PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. REVISÃO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA...

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Colenda 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação da parte autora, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Trata-se de ação ordinária ajuizada por JOSE CARLOS BATISTA, em 17/06/2013, contra o INSS, objetivando o restabelecimento do benefício de aposentadoria rural por idade, em razão do exercício de atividade rural em regime de economia familiar, a contar da data de cancelamento do benefício, em 01/04/2012 (evento 1.5.10).

A sentença, proferida em 20/11/2014, julgou improcedente a demanda e condenou a parte autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios devidos ao procurador do INSS, estes no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), suspensa a exigibilidade em razão do deferimento da Assistência Judiciária Gratuita (evento 64).

Irresignada, a parte autora interpôs recurso de apelação, alegando, em síntese, que restaram preenchidos todos os requisitos que garantem a concessão do benefício em questão (evento 69).

Sem contrarrazões, subiram os autos a esta Corte.

É o relatório.

No presente processo discute-se sobre revisão de ato praticado pelo INSS, do qual decorreram efeitos favoráveis para o destinatário.

 

A questão comporta várias indagações acerca dos limites para a revisão administrativa de ato do qual resultem efeitos favoráveis para o segurado. Assim, necessária análise pontual das questões de direito relevantes envolvidas.

 

Não existe dúvida de que depois de deferido um benefício ou reconhecido um direito o INSS pode, em princípio, rever a situação quando restar configurada ilicitude. Essa possibilidade há muito é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, e restou consagrada nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, passando posteriormente a contar com previsão legal expressa (art. 43 da Lei 9.784/99 e art. 103-A, da Lei 8.213/91, introduzido pela MP 138/03).

 

Existem, todavia, limites para a revisão, por parte do INSS, dos atos que impliquem reconhecimento de direito em favor do segurado.

  

Primeiramente deve ser registrado que o cancelamento de qualquer ato desta natureza pressupõe a instauração de procedimento específico, com notificação do interessado, oportunizando-se ainda que ele produza provas e exerça plenamente seu direito de defesa. Inviável, assim, o cancelamento sumário, pois deve ser observado o que dispõe o artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal.

 

Nesse sentido:

 

 

Há de se registrar ainda que a Administração não pode desfazer ato de concessão de benefício ou reconhecimento de direito com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado.

 

Com efeito, não havendo prova de ilegalidade, não é dado à Administração simplesmente reavaliar a situação, voltando atrás quanto à sua manifestação, porquanto caracterizada em tal situação a denominada "coisa julgada administrativa" ou preclusão das vias de impugnação interna.

 

Nessa linha, quando não há prova de ilegalidade que possa justificar a anulação do ato pela Administração, mas tão-somente mudança de critério interpretativo, ou mesmo reavaliação da prova, não se mostra possível o desfazimento do ato administrativo. E pouco importa, nesse caso, o tempo decorrido entre a data da concessão do benefício e a revisão administrativa promovida pela autarquia.

 

Nesse sentido:

 

 

Assim como não se admite o desfazimento de ato no qual reconhecido direito do segurado em razão de simples reavaliação, também o tempo tem influência significativa na possibilidade de atuação do INSS em casos que tais.

 

Sob a égide da legislação anterior à atual Lei de Benefícios (Lei 8.213/91), assim estabelecia o artigo 7º da Lei 6.309, de 15.12.75 (que só foi revogada pela Lei 8.422, de 13.05.92, publicada no DOU de 14/05/92):

 

 

Pertinente referir igualmente o artigo 14 do Decreto-Lei 72, de 21.11.66 (na redação dada pela Lei 5.890, de 08.06.73) eis que tem relação com a matéria:

 

 

Como resultado do estabelecido nos artigos 7º da Lei 6.309, de 15.12.75 e 14 do Decreto-Lei 72, de 21.11.66, assim dispôs a CLPS (Decreto 89.312, de 22.01.84 (CLPS):

 

 

Já o Decreto 83.080, de 24.01.79 (antigo Regulamento de Benefícios da Previdência Social) estabelecia em seus artigos 382 e 383:

 

 

Como se percebe, no caso específico do benefício previdenciário existia até 14 de maio de 1992 (data da publicação da Lei 8.422, de 13.05.92, que revogou em seu artigo 22 a Lei 6.309/75), prazo expressamente previsto para a Administração rever seus atos, ressalvados obviamente os casos de fraude.

