APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5036835-90.2014.4.04.7200/SC
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | LIDIA DEREWLANY SILVA |
ADVOGADO | : | José Augusto Pedroso Alvarenga |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
APELADO | : | OS MESMOS |
EMENTA
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE PENSÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL. LEI Nº 9.784/99. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.
No exercício do poder/dever de auto-tutela, os órgãos da administração Pública estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários", nos termos do art. 54 da Lei n.º 9.784/99, assim como às regras relativas à tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. A inexistência de decadência para o exercício do controle de legalidade do ato de concessão do benefício é restrita ao Tribunal de Contas da União, porque é prerrogativa desse órgão o controle externo de legalidade dos atos administrativos.
À luz do princípio da segurança jurídica, a administração não pode proceder a uma abrupta redução dos proventos de aposentadoria do servidor, sem prévia informação ou justificativa, nem tampouco determinar a cobrança de valores a título de reposição ao erário, quando, por erro, foram recebidos de boa-fé, dado o caráter irrepetível.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento às apelações e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 17 de novembro de 2015.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
| Documento eletrônico assinado por Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7921230v11 e, se solicitado, do código CRC 698F335A. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Vivian Josete Pantaleão Caminha |
| Data e Hora: | 19/11/2015 19:11 |
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5036835-90.2014.4.04.7200/SC
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | LIDIA DEREWLANY SILVA |
ADVOGADO | : | José Augusto Pedroso Alvarenga |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
APELADO | : | OS MESMOS |
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas em face de sentença que, em ação ordinária objetivando a anulação de ato administrativo que determinou a redução dos proventos de pensão da parte autora, com a condenação à ré de abster-se de reduzir seus vencimentos, bem como o pagamento das diferenças de vencimento desde que houve a redução em seus proventos, assim deliberou:
Ante o exposto, julgo procedente o pedido para declarar a nulidade do ato administrativo que determinou a redução dos proventos de pensão da autora, por ter sido realizado sem a garantia do devido processo legal, nos termos da fundamentação; condeno a ré a restabelecer os proventos da autora no mesmo patamar em que eram pagos no mês de janeiro de 2014; condeno a ré a efetuar o pagamento das diferenças de proventos à autora desde que ocorreu a redução em seus proventos a redução em seus proventos em fevereiro de 2014, até o restabelecimento do valor, acrescidos de juros e correção monetária, nos termos da fundamentação.
Condeno a União no pagamento de honorários advocatícios à autora que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação.
Isenção legal de custas à União (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/96).
Sentença sujeita ao reexame necessário.
A União apelou sustentando que a revisão dos proventos da autora decorreu de diligência oriunda da Controladoria Geral da União, que determinou a aplicação do disposto na Emenda Constitucional nº 41/2003, regulamentada pela Lei nº 10.887/2004. Salientou que os servidores públicos não têm direito adquirido a regime jurídico e que é dever da Administração rever seus atos adminstrativos eivados de nulidade, respeitados os princípios da legalidade e da moralidade. Subsidiariamente, pediu que os juros incidam a partir da citação, sem capitalização, de acordo com o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com as alterações trazidas pela Lei nº 11.960/09.
A autora, por sua vez, defendeu a ocorrência de decadência do direito da Administração de rever o ato de concessão de seu pensionamento. Alegou que houve violação aos princípios constitucionais da segurança jurídica e do direito adquirido, uma vez que percebia proventos integrais há mais de 5 (cinco) anos. Requereu, ainda, que a ré comprove o cumprimento da antecipação da tutela deferida no feito, sob pena de sanção por descumprimento e fixação da multa prevista no § 4º do art. 461 do Código de Processo Civil.
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
I - Inicialmente, anoto que, em face da procedência da ação, resta prejudicada a análise da apelação da demandante quanto ao mérito, visto que ausente o seu interesse recursal. Remanesce, pois, o interesse da parte autora quanto ao pedido de comprovação da antecipação da tutela deferida na sentença.
O magistrado singular, ao sentenciar o feito, manifestou-se nos seguintes termos:
Segundo a autora, nos primeiros dias de março de 2014, sem qualquer notificação prévia que ensejasse o exercício do direito de defesa, notou redução no valor do seu benefício, que passou, em fevereiro de 2014, de R$ 3.119,48 para R$ 2.145,27, em valores brutos, acusando uma redução mensal de R$ 974,21.
Sua afirmação é comprovada pelos contracheques acostados na petição inicial (evento 1 - CHEQ4), que demonstram a efetiva redução de vencimentos alegada.
Por outro lado, na sua contestação a União admite que não encaminhou à autora notificação prévia da redução operada e afirma ser a mesma desnecessária, na medida em que se tratou de enquadramento da pensão nos moldes e em obediência à Emenda constitucional nº. 41/2003 e à Lei nº. 10.887/2004, que regulamentou a matéria, sendo dever da Administração Pública rever/reenquadrar seus atos administrativos tidos por ilegais.
Entretanto, não pode a Administração operar a redução de vencimentos, mesmo que para efetuar revisão de ato administrativo tido por ilegal, sem prescindir do devido processo administrativo respaldado pela ampla defesa e contraditório, por ferir o disposto no art. 5º, inciso LX, da Constituição Federal, bem como o art. 2º da Lei nº. 9.784/99.
Nesse sentido, a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº, 5004810-56.2015.404.0000, no qual foi relatora a Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, que deu provimento à decisão de antecipação de tutela no presente feito, os quais adoto como razões de decidir, por não haver qualquer alteração na situação fática desde a prolação daquela decisão:
(...)
Com razão, a agravante.
Dispõe o artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Na mesma linha, a Lei n.º 9.784/99, que disciplina o processo administrativo:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Em uma análise sumária das provas existentes nos autos, especialmente dos termos da 'Prestação de Informações' pela Diretoria do Pessoal Civil da Marinha ('OFIC2', evento 10 dos autos originários), infere-se que, no processo administrativo, não foi concedido prazo para a agravante apresentar defesa e eventual recurso da decisão que determinou a revisão de seu benefício, com redução de proventos, o que, de rigor, implica violação aos princípios constitucionais da ampla defesa e do devido processo legal, principalmente por envolver supressão de verba alimentar que vem sendo percebida há longa data.
Nessa linha:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE APOSENTADORIA E SUPRESSÃO DE VALORES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, ASSEGURADOS O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA. O Plenário do Supremo Tribunal Federal entendeu ser necessária a prévia instauração de procedimento administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, sempre que a Administração, exercendo seu poder de autotutela, anula atos administrativos que repercutem na esfera de interesse do administrado (RE 594.296-RG, Rel. Min. Dias Toffoli). Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF, 1ª Turma, RE 542960 AgR, Relator Min. ROBERTO BARROSO, julgado em 04/02/2014, DJe-035 DIVULG 19/02/2014 PUBLIC 20/02/2014)
Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria considerada ilegal. Decisão proferida mais de 5 (cinco) anos depois da chegada do processo administrativo ao TCU. Direito de ampla defesa e contraditório. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Embora autuado o processo em 2/8/06, o processo administrativo deu entrada na Corte de Contas em 18/8/04. A contagem do prazo de cinco anos para a observância do contraditório e da ampla defesa inicia-se a partir da data de ingresso do processo de registro da aposentadoria na Corte de Contas, podendo a respectiva autuação ocorrer em momento posterior. Decorrido o lapso temporal de quase 6 (seis) anos de trâmite interno na Corte de Contas, necessária, na esteira da jurisprudência da Corte, a observância dos postulados da ampla defesa e do contraditório no processamento do ato de aposentadoria da impetrante. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(STF, 1ª Turma, MS 31342 AgR, Relator Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 30/10/2012, DJe-241 DIVULG 07/12/2012 PUBLIC 10/12/2012)
Ilustra tal posicionamento decisão recente desta Turma:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REDUÇÃO DE PENSÃO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. RESPEITO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. 1. Não procede a alegação de impossibilidade de concessão de liminar satisfativa contra o Poder Público, pois a vedação legal não alcança a hipótese de restabelecimento de status quo ante, afetado por ato praticado pela Administração. 2. É necessária a prévia instauração de procedimento administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, sempre que a Administração, exercendo seu poder de autotutela, anula atos administrativos que repercutem na esfera de interesse do administrado. (TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5026481-72.2014.404.0000, 4ª TURMA, Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 04/03/2015)
Nesse contexto, vislumbro a verossimilhança do direito da agravante à manutenção de sua pensão, no valor que vinha percebendo até janeiro de 2014, pelo menos até que lhe seja oportunizado o direito de impugnar o ato que determinou a sua revisão.
Dos acréscimos legais na liquidação da sentença
Sobre os valores devidos incidirá correção monetária pelo IPCA-E desde o vencimento de cada parcela, além de juros de mora de 6% ao ano a contar da citação, até 29/06/2009.
A partir de 30/06/2009, mantém-se também a aplicação do IPCA-E, e de juros de mora de 6% ao ano, diante da declaração de inconstitucionalidade por arrastamento do artigo 1º - F da Lei nº 9.494/97, com a redação da Lei n. 11.960/2009 (ADI 4425 e 4357 - Informativo 698 do STF), deve haver a repristinação da legislação anterior, conforme jurisprudência do Pretório Excelso (STF, ADI 3647, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2007, DJe-088 DIVULG 15-05-2008 PUBLIC 16-05-2008 EMENT VOL-02319-02 PP-00406 RTJ VOL-00209-01 PP-00107), qual seja o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação da MPv nº 2.180-35/01, que assim dispõe:
Art. 1o-F. Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos, não poderão ultrapassar o percentual de seis por cento ao ano. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
A tais fundamentos, não foram opostos argumentos idôneos a infirmar o convencimento do julgador, razão pela qual merece ser mantida a sentença.
Com efeito, o art. 54 da Lei n.º 9.784/99 dispõe:
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Interpretando a referida norma legal, os tribunais firmaram o entendimento no sentido de que, a partir da edição da Lei n.º 9.784/99, o poder da Administração de rever seus atos, quando eivados de ilegalidade, deve ser exercido no prazo de cinco anos, salvo comprovada má fé do beneficiário de seus efeitos.
Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. APLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999 POR ANALOGIA. POSSIBILIDADE.
1. O Superior Tribunal de Justiça assentou o entendimento de que mesmo os atos administrativos praticados anteriormente ao advento da Lei Federal 9.784, de 1º.2.1999, estão sujeitos ao prazo de decadência quinquenal contado da sua entrada em vigor. A partir de sua vigência, o prazo decadencial para a Administração rever seus atos é de cinco anos, nos termos do art. 54.
2. Na hipótese dos autos, a administração passou a pagar, por ato unilateral, vantagens ao servidor decorrentes de portarias emitidas nos anos de 1996 e 1998. Em 2002 a administração reviu seu ato e cancelou o pagamento da vantagem. Logo, a revisão foi feita dentro do prazo de cinco anos, a contar da data em que vigente a lei supracitada.
3. Ademais, ao contrário da tese defendida pelo agravante, a jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de que a Lei 9.784/1999 pode ser aplicada de forma subsidiária no âmbito dos demais Estados-Membros e Municípios, se ausente lei própria que regule o processo administrativo local, como ocorre na espécie.
4. Agravo Regimental não provido.
(STJ, 2ª Turma, AgRg no AREsp 263.635/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, julgado em 16/05/2013, DJe 22/05/2013)
Não obstante, o eg. Supremo Tribunal Federal ressalvou, expressamente, que a decadência prevista no art. 54 da Lei n.º 9.784/99 não se consuma no período compreendido entre a concessão de aposentadoria, pensão ou reforma e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União - no exercício da competência constitucional de controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto se trata de ato juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas.
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO - LEGITIMAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO DE CLASSE - DIREITO DE PARTE DOS ASSOCIADOS. O fato de haver o envolvimento de direito apenas de certa parte do quadro social não afasta a legitimação da associação, no que definida pelo estatuto. APOSENTADORIA - ATOS SEQUENCIAIS - DECADÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE. O disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, a revelar o prazo de decadência para a Administração Pública rever os próprios atos, por pressupor situação jurídica constituída, não se aplica à aposentadoria, porque esta reclama atos sequenciais. APOSENTADORIA - REGISTRO - CONTRADITÓRIO - INEXIGIBILIDADE. Conforme consta do Verbete Vinculante nº 3 da Súmula do Supremo, o contraditório não alcança o processo de registro de aposentadoria. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE PELO DESEMPENHO DE FUNÇÃO - PERCEPÇÃO CUMULATIVA COM QUINTOS - INVIABILIDADE. A teor do artigo 6º da Lei nº 8.538/92, descabe a percepção cumulativa considerados os quintos.
(STF, Pleno, MS 25561, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 15/10/2014, DJe-229 DIVULG 20/11/2014 PUBLIC 21/11/2014)
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. INAPLICABILIDADE DA DECADÊNCIA PREVISTA NO ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
(STF, 2ª Turma, RE 847584 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 09/12/2014, DJe-249 DIVULG 17/12/2014 PUBLIC 18/12/2014)
EMENTA. Agravo regimental em mandado de segurança. Impetração voltada contra acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União com o qual ele determinou o corte de vantagens que considerou terem sido ilegalmente agregadas aos proventos de aposentadoria de servidor público. Admissibilidade. 1. Está assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não se aplica ao TCU, no exercício do controle da legalidade de aposentadorias, a decadência administrativa prevista na Lei nº 9.784/99. 2. Tampouco se pode falar em desrespeito ao princípio da irredutibilidade de vencimentos quando se determina a correção de ilegalidades na composição de proventos de aposentadoria de servidores públicos. 3. Não ocorre violação da autoridade da coisa julgada quando se reconhece a incompatibilidade de novo regime jurídico com norma anterior que disciplinava a situação funcional de servidor público. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF, 1ª Turma, MS 27580 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, em 10/09/2013, DJe-197 DIVULG 04/10/2013 PUBLIC 07/10/2013)
In casu, a parte autora é pensionista de ex-servidor público aposentado, vinculado ao Ministério da Marinha em Santa Catarina, cujo falecimento deu-se em 31 de julho de 2007. Em março de 2014, sem prévia notificação, a parte autora notou a redução no valor de seus proventos, referentes ao mês de fevereiro de 2014, que passou de R$ 3.119,48 para R$2.145,27, com redução mensal de R$974,21 (p. 22, FICHA FINANCEIRA6, evento 1 do processo originário).
Em face dessas circunstâncias, e considerando que, segundo consta, a redução dos proventos da autora não decorreu de atuação do Tribunal de Contas da União no exercício de controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias/pensões, mas, sim, de revisão do ato de concessão de vantagens pela própria Administração, impõe-se a observância do prazo decadencial previsto na Lei, a contar da data de publicação do ato que a deferiu - Título de Pensão Civil nº 90024, de 19 de novembro de 2007 (INF7, evento 1 do processo originário).
Ilustra esse posicionamento a manifestação desta Turma no julgamento da apelação/reexame necessário n.º 5002262-69.2013.404.7100/RS:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE APOSENTADORIA. PRAZO DECADENCIAL. LEI Nº 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO DE VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ. No exercício do poder/dever de auto-tutela, os órgãos da Administração Pública estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários", nos termos do art. 54 da Lei n.º 9.784/99, assim como às regras relativas à tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. A inexistência de decadência para o exercício do controle de legalidade do ato de concessão do benefício é restrita ao Tribunal de Contas da União, porque é prerrogativa desse órgão o controle externo de legalidade dos atos administrativos. À luz do princípio da segurança jurídica, a Administração não pode proceder a uma abrupta redução dos proventos de aposentadoria do servidor, sem prévia informação ou justificativa, nem tampouco determinar a cobrança de valores a título de reposição ao erário, quando, por erro, foram recebidos de boa-fé, dado o caráter irrepetível.
(TRF4, 4ª Turma, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO nº 5002262-69.2013.404.7100, Rel. Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 16/04/2015 - grifei)
Do voto condutor, transcrevo a seguinte passagem:
(...)
Ainda que se argumente com a inexistência de decadência para o exercício do controle da legalidade do ato de concessão do benefício pelo TCU, porque é prerrogativa desse órgão o controle externo de legalidade dos atos administrativos, os órgãos da Administração, diversamente, no exercício do poder/dever de autotutela, estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários", conforme previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99, assim como às regras relativas à tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. Portanto, a aposentadoria concedida há mais de cinco anos não pode mais ser anulada pela Administração, tendo decaído a possibilidade de revisão (salvo, naturalmente, a hipótese de comprovada má-fé do beneficiário).
Consigno, ainda, que o fundamento da impugnação do ato de concessão de aposentadoria também é relevante naqueles casos em que a própria Administração revisa o ato concessório. No caso de nulidade, por afronta à lei, há o prazo de 5 anos para revisá-lo, porém, em se tratando de modificação da interpretação da lei, a aplicação do novo entendimento não pode ter efeitos retroativos (Lei n.º 9.784/99, art. 2º, inciso XIII, acima transcrito), e somente pode ser sustentado por meio de regular processo administrativo, com respeito aos prazos, às instâncias e aos recursos do processo administrativo, e com o resguardo dos institutos da preclusão e da coisa julgada administrativa.
Conquanto a Administração Pública esteja submetida ao princípio da legalidade estrita do art. 37 da Constituição Federal, há de se reconhecer a existência de situações em que se impõe a sua ponderação com o princípio da segurança jurídica, no intuito de evitar prejuízo desproporcional a esse outro valor, igualmente protegido pelo ordenamento e integrante da noção de Estado de Direito. Com base nessa linha de raciocínio, consagrou-se a possibilidade de preservação, após o decurso de razoável lapso de tempo, de atos administrativos ilegais que tragam efeitos favoráveis a seus destinatários e estejam revestidos de aparência de legalidade, privilegiando-se, assim, a estabilidade das relações jurídicas e a proteção da confiança do administrado.
Com efeito, inexistindo nos autos qualquer indicativo de má-fé do autor, é de se manter a sentença por seus próprios fundamentos.
(...) (grifei)
E, ainda que as subsequentes alterações dos proventos de aposentadoria/pensão devam ser submetidas à apreciação do Tribunal de Contas da União, a ausência de prévia manifestação da referida Corte sobre o ato concessório não afasta a fluência do prazo decadencial para os demais órgãos da Administração Pública procederem a sua revisão.
Sobre o tema, esta Turma já se manifestou nos seguintes termos:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APELAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. PENSÃO. REVISÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. 1. Não conhecida a apelação da autora em relação à postulação de que os valores devidos fossem pagos em dobro, visto que tal pedido não constou da petição inicial e, dessa forma, a Universidade Federal do Paraná - UFPR não pode se defender. 2. Se é certo que os atos administrativos podem ser revistos pela própria Administração, não menos certa é a impossibilidade de invalidação de ato administrativo, cujos efeitos se consolidaram pelo decurso de longo tempo desde sua edição, a fim de que se mantenha a estabilidade das relações jurídicas existentes entre a Administração e os seus servidores. 3. O surgimento da Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e impõe a decadência, proibindo a desconstituição de atos que causem prejuízos a terceiros, quando transcorridos mais de cinco anos desde a sua edição, constitui corolário do princípio da segurança jurídica. (TRF4, 4ª Turma, APELAÇÃO CÍVEL nº 5064061-88.2014.404.7000, Rel. Des. Federal CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 09/04/2015)
Do precedente acima ementado, extraio:
Prosseguindo no julgamento, a discussão posta nestes autos diz respeito, em essência, a que se determine às autoridades impetradas que não reduzam os proventos da parte autora no que se refere à exclusão da parcela relativa à Unidade de Referências de Preços de fevereiro de 1989 (URP/1989).
No caso dos autos, observa-se que a pensão da parte autora foi concedida em 25/03/2003 (Evento 1 - COMP7) e o ofício da Universidade Federal do Paraná - UFPR (Ofício Circular nº 03/2014 - DAP/DIR, Evento 1 - OFÍCIO/C3) que lhe deu ciência, em 12 de maio de 2014, acerca da supressão da URP/89, foi redigido nos seguintes termos:
"A partir das orientações fornecidas por parte da Procuradoria Federal nesta Universidade do Paraná, no PARECER nº 1157/2013/PFE-UFPR/PGF/AGU, e Nota Técnica nº 76/2014/PF-UFPR (item "6"), aprovada pelo Despacho da Procuradora Chefe da PF/UFPR nº 306/2014 de 22/04/2014, bem como em razão de recentes decisões judiciais, esta Pró Reitoria de Gestão de Pessoas procedeu a abertura de processo administrativo referente ao cumprimento da determinação da CGU em suprimir o pagamento da URP/89 da folha de pagamentos de Vossa Senhoria.
(...)"
Dessa forma, restou assegurado à autora o direito à manutenção de sua pensão nos mesmos moldes em que vinha sendo paga anteriormente, diante da decadência do direito da Administração de revisar rubrica que integra o benefício concedido. Nesse sentido, já decidiu esta Turma:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. REVISÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. - Os atos exarados pela Administração através de seus agentes podem ser por ela revistos, todavia, não indefinidamente, mas dentro de certo lapso de tempo, desde que haja imposição de interesse público relevante por critério de conveniência e oportunidade, ou, ainda, a verificação de um vício que acarrete a ilegalidade ou ilegitimidade deste mesmo ato, tendo lugar, no primeiro caso, a revogação, e, no último, a anulação do ato administrativo (Súmula nº 473 do STF). - Com a edição da Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999, em seus artigos 53 e 54, a matéria relativa ao prazo para proceder à revisão restou disciplinada, estabelecendo-se em 5 (cinco) anos, contados da data da publicação da Lei, decorrido o qual será o ato convalidado, não cabendo reavaliações, uma vez que operada a coisa julgada administrativa ou preclusão das vias de impugnação interna. Precedentes das Turmas e da Corte Especial do STJ. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5035928-61.2013.404.7100, 4ª Turma, Des. Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, por maioria, juntado aos autos em 30/04/2014).
Mostra-se importante ressaltar que o caso posto sob análise não diz respeito à atuação do Tribunal de Contas da União - TCU no exercício da competência do controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (artigo 71, inciso III, da Constituição Federal); mas sim, de revisão realizada pela UFPR da pensão recebida pela autora depois de expirado o prazo estabelecido no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999. (grifei)
A proteção da confiança é um valor constitucional de ordem ético-jurídica, projeção subjetiva do princípio da segurança jurídica, e impede a Administração de desconstituir atos administrativos revestidos de aparência de legalidade e consolidadas no tempo.
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CIVIL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. SUPRESSÃO DE PARCELA REMUNERATÓRIA (OPÇÃO DE 55% DE FC). CRITÉRIO DE CÁLCULO DA RUBRICA FC JUDICIAL (INCORPORAÇÃO DE QUINTOS/DÉCIMOS DE FC JUDICIAL). REPOSIÇÃO AO ERÁRIO DOS VALORES RECEBIDOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA RECONHECIDA NA SENTENÇA E MANTIDA. PROTEÇÃO AO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA. Apelação e remessa oficial desprovidas. (TRF4, 3ª Turma, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO nº 5066298-86.2014.404.7100, Rel. Des. Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 19/03/2015)
Por tal razão, é de negar-se provimento à apelação da União e à remessa oficial quanto ao mérito dos pedidos.
Considerando o caráter alimentar dos proventos de aposentadoria e a antecipação da tutela deferida pelo juízo a quo, o réu deve comprovar a implementação do benefício, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, a contar da publicação desta decisão, sob pena de fixação de multa.
Provida, pois, a apelação da parte autora no ponto.
II - No tocante aos acréscimos legais, cumpre destacar, inicialmente, que o Supremo Tribunal Federal, nas ADIs n.ºs 4357, 4372, 4400 e 4425, reconheceu a inconstitucionalidade da utilização da TR como índice de correção monetária, modulando os efeitos da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos:
Decisão: Concluindo o julgamento, o Tribunal, por maioria e nos termos do voto, ora reajustado, do Ministro Luiz Fux (Relator), resolveu a questão de ordem nos seguintes termos: 1) - modular os efeitos para que se dê sobrevida ao regime especial de pagamento de precatórios, instituído pela Emenda Constitucional nº 62/2009, por 5 (cinco) exercícios financeiros a contar de primeiro de janeiro de 2016; 2) - conferir eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade dos seguintes aspectos da ADI, fixando como marco inicial a data de conclusão do julgamento da presente questão de ordem (25.03.2015) e mantendo-se válidos os precatórios expedidos ou pagos até esta data, a saber: 2.1.) fica mantida a aplicação do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança (TR), nos termos da Emenda Constitucional nº 62/2009, até 25.03.2015, data após a qual (i) os créditos em precatórios deverão ser corrigidos pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) e (ii) os precatórios tributários deverão observar os mesmos critérios pelos quais a Fazenda Pública corrige seus créditos tributários; e 2.2.) ficam resguardados os precatórios expedidos, no âmbito da administração pública federal, com base nos arts. 27 das Leis nº 12.919/13 e Lei nº 13.080/15, que fixam o IPCA-E como índice de correção monetária; 3) - quanto às formas alternativas de pagamento previstas no regime especial: 3.1) consideram-se válidas as compensações, os leilões e os pagamentos à vista por ordem crescente de crédito previstos na Emenda Constitucional nº 62/2009, desde que realizados até 25.03.2015, data a partir da qual não será possível a quitação de precatórios por tais modalidades; 3.2) fica mantida a possibilidade de realização de acordos diretos, observada a ordem de preferência dos credores e de acordo com lei própria da entidade devedora, com redução máxima de 40% do valor do crédito atualizado; 4) - durante o período fixado no item 1 acima, ficam mantidas a vinculação de percentuais mínimos da receita corrente líquida ao pagamento dos precatórios (art. 97, § 10, do ADCT), bem como as sanções para o caso de não liberação tempestiva dos recursos destinados ao pagamento de precatórios (art. 97, § 10, do ADCT); 5) - delegação de competência ao Conselho Nacional de Justiça para que considere a apresentação de proposta normativa que discipline (i) a utilização compulsória de 50% dos recursos da conta de depósitos judiciais tributários para o pagamento de precatórios e (ii) a possibilidade de compensação de precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida ativa até 25.03.2015, por opção do credor do precatório, e 6) - atribuição de competência ao Conselho Nacional de Justiça para que monitore e supervisione o pagamento dos precatórios pelos entes públicos na forma da presente decisão, vencido o Ministro Marco Aurélio, que não modulava os efeitos da decisão, e, em menor extensão, a Ministra Rosa Weber, que fixava como marco inicial a data do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade. Reajustaram seus votos os Ministros Roberto Barroso, Dias Toffoli e Gilmar Mendes. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 25.03.2015. (grifei)
Todavia, o Superior Tribunal Federal, ao admitir a existência de repercussão geral no RE 870947, assentou que a inconstitucionalidade da aplicação, para fins de correção monetária, do art. 1º-F da Lei 9.494/97, na redação dada pela Lei 11.960/2009, reconhecida no julgamento das ADI's 4.357 e 4.425, diz respeito apenas ao período posterior à inscrição da requisição de pagamento, in verbis:
(...)
Já quanto ao regime de atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública a questão reveste-se de sutilezas formais. Explico.
Diferentemente dos juros moratórios, que só incidem uma única vez até o efetivo pagamento, a atualização monetária da condenação imposta à Fazenda Pública ocorre em dois momentos distintos.
O primeiro se dá ao final da fase de conhecimento com o trânsito em julgado da decisão condenatória. Esta correção inicial compreende o período de tempo entre o dano efetivo (ou o ajuizamento da demanda) e a imputação de responsabilidade à Administração Pública. A atualização é estabelecida pelo próprio juízo prolator da decisão condenatória no exercício de atividade jurisdicional.
O segundo momento ocorre já na fase executiva, quando o valor devido é efetivamente entregue ao credor. Esta última correção monetária cobre o lapso temporal entre a inscrição do crédito em precatório e o efetivo pagamento. Seu cálculo é realizado no exercício de função administrativa pela Presidência do Tribunal a que vinculado o juízo prolator da decisão condenatória.
Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar as ADIs nº 4.357 e 4.425, declarou a inconstitucionalidade da correção monetária pela TR apenas quanto ao segundo período, isto é, quanto ao intervalo de tempo compreendido entre a inscrição do crédito em precatório e o efetivo pagamento. Isso porque a norma constitucional impugnada nas ADIs (art. 100, §12, da CRFB, incluído pela EC nº 62/09) referia-se apenas à atualização do precatório e não à atualização da condenação ao concluir-se a fase de conhecimento.
Essa limitação do objeto das ADIs consta expressamente das respectivas ementas, as quais, idênticas, registram o seguinte:
DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE EXECUÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA MEDIANTE PRECATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009. (...) IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DO ÍNDICE DE REMUNERAÇÃO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO CRITÉRIO DE CORREÇÃO MONETÁRIA. VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE (CF, ART. 5º, XXII). INADEQUAÇÃO MANIFESTA ENTRE MEIOS E FINS. (...)
(...) 5. O direito fundamental de propriedade (CF, art. 5º, XXII) resta violado nas hipóteses em que a atualização monetária dos débitos fazendários inscritos em precatórios perfaz-se segundo o índice oficial de remuneração da caderneta de poupança, na medida em que este referencial é manifestamente incapaz de preservar o valor real do crédito de que é titular o cidadão. É que a inflação, fenômeno tipicamente econômico-monetário, mostra-se insuscetível de captação apriorística (ex ante), de modo que o meio escolhido pelo legislador constituinte (remuneração da caderneta de poupança) é inidôneo a promover o fim a que se destina (traduzir a inflação do período).
(...) 7. O art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com redação dada pela Lei nº 11.960/09, ao reproduzir as regras da EC nº 62/09 quanto à atualização monetária e à fixação de juros moratórios de créditos inscritos em precatórios incorre nos mesmos vícios de juridicidade que inquinam o art. 100, §12, da CF, razão pela qual se revela inconstitucional por arrastamento, na mesma extensão dos itens 5 e 6 supra.
(ADI 4357, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 14/03/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-188 DIVULG 25-09-2014 PUBLIC 26-09-2014 sem grifos no original)
A redação do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, tal como fixada pela Lei nº 11.960/09, é, porém, mais ampla, englobando tanto a atualização de requisitórios quanto a atualização da própria condenação. Confira-se:
Art. 1º-F. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança.
As expressões uma única vez e até o efetivo pagamento dão conta de que a intenção do legislador ordinário foi reger a atualização monetária dos débitos fazendários tanto na fase de conhecimento quanto na fase de execução. Daí por que o STF, ao julgar as ADIs nº 4.357 e 4.425, teve de declarar a inconstitucionalidade por arrastamento do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97. Essa declaração, porém, teve alcance limitado e abarcou apenas a parte em que o texto legal estava logicamente vinculado no art. 100, §12, da CRFB, incluído pela EC nº 62/09, o qual se refere tão somente à atualização de valores de requisitórios.
Na parte em que rege a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública até a expedição do requisitório (i.e., entre o dano efetivo/ajuizamento da demanda e a condenação), o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97 ainda não foi objeto de pronunciamento expresso do Supremo Tribunal Federal quanto à sua constitucionalidade e, portanto, continua em pleno vigor.
Ressalto, por oportuno, que este debate não se colocou nas ADIs nº 4.357 e 4.425, uma vez que, naquelas demandas do controle concentrado, o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97 não foi impugnado originariamente e, assim, a decisão por arrastamento foi limitada à pertinência lógica entre o art. 100, §12, da CRFB e o aludido dispositivo infraconstitucional.
(...) (grifei)
Com efeito, a questão relativa à possibilidade de aplicação, para fins de correção monetária, do art. 1º-F da Lei 9.494/97, na redação dada pela Lei 11.960/2009, em relação ao período anterior à inscrição da requisição de pagamento, ainda não foi decidida pelo STF, que reconheceu a existência de repercussão geral da matéria (RE 870947).
Por essa razão, a especificação dos critérios de correção monetária e juros deve ser diferida para a fase da execução, de modo a racionalizar o andamento do processo. A ação de conhecimento deve centrar-se no reconhecimento do direito postulado, e qualquer controvérsia acerca dos encargos legais incidentes sobre o débito ora imputado à ré, dado o caráter instrumental e acessório, não pode impedir seu regular trâmite até o desfecho final, com o esgotamento de todos os recursos atinentes à matéria de fundo.
Nesse sentido:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PAGAMENTO RETROATIVO DOS EFEITOS FINANCEIROS. CONCESSÃO DA ORDEM. REVISÃO DA PORTARIA DE ANISTIA. NÃO-COMUNICAÇÃO ANTES DO JULGAMENTO DO WRIT. SUSPENSÃO DO FEITO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA O ADIMPLEMENTO IMEDIATO. NECESSIDADE DE EXECUÇÃO (ARTIGO 730 DO CPC). JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. QUESTÃO QUE EXTRAPOLA O OBJETO DO MANDAMUS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 5º DA LEI N. 11.960/09. MODULAÇÃO DE EFEITOS NÃO CONCLUÍDA PELO STF. DIFERIMENTO PARA A FASE EXECUTIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1 e 2, omissis. 3. Diante a declaração de inconstitucionalidade parcial do artigo 5º da Lei n. 11.960/09 (ADI 4357/DF), cuja modulação dos efeitos ainda não foi concluída pelo Supremo Tribunal Federal, e por transbordar o objeto do mandado de segurança a fixação de parâmetros para o pagamento do valor constante da portaria de anistia, por não se tratar de ação de cobrança, as teses referentes aos juros de mora e à correção monetária devem ser diferidas para a fase de execução. 4. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl no MS 14.741/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 08/10/2014, DJe 15/10/2014)
Reconhece-se, assim, por ora, que é devida a incidência de juros e correção monetária sobre o débito, nos termos da legislação vigente no período a que se refere, postergando-se a especificação dos índices e taxas aplicáveis para a fase de execução.
Por tal razão, dou parcial provimento à remessa oficial e à apelação da União no tópico.
III - Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento às apelações e à remessa oficial, nos termos da fundamentação.
É o voto.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 17/11/2015
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5036835-90.2014.4.04.7200/SC
ORIGEM: SC 50368359020144047200
RELATOR | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PRESIDENTE | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
PROCURADOR | : | Dr. Juarez Mercante |
APELANTE | : | LIDIA DEREWLANY SILVA |
ADVOGADO | : | José Augusto Pedroso Alvarenga |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
APELADO | : | OS MESMOS |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 17/11/2015, na seqüência 434, disponibilizada no DE de 04/11/2015, da qual foi intimado(a) UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES E À REMESSA OFICIAL.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
: | Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE | |
: | Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR |
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria
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