sob pena do comprometimento do princípio da Separação de Poderes".
Dessa forma, em homenagem ao princípio da eficiência na administração pública, reformo parcialmente a sentença para determinar ao réu INSS que providencie: (a) o reparo na placa de identificação da Agência da Previdência Social de Timbó/SC; (b) a afixação de placa/cartaz em posição de fácil visualização contento o horário de expediente de reportada Agência; e (c) a disponibilização de meios de comunicação com a ouvidoria do INSS, seja por telefone, seja por urna coletora, para a veiculação de reclamações e sugestões pelos cidadãos que procuram atendimento naquela agência.
Por fim, determino que as adequações acima transcritas deverão ser implementadas pelo réu INSS no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado da ação, sob pena de multa diária por descumprimento, no valor igual a um salário mínimo.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação.
Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia
Relator
| Documento eletrônico assinado por Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7236456v3 e, se solicitado, do código CRC 74F40A3F. | |
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 27/01/2015
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001575-73.2010.404.7205/SC
ORIGEM: SC 50015757320104047205
RELATOR | : | Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA |
PRESIDENTE | : | VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PROCURADOR | : | Dr. Domingos Sávio Dresch da Silveira |
PEDIDO DE PREFERÊNCIA | : | Dr. Domingos Sávio Dresch da Silveira p/Ministério Público Federal. |
APELANTE | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | JULIO CESAR DE OLIVEIRA CORREA |
ADVOGADO | : | RODRIGO JUCHEM MACHADO LEAL |
APELADO | : | MELCHIOR MOSER |
ADVOGADO | : | Gildo Kutne |
APELADO | : | ROBERTO HAGEL KUHN |
ADVOGADO | : | RODRIGO JUCHEM MACHADO LEAL |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 27/01/2015, na seqüência 657, disponibilizada no DE de 14/01/2015, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA |
VOTANTE(S) | : | Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA |
: | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA | |
: | Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE |
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria
| Documento eletrônico assinado por Luiz Felipe Oliveira dos Santos, Diretor de Secretaria, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7320703v1 e, se solicitado, do código CRC 839A9422. | |
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