ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL. MULTA. APLICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO DIRETA E PESSOAL DO...

Com efeito, é inadequada a aplicação de multa diária diretamente ao servidor vinculado à autarquia demandada, para compeli-lo ao cumprimento de ordem judicial, com base em norma que dispõe sobre a imposição de penalidade por prática de ato atentatório à justiça (artigo 14, inciso V, do CPC/1973). Isso porque tal penalidade - que poderia alcançar não só a parte mas todos aqueles que, de qualquer forma, participavam do processo - destina-se a punir aquele que cria embaraço à prestação jurisdicional, e não a constranger a parte a agir da forma determinada pelo juízo.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar provimento aos embargos de declaração, para, suprindo as omissões apontadas, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

O Instituto Nacional do Seguro Social opôs embargos de declaração ao acórdão que negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo a decisão que fixou em desfavor de sua Gerente Regional em Criciúma multa no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso no cumprimento de ordem judicial, com fundamento no art. 14, inciso V e § único, do CPC/1973.

Em suas razões, o embargante alegou que: (a) o acórdão é omisso quanto à data do real conhecimento da decisão e à inocorrência de procrastinação, bem como em relação à limitação da multa, uma vez que não houve recusa voluntária ao cumprimento da ordem judicial, não sendo aplicável, na espécie, o disposto no inciso V do art. 14 do CPC/1973; (b) é viável a substituição da multa, fixada pelo juízo a quo, por outras "providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento", na forma do art. 461 do CPC/1973; (c) a tarefa a ser desempenhada não condiz com o montante da multa, que, além de indevida, é exorbitante; (d) houve violação ao princípio do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV, da CF), e (e) a extensão da multa aos representantes da pessoa jurídica de direito público, que deveria cumprir a obrigação, não possui amparo legal. Nesses termos, pugnou pelo provimento do recurso, com o prequestionamento dos dispositivos citados.

Os embargos de declaração foram parcialmente acolhidos, para fins de prequestionamento.

Irresignado, o INSS interpôs recurso especial, que, após contrarrazões, foi admitido pela Vice-Presidência desta Corte.

O recurso especial foi provido pelo e. Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu a existência de omissão na decisão proferida por esta Turma, determinando o retorno dos autos para rejulgamento.

Intimada, a parte adversa não apresentou contrarrazões.

É o relatório.

Em cumprimento à determinação do e. Superior Tribunal de Justiça, submeto à apreciação do Colegiado os embargos de declaração opostos ao acórdão que negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo a decisão que fixou em desfavor da Gerente Regional do INSS em Criciúma multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso no cumprimento de ordem judicial, com fundamento no art. 14, inciso V e § único, do CPC/1973.

Para a adequada delimitação da análise a ser empreendida, principio transcrevendo a íntegra da decisão proferida por aquela e. Corte:

Com efeito, as questões sobre as quais este Colegiado deve se manifestar, explicitamente, são: (1) a (im)possibilidade de responsabilização direta e pessoal do agente público, e (2) a exorbitância do valor da multa arbitrada pelo juízo a quo.

Preliminarmente, é de se registrar que, na petição inicial do agravo de instrumento (INIC1 do evento 1), o agravante/embargante não suscitou tais questões, limitando-se a defender o não cabimento da medida constritiva determinada pelo juízo a quo, porque (i) as hipóteses de desconto de beneficio previdenciário estão arroladas, taxativamente, nos artigos 113 a 115 da Lei n.º 8.213/1991; (ii) os proventos de aposentadoria são impenhoráveis, na dicção do artigo 649, inciso IV, do CPC/1973, constituindo a exceção prevista no § 2º espécie e não gênero de crédito de natureza alimentícia; (iii) a ordem judicial cria uma obrigação ilegal para o INSS que tem por dever respeitar a legalidade (arts. 5º, inciso II, e 37, caput e inciso XIX, e 39, § 7º, todos da CF); (iv) ante a impossibilidade de a interpretação extensiva de norma que excepciona taxativamente hipóteses permissivas de descontos e penhora, é nula de pleno direito a constituição de qualquer ônus sobre os benefícios pagos pela Previdência Social fora das hipóteses acima elencadas; (v) a implementação da medida constritiva não pode dar-se com simples cadastramento do suposto devedor, mas sim demanda uma série de atos administrativos que devem ser agendados e praticados manualmente, todos os meses ao longo de anos, por servidores do INSS, autarquia que já enfrenta sérios problemas decorrentes da carência de pessoal mesmo para suas atividades fins; (vi) também é manual a operação mensal de transferência do numerário para conta-corrente indicada pelo juízo e os cálculos para controlar quanto foi pago e quanto falta pagar para saldar o débito para com o particular, o autor da ação; (vii) o INSS está sendo utilizado como meio para alcançar um fim vedado pelo ordenamento jurídico, e, além disso, tem que alterar sua rotina normal de trabalho para cumprir decisões deste jaez, já que, por ser manifestamente ilegal, a estrutura administrativa da Previdência não está adaptada a efetuar penhoras de benefícios previdenciários, com depósito em conta judicial, procedimento este que tem que ser feito manualmente, o que demanda tempo e desgaste do já saturado quadro de pessoal da autarquia ancilar, violando a ordem pública, e (viii) o interesse privado do credor particular está se sobrepondo ao interesse primário, uma vez que servidores pagos pelo Erário estão despendendo tempo precioso ao serviço público em tarefas que interessam em princípio somente a particulares.

A despeito disso, impõe-se sua análise, por força da decisão proferida pelo e. Superior Tribunal de Justiça.

A execução originária tem por objeto os Contratos de Crédito Consignado Caixa n.ºs 200853110000209765, 200853110000270839 e 200853110000270910, nos quais o executado expressamente autorizou o desconto em folha de pagamento (de proventos de aposentadoria) das respectivas prestações (evento 01, CONTR4, 5 e 6), que foi suspenso injustificadamente. E a validade da cláusula contratual que autoriza a dedução de valores referentes a empréstimo no benefício previdenciário auferido pelo devedor é amplamente admitida na jurisprudência e não pode ser suprimida pela vontade unilateral do contratante, pois a consignação em pagamento constitui a própria essência do contrato, conferindo maior segurança ao credor que, em contrapartida, oferece condições de juros e prazo mais vantajosos para o mutuário (DESPADEC1 do evento 49 da execução originária).

Outro aspecto relevante a salientar é a intempestividade da insurgência do INSS quanto ao cabimento ou não da medida constritiva, porque, embora ciente da determinação judicial na data de recebimento do ofício expedido pelo juízo a quo (OFIC1 do evento 53 da execução originária) - cujo teor foi reiterado por mandado em 16/03/2015 (CERT1 do evento 65 da execução originária) e 13/08/2015 (CERT1 do evento 79 da execução originária) -, não interpôs recurso contra a ordem judicial.

Outrossim, não procede a alegação de que inexiste mora hábil a justificar a imposição da multa. Embora o agravante/embargante afirme não ter havido recusa voluntária ao cumprimento de ordem judicial, fato é que, intimado por ofício e, em duas oportunidades, por mandado, o INSS não adotou as providências administrativas necessárias à implementação da retenção mensal do percentual de 30% (trinta por cento) dos rendimentos/proventos líquidos do executado em folha de pagamento e à prestação de informações ao Juízo, pelo menos até a data da decisão agravada. Como bem ressaltado pelo juízo a quo, (a) desde a prolação da decisão, em 15/09/2014 (evento 49), há exatamente 1 ano, vem a gerente executiva do INSS em Criciúma procrastinando a prestação de relevante informação, senão o próprio cumprimento da determinação judicial de retenção de valor em folha de pagamento de servidor da autarquia, sem qualquer justificativa, ao menos perante o  juízo; (b) e que é dever de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo, não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final, nos termos do disposto no art. 14, V, do CPC, (c) e que a  negativa do cumprimento da decisão judicial por questões operacionais, financeiras ou de pessoal não se mostra razoável, nenhuma reforma merece a decisão impugnada (grifei).

E ainda que se aceite a assertiva de que a Gerente Executiva em Criciúma, Sra. SÍLVIA SCHEFFER TORRES, só teve conhecimento da decisão judicial em 13/08/2015 (embora a manifestação de outra servidora nos autos em 01/06/2015 evidencie o recebimento de intimação pelo INSS em data anterior - INF1 do evento 73 da execução originária -, tendo o próprio agravante/embargante admitido, nos embargos de declaração, que o Ofício de 20/03/2015 foi encaminhado ao Gerente Executivo do INSS em Criciúma - SC, embora não o localizado), certo é que, até 14/09/2015, data da decisão agravada, o agravante/embargante não comprovou o cumprimento da determinação judicial, o que veio a ocorrer somente em 23/09/2015, com a juntada de guia de depósito, e em 29/09/2015, e a veiculação de pedido de reconsideração (PET1 do evento 90 da execução originária).

Nem se argumente que é impositiva a substituição da multa por outra medida coercitiva (p.ex. busca e apreensão da coisa, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras, impedimento de atividade nociva ou requisição de força policial), por força do disposto nos artigos 461, § 5º, e 461-A, § 2º, do CPC/1973. Conquanto o Código de Processo Civil autorize o juiz a adotar as providências necessárias para assegurar a efetivação da tutela específica pretendida nas ações que tenham objeto o cumprimento de obrigações de fazer ou não fazer (fungíveis ou infungíveis) e garantir a obtenção do resultado prático equivalente, a retenção de valores em folha de pagamento e a prestação de informações não podem ser obtidas de outro modo, senão com a participação direta dos servidores da entidade. Nesse sentido, há que prevalecer a orientação de que é possível a aplicação de multa coercitiva para constranger ao cumprimento de decisões judiciais, sempre que nelas se impor a observância de um fazer ou de um não fazer.

Quanto ao valor arbitrado a título de multa (R$ 100,00 por dia), é infundada a irresignação do INSS, porque, consideradas a data da decisão agravada, a da intimação pessoal da servidora Silvia em 13/08/2015, com prazo de quinze dias, e a do cumprimento da ordem judicial - 23/09/2015 -, o montante ao final devido não é desarrazoado ou exorbitante, haja vista a demora na efetiva implementação dos descontos em folha de pagamento, tal como determinado em 15/09/2014, por dificuldades burocráticas e operacionais internas do próprio INSS.

Não obstante, razão assiste ao agravante/embargante no tocante ao direcionamento da multa à Gerente Executiva do INSS em Criciúma, o que prejudica a manutenção da penalidade imposta pelo juízo a quo.

O artigo 14, inciso V e § único, do CPC/1973, invocado como fundamento legal, dispunha que:

Com efeito, o legislador previu a possibilidade de imposição de multa, de caráter punitivo, a quem pratica ato atentatório ao exercício da jurisdição, a ser arbitrada em montante fixo, até o limite de 20% (vinte por cento) do valor da causa.

Dada sua finalidade punitiva, a multa não se confunde com a astreintes, prevista no artigo 461 do CPC/1973, que consiste em medida coercitiva que visa a assegurar o cumprimento de decisão judicial, cuja quantificação depende das circunstâncias fáticas (p.ex. o tempo de demora da parte em atender à ordem que lhe era endereçada), podendo ser modificada a qualquer tempo e até de ofício, inclusive na fase executiva.

Nesse contexto normativo, é forçoso reconhecer inadequada a aplicação de multa diária à servidora do INSS, para compeli-la ao cumprimento de ordem judicial, com base em norma que dispunha sobre a imposição de penalidade por prática de ato atentatório à justiça (artigo 14, inciso V, do CPC/1973). Isso porque tal penalidade - que poderia alcançar não só a parte mas todos aqueles que, de qualquer forma, participavam do processo - destinava-se a punir aquele que criava embaraço à prestação jurisdicional, e não a constranger a parte a agir da forma determinada pelo juízo.

Mantida a ordem de desconto dos valores referentes aos empréstimos contraídos pelo executado em folha de pagamento, afaste-se a multa imposta à Gerente Executiva do INSS em Criciúma.

Ante o exposto, voto por dar provimento aos embargos de declaração, para, suprindo as omissões apontadas, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos da fundamentação.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 19/04/2017, na seqüência 249, disponibilizada no DE de 27/03/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PROVIMENTO AOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, PARA, SUPRINDO AS OMISSÕES APONTADAS, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, NOS TERMOS DA FUNDAMENTAÇÃO.