 

Assim, entendo que em se tratando de ato praticado sob a égide da Lei 6.309/75, ou seja, até 14/05/92 (quando entrou em vigor a Lei 8.422, de 13/05/92, que em seu artigo 22 revogou a Lei 6.309/75), uma vez decorrido o prazo de cinco anos, inviável a revisão da situação, ressalvadas as hipóteses de fraude, pois esta não se consolida com o tempo.

 

A partir da revogação da lei 6.309/75 ocorreu um vácuo legal, que somente foi suprido com o advento da Lei 9.784, de 29/01/99 (publicada no DOU de 01/02/99), a qual dispôs em seus artigos 53 e 54:

 

 

Tenho entendimento de que o advento do artigo 54 da Lei 9.784/99 e posteriormente do artigo 103-A da Lei 8.213/91 (introduzido pela MP 138/03, depois convertida na Lei 10.839/04), prestaram-se somente para consagrar o que já estabeleciam a revogada Lei 6.309/75 e os diplomas a ela relacionados e, ademais, já era defendido pela doutrina administrativista.

 

Com efeito, a doutrina havia muito já preconizava que o desfazimento de atos administrativos, mesmos daqueles viciados, ressalvados os casos de fraude, não ficava ao alvedrio da autoridade administrativa por período indeterminado, até por aplicação analógica do disposto no Decreto 20.910 de 06/01/1932. Segundo essa corrente deve haver um limite temporal para a Administração anular atos administrativos, até em respeito ao princípio da segurança jurídica, uma vez que o direito busca acima de tudo a pacificação social.

 

Exemplo disso é a manifestação de Diógenes Gasparini, que, por sinal, faz menção a opiniões de outros doutrinadores:

 

 

Não se pode deixar de considerar, todavia, que o Superior Tribunal de Justiça veio a firmar entendimento no sentido de que antes da Lei 9.784/99 não havia prazo para a Administração Pública desfazer atos dos quais decorressem efeitos favoráveis para os beneficiários. Seguem precedentes explicitando o entendimento daquela Corte:

 

 

Há inclusive julgado da 3ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, em recurso especial repetitivo, ratificando este entendimento:

 

 

Como visto, segundo o Superior Tribunal de Justiça, para os benefícios deferidos antes do advento da Lei 9.784/99 (e bem assim para os atos de reconhecimento de tempo de serviço praticados no referido período) o prazo de decadência deve ser contado a partir da data de início de vigência do referido Diploma, ou seja, 01/02/1999.

 

Considerando a posição segura do Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, e ainda que ressalvando a opinião acima externada, inviável se afirme que mesmo para os atos deferitórios praticados antes da Lei 9.784/99 deva também ser considerado o prazo decadencial.

 

Não se pode ignorar, todavia, que ainda que adotada esta posição, há necessidade de respeito ao princípio da segurança jurídica, à luz do caso concreto, como se demonstrará adiante.

O artigo 54 da Lei 9.784/99, já mencionado anteriormente, assim estabeleceu:

 

 

A disciplina da Lei 9.784/99 foi clara: ressalvados os casos de comprovada má-fé, uma vez decorridos cinco anos sem que o segurado tenha sido notificado do procedimento instaurado para revisar o ato administrativo que implicou reconhecimento de direito em seu favor, resta consumada a decadência.

 

Cumpre salientar que uma vez consumada a decadência, pouco importa a eventual ilegalidade do ato. A decadência existe exatamente para tornar definitivas situações antigas, pouco importando que ilegais, ressalvados, obviamente, os casos de fraude, pois estes podem ser revistos, em princípio, a qualquer tempo.

 

Observe-se que o prazo decadencial somente será considerado interrompido pela Administração quando regularmente notificado o segurado de qualquer medida de autoridade administrativa para instaurar o procedimento tendente a cancelar o ato.

 

A despeito do que estabeleceu a Lei 9.784/99, não se pode perder de vista que em 2003 veio a lume a MP 138 (de 19/11/03, publicada no DOU de 20/11/03, quando entrou em vigor), a qual instituiu o art. 103-A da Lei 8.213/91, nos seguintes termos:

 

 

Como a Medida Provisória 138 entrou em vigor em 20/11/03 (quando publicada no DOU), percebe-se que na ocasião ainda não haviam decorrido cinco anos a contar do advento da Lei 9.784/99.

 

Como o prazo decadencial foi ampliado de cinco para dez anos, há necessidade, assim, de se analisar questão de direito intertemporal, que diz com os efeitos da lei nova (art. 103-A da Lei 8.213/91) para os prazos de decadência que estavam em curso nos termos da norma anterior (art. 54 da Lei 9.784/99).

 

O Supremo Tribunal Federal, em precedentes antigos, tratando de hipótese de diminuição de prazo, firmou entendimento de que se o restante do prazo de decadência fixado na lei anterior for superior ao novo prazo estabelecido pela lei nova, despreza-se o período já transcorrido para levar-se em conta, exclusivamente, o prazo da lei nova, a partir do início de sua vigência (v. RE 97082/SC. Rel. Min. OSCAR CORRÊA, julgamento em 11/10/1983, 1ª Turma; AR 1025/PR, Rel. Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE, julgamento em 18/02/1981, Tribunal Pleno; RE 92294/GO, Rel. Min. THOMPSON FLORES, julgamento em 18/03/1980, 1ª Turma; AR 9053/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, julgamento em 22/02/1978, Tribunal Pleno). Assentou, pois, a Corte Suprema, o princípio de que o prazo da lei nova, se menor, incide nas situações pendentes.

 

O Código Civil de 2002, que alterou diversos prazos de prescrição e decadência previstos em seu antecessor (de 1916), dispôs sobre a questão de direito intertemporal, estabelecendo em seu artigo 2.028:

 

 

O Código Civil de 2002, percebe-se, estabeleceu o princípio de que no caso de redução, o prazo da lei nova incide sobre as situações pendentes, salvo se já decorrido mais da metade do tempo estabelecido pela lei anterior. Os prazos maiores do Código revogado, portanto, somente prevalecem excepcionalmente.

 

Tanto o Supremo Tribunal Federal quanto o Código Civil de 2002, como se verifica, trataram apenas de hipóteses de redução do prazo de decadência. Indicaram, todavia, que os prazos prescricionais ou decadenciais da lei nova em princípio são aplicáveis às situações apanhadas pela mudança legislativa. Possível a conclusão, assim, de que promovendo a lei nova o aumento do prazo decadencial, e desde que não tenha ele ainda se consumado sob a égide da norma revogada, aplica-se o novo prazo, com aproveitamento do tempo já decorrido.

 

Esta, a propósito, a opinião de Câmara Leal, ao tratar do prazo de prescrição:

 

 

De se concluir, portanto, que os prazos que tiveram início sob a égide da Lei 9.784/99, foram acrescidos a partir de novembro de 2003, quando entrou em vigor a MP 138/03, de tanto tempo quanto necessário para atingir o total de dez anos. Em termos mais claros: o prazo decadencial passou a ser de dez anos, aproveitando-se, todavia, o tempo já decorrido sob a égide da norma revogada. Na prática, todos os casos subsumidos inicialmente à regência da Lei 9.784/99, portanto, passaram a observar o prazo decadencial de dez anos, pois a MP 138/03 entrou em vigor antes de decorridos cinco anos a contar do advento daquela lei.

 

Esta, a propósito, foi a conclusão a que chegou a 3ª Seção do Superior Tribunal de Justiça ao apreciar em 14/04/2010 o recurso especial repetitivo 1.114.938, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, cuja ementa está acima transcrita.

  

Como já esclarecido, com o advento da Medida Provisória 138, de 19.11.03 (publicada no DOU de 20/11/03), a questão da decadência voltou a ter disciplina específica no Direito Previdenciário, tendo sido estabelecido prazo decadencial de dez anos, como se percebe da transcrição acima feita.

 

Está claro, assim, que para os atos praticados a partir de 20/11/03, o prazo decadencial para desfazimento passou a ser de dez anos.

  

Há necessidade, ainda, de se consignar a importância do princípio da segurança jurídica - pois uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social - para a análise da ação da administração no sentido de desfazer ato de concessão de benefício previdenciário.

 

Esta ponderação tem importância principalmente para os benefícios deferidos entre a revogação da Lei 6.309/75 e o advento da Lei 9.784/99, pois, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça já referido, não existe, nestes casos, decadência estabelecida em detrimento da Administração. Deve ser considerada (esta ponderação), entrementes, para todos os casos de concessão de benefício, independentemente da data em que ocorridos, já que o princípio referido tem status constitucional e deve ser sempre observado.

 

E nesse particular o Supremo Tribunal Federal já assentou a existência de limites para a ação da Administração no sentido de desfazer atos administrativos, independentemente de previsão legal, como se depreende dos seguintes precedentes:

 

 

Oportuna a menção, por relacionado com a matéria, ao artigo publicado por Almiro do Couto e Silva na "Revista de Direito Administrativo" nº 237, (Renovar, p. 271-315, Jul/Set;2004) denominado "O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União [Lei nº 9.784/99". Seguem trechos do mencionado artigo:

 

 

Assim, considerando o que foi exposto, é de se concluir que em toda situação na qual se analisa ato de cancelamento de benefício previdenciário, (em especial para os benefícios deferidos entre a revogação da Lei 6.309/75 e o advento da Lei 9.784/99), há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.

 

A posição que se defende, com apoio em precedentes do Supremo Tribunal Federal, registre-se, não vai de encontro ao entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça. O que se afirma é que, a despeito de não haver prazo decadencial em seu sentido estrito a considerar, e independentemente do prazo fixado em lei, nada impede que se reconheça o direito à manutenção da situação, com base em fundamento constitucional, em razão das circunstâncias do caso específico.

 

Há uma última circunstância a ser ponderada.

 

No que toca à atribuição dos ônus probatórios é sabido que nas ações judiciais nos quais se pretende a concessão de benefício previdenciário ou o reconhecimento de tempo de serviço, cabe ao segurado provar que faz jus ao bem da vida perseguido.

 

As ações de restabelecimento, todavia, têm como particularidade o fato de que ao segurado já foi deferido administrativamente o que postulava. Vale dizer, o INSS, após examinar a documentação apresentada, entendeu que o segurado tinha direito ao que postulou, por ter preenchido os requisitos necessários. Assim, o ato concessório se reveste de presunção de legitimidade, ou seja, presume-se que os requisitos legais para a obtenção do benefício tenham sido preenchidos.

No caso dos autos trata-se de cancelamento ocorrido em 01/04/2012, referente à aposentadoria rural por idade, com DIB em 23/09/2011 (evento 1.5.10).

 

Dessa forma, em se tratando de benefício deferido sob a égide da Lei 9.784/99, o prazo decadencial, consoante orientação do Superior Tribunal de Justiça, passou a correr a partir da DIB, em 2011. Assim, cancelado o benefício em 2012, não se cogita de decadência, pois não decorridos dez anos.

 

Não se trata de situação consolidada muito tempo antes do cancelamento. Assim, a invocação do princípio da segurança jurídica também não tem cabimento.

Pelo que se denota dos documentos trazidos com a exordial, no processo administrativo de revisão do benefício previdenciário que na busca de possíveis irregularidades, o Ente Previdenciário efetuou sindicação com o fito de controlar a legalidade do ato de concessão, tendo sido observados o contraditório e a ampla defesa.

 

Ao fim do procedimento, entendeu o INSS, após apreciar os documentos apresentados pelo autor e efetuar as diligências necessárias, que ele ilegal o deferimento, pois não haveria prova do desempenho de atividade rural na condição de segurado especial.

 

Da análise dos autos verifica-se que para fazer prova do exercício de atividade rural, foram acostados aos autos documentos, dentre os quais se destacam:

 

a) registro de imóvel rural, com área de 103.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 1977, tendo sido oferecido em hipoteca por cédula rural com vencimento em 10/06/2016 (evento 1.7.9/11);

b) registro de imóvel rural, com área de 48.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 1984, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.3.6/8);

c) registro de imóvel rural, com área de 89.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 1988, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.7.1/4);

d) registro de imóvel rural, com área de 190.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 1988, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.7.5/8);

e) registro de imóvel rural, com área de 91.500m², o qual foi adquirido pelo autor em 1994, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.3.9/10);

f) registro de imóvel rural, com área de 30.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 2000, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.3.4/5);

g) registro de imóvel rural, com área de 30.500m², o qual foi adquirido pelo autor em 2001, sem registro de hipoteca ou revenda (evento 1.3.11);

h) registro de imóvel rural, com área de 55.000m², o qual foi adquirido pelo autor em 2002, sem registro de hipoteca ou revenda posterior (evento 1.7.12/13);

i) contrato particular de arrendamento agrícola, datado de 2000 e com validade de 03 (três) anos, no qual o autor figura como arrendador de um lote rural com área de 41.000m² (evento 1.4.2);

j) contrato particular de comodato, datado de 2003 e com validade de 03 (três) anos, no qual o autor figura como comodante de um lote rural com área de 41.000m² (evento 1.4.3/4);

k) recibos de entrega da declaração do ITR referente à imóvel rural com área de 75,4 hectares, datados de 2010 e de 2011, em nome do autor (evento 1.8.1/2);

l) recibos de entrega da declaração do ITR referente à imóvel rural com área de 94,5 hectares, datados de 2001, de 2004, de 2006 e de 2008, em nome do autor (evento 1.12.3/6);

m) notas fiscais, datadas de 1992 a 2011, em nome do autor (eventos 1.8.3/6 e 1.9.1/5);

n) certificados de cadastro de imóvel rural com 20 módulos fiscais, datados de 1998 a 2005, em nome do autor (eventos 1.10.14/16 e 1.11.1/3);

o) certidão de casamento do autor, datada de 1973, na qual foi qualificado como agricultor (evento 1.13.1).

 

Na audiência de instrução e julgamento, realizada em 25/06/2014, foi colhido o depoimento pessoal do autor e ouvidas as testemunhas Nelci dos Santos e João Vichietti (eventos 49 e 85). O autor relatou que atualmente reside em um imóvel rural de um pouco mais de 70 hectares, dos quais 20 hectares servem para plantio e outros 20 hectares para a criação de gado. Informou que somente conta com o auxílio do genro e troca serviço com vizinhos, nunca tendo contratado empregados. Afirmou, também, que já arrendou parte da propriedade e que conta apenas com um pequeno trator que já tem 10 (dez) anos, não possuindo outros imóveis ou veículos. Citou, ainda, que atualmente é vereador, sendo que já cumpriu dois mandatos, totalizando 08 (oito) anos, em período pretérito. Por fim, mencionou que as reuniões na Câmara dos Vereadores ocorrem à noite, razão pela qual não se afastou do serviço rurícola. As testemunhas, por sua vez, confirmaram o depoimento do autor.

A autarquia afirmou que o benefício foi revisado e cancelado porque, em pesquisa no local, foram informados da existência de empregados permanentes na propriedade do autor, bem como, da análise do processo administrativo do Sr. Narinho da Silva, foram encontrados contratos de arrendamento, nos quais o autor figura como arrendador.

No caso, entendo que os documentos juntados aos autos constituem início razoável de prova material. Entretanto, ainda que configurado o exercício de atividade rural, tal não pode ser considerado como em regime de economia familiar.

A despeito das alegações do autor no sentido de tratar-se de pequeno produtor rural e de não possuir bens consideráveis, o patrimônio declarado por ele mesmo junto ao TSE indica ser proprietário de 12 (doze) lotes de terras, no valor de R$ 85.000 (oitenta e cinco mil reais), de um trator agrícola, no valor de R$ 50.000 (cinquenta mil reais), e de dois automóveis, no valor total de R$ 45.000 (quarenta e cinco mil reais), possuindo, ainda, depósitos bancários, dinheiro em espécie e criação de gado avaliada em R$ 60.000 (sessenta mil reais), de forma que seu patrimônio totaliza formalmente mais de R$ 270.000 (duzentos e setenta mil reais). O valor real certamente é superior.

Ainda, o autor possuiu, dentro do período de carência, remuneração na condição de vereador e lucros advindos do arrendamento de parte considerável da sua propriedade. A dedicação à vereança, conquanto não seja por si só empecilho ao reconhecimento da condição de trabalhador rural, ocorre há longa data, demonstrando uma migração do campo para a atividade política.

Ressalto que o segurado especial é o trabalhador rural que trabalha em regime de economia familiar ou na condição de boia-fria apenas para a sua subsistência, razão pela qual não possui condições de contribuir para a previdência.

Diante do exposto, não é possível concluir que o exercício de atividade rural pela parte autora seja voltado somente à própria subsistência, razão pela qual não deve ser reformada a sentença singular, que julgou improcedente o pedido inicial.

 

Diante de todo o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação da parte autora, nos termos da fundamentação.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 24/03/2015, na seqüência 490, disponibilizada no DE de 10/03/2015, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 5ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DA PARTE AUTORA.