Apelação Cível Nº 5046193-83.2017.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
APELANTE: ROSANE ALVES DE AZEVEDO (AUTOR)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta contra sentença que, em ação objetivando o reconhecimento da atuação em desvio funcional entre os cargos de Técnico Previdenciário e de Analista Previdenciário, com o pagamento de todas as diferenças remuneratórias daí decorrentes, assim concluiu:
Ante o exposto, julgo improcedente a ação.
Arbitro os honorários advocatícios em 10% sobre o valor atualizado da causa, corrigido pelo IPCA-E/IBGE desde a data do ajuizamento da ação até o efetivo pagamento, na forma do art. 85, § 4º, III do CPC.
Suspendo a exigibilidade da parcela de responsabilidade da parte autora, diante do benefício da AJG.
Havendo recurso(s) voluntário(s), intime(m)-se a(s) parte(s) contrária(s) para apresentação de contrarrazões, no prazo legal. Após, remetam-se ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Com o trânsito em julgado e nada sendo requerido, dê-se baixa e arquivem-se os autos.
Em suas razões, a parte autora sustentou que: (a) a interpretação conferida ao texto do art. 6º da Lei nº 10.667/03 afronta o art. 39 da Constituição Federal; (b) a organização em carreira não permite que os servidores ocupantes de cargos diversos executem as mesmas tarefas; (c) o fundamento da sentença nega o próprio instituto do desvio de função; (d) que há manifesta e irregular desobediência às atribuições dispostas em lei para a regulamentação das atividades de Técnico e Analista do Seguro Social; (e) que a situação de desvio funcional é reconhecida no âmbito interno do INSS; (f) há efetiva comprovação do desvio de função, visto que as atividades desempenhadas pelo autor, de forma habitual, extrapolam o mero apoio técnico que estabelece o inciso II do art. 6º da Lei nº 10.667/03; e (g) que é devido o reconhecimento do desvio funcional, a fim de evitar o enriquecimento indevido pela Administração. Nesses termos, pugnou pela reforma da sentença, com a inversão dos ônus sucumbenciais.
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
A controvérsia envolve pedido de indenização por dano decorrente de alegado desvio funcional, formulado por servidor público federal ocupante do cargo de Técnico do Seguro Social, e que estaria desempenhando atividades privativas do cargo de Analista do Seguro Social.
Por primeiro, importante delimitar que a lide versa sobre pedido indenizatório concernente às diferenças salariais devidas em razão de alegado desvio funcional, não se tratando de pedido de reenquadramento funcional.
A jurisprudência tem reconhecido há bastante tempo o direito às diferenças salariais ou remuneratórias quando restar configurado o desvio de função, conforme consta de pelo menos duas súmulas de Cortes Superiores:
O empregado, durante o desvio funcional, tem direito a diferença salarial, ainda que o empregador possua quadro de pessoal organizado em carreira. (Súmula 223 do TFR)
Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes. (Súmula 378 do STJ)
Esta Turma tem firmado o entendimento no sentido de que, a não ser em casos excepcionais, no âmbito do INSS, em decorrência da forma como está estruturada a carreira dos servidores, o desempenho da atividade-fim (v.g., instrução dos processos concessórios de benefícios previdenciários) por técnicos previdenciários, servidores de nível intermediário, não configura desvio de função nem lhes assegura o direito à equiparação com analistas.
Relativamente à descrição legal das atribuições de Técnico de Seguro Social e de Analista do Seguro Social, a Lei n.º 10.667/03 dispunha, em relação aos cargos então denominados Analista Previdenciário e Técnico Previdenciário:
Art. 6º. (...)
I - Analista Previdenciário:
a) instruir e analisar processos e cálculos previdenciários, de manutenção e de revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários;
b) proceder à orientação previdenciária e atendimento aos usuários;
c) realizar estudos técnicos e estatísticos; e
d) executar, em caráter geral, as demais atividades inerentes às competências do INSS;
II - Técnico Previdenciário: suporte e apoio técnico especializado às atividades de competência do INSS.
Parágrafo único. O Poder Executivo poderá dispor de forma complementar sobre as atribuições decorrentes das atividades a que se referem os incisos I e II.
Posteriormente, a Lei n.º 11.501/07, que alterou a denominação do cargo, estabeleceu como atribuições do cargo de Técnico do Seguro Social (anexo I, tabela III): 'Realizar atividades técnicas e administrativas, internas ou externas, necessárias ao desempenho das competências constitucionais e legais a cargo do INSS, fazendo uso dos sistemas corporativos e dos demais recursos disponíveis para a consecução dessas atividades'.
Em relação ao cargo de Analista do Seguro Social, foram mantidas as suas atribuições genéricas.
Com efeito, para a definição das atribuições do cargo de Técnico do Seguro Social, o legislador optou por adotar fórmula aberta. Previu, assim, de forma ampla e genérica, a realização de atividades técnicas e administrativas, necessárias ao desempenho das competências institucionais próprias do INSS. Não foi traçada distinção expressa em relação às atividades próprias do cargo de Analista do Seguro Social, para o qual, aliás, adotou-se idêntica técnica legislativa no art. 6º, I, d, da Lei n.º 10.667/03.
Nesse sentido, confiram-se os precedentes das Turmas integrantes da 2ª Seção desta Egrégia Corte:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. INSS. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. EQUIPARAÇÃO AO CARGO DE ANALISTA DO SEGURO SOCIAL. NÃO CARACTERIZADO. 1. O desvio de função caracteriza-se nas hipóteses em que o servidor, ocupante de determinado cargo, exerce funções atinentes a outro cargo público, seja dentro da própria repartição ou em outro órgão. 2. A diferenciação entre os cargos de Técnico do Seguro Social e de Analista do Seguro Social se dá não em face das atribuições, e sim em razão da diferenciação de escolaridade, uma vez a previsão das tarefas atinentes a cada cargo é genérica e abrangente, tratando-se de enumeração não taxativa, sem uma específica distinção entre os misteres afetos a cada um dos cargos. 3. Mesmo quando o técnico do seguro social realiza atividades técnicas e administrativas vinculadas às competências institucionais próprias do INSS, inclusive de natureza mais complexa, não se tem como presente o proclamado desvio. Devido ao caráter genérico da descrição legal das atribuições, que admite a prática da atividade fim por ambos os cargos, tem-se que o exercício da análise e concessão de benefícios previdenciários, como aposentadoria, auxílio-doença e pensão, bem como da manutenção de benefício e pagamento alternativo, não são capazes de justificar o acolhimento do pleito. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5009477-67.2011.4.04.7100, 4ª Turma , Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, DECIDIU, POR UNANIMIDADE JUNTADO AOS AUTOS EM 13/02/2019)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. DESVIO DE FUNÇÃO NÃO CONFIGURADO. 1. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido de que, reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais dele decorrentes. 2. No caso, não se vislumbra que as tarefas desempenhadas pela parte autora eram, de modo permanente, exclusivas do cargo de analista do seguro social. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001801-65.2016.4.04.7012, 3ª Turma , Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 21/02/2018)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. DESVIO DE FUNÇÃO. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. ATIVIDADE NÃO PRIVATIVA DO CARGO DE ANALISTA DO SEGURO SOCIAL. PAGAMENTO DE DIFERENÇAS SALARIAIS. IMPOSSIBILIDADE. 1. A teor da Súmula n. 378 do STJ, "reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes". 2. Para a caracterização do desvio de função, necessária a comprovação do efetivo e habitual desempenho pelo servidor público de atribuições de cargo diverso, estranhas ao seu cargo originário, não configurando irregularidade o exercício eventual e esporádico de atividades de outro cargo. 3. O fator de distinção determinante entre os cargos de Técnico e de Analista do Seguro Social corresponde aos requisitos para ingresso na carreira, compreendendo o nível de escolaridade mínimo exigido para a investidura e a aprovação no concurso público próprio, na medida em que o rol das atribuições definidas para os cargos possui caráter enunciativo (e não taxativo) e a previsão das tarefas afigura-se genérica e abrangente, inexistindo indicação legal de atividade de cunho privativo ou exclusivo. 4. Dessa forma, ainda que semelhantes algumas das atividades realizadas por ambos os cargos, isso não significa necessariamente que a parte autora estivesse realizando atribuições privativas do cargo de nível superior (Analista Previdenciário). (TRF4, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5027150-63.2017.4.04.7100, 3ª Turma , Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 27/02/2018)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. DESEMPENHO DE ATIVIDADES PRÓPRIAS DE ANALISTA DO SEGURO SOCIAL. DESVIO DE FUNÇÃO NÃO CONFIGURADO. Não há falar em desvio de função se o servidor desempenha as atribuições que estão inseridas na previsão legal pertinente à carreira e ao cargo que ocupa, pois está executando aquilo que integra o conteúdo de suas atribuições e deveres para com a administração pública, que o remunera pelo exercício daquelas atividades. Pela forma como foram redigidas as atividades dos cargos de Técnico e Analista do Seguro Social (Lei nºs 10.667/03 e 11.501/07) percebe-se que a diferença entre eles não está nas atribuições, mas na escolaridade exigida para cada cargo, sendo que a vaguidade das funções previstas para o Técnico não caracterizam o desvio de função. Ainda que a prova eventualmente produzida pudesse apontar para a semelhança entre algumas das atividades realizadas na unidade administrativa em que lotado o servidor, isso não significa que o Técnico estivesse realizando atribuições privativas de cargo superior (Analista Previdenciário). No INSS as atividades-fim são realizadas por ambos os cargos e não há distinção privativa entre tais tarefas entre agentes públicos de nível superior e de nível intermediário, tudo apontando para que tais atividades possam ser igualmente exercidas por pessoal de nível intermediário, como historicamente era feito no INSS, antes da criação do cargo de Analista do Seguro Social. (TRF4, AC 5054637-42.2016.4.04.7100, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 21/07/2017)
Além disso, não se afigura razoável, em uma estrutura de carreiras, tornar 'indistintas' as atribuições de cargos distintos, inclusive no tocante ao nível de escolaridade exigido, pois os requisitos para o provimento de cargos públicos têm pertinência lógica com a natureza e a complexidade das respectivas atribuições e refletem-se no campo remuneratório. Nessa perspectiva, a distribuição de tarefas entre Técnicos e Analistas não está sujeita à 'conveniência' da Administração, devendo observar essas distinções, sob pena de o gerenciamento dos recursos humanos disponíveis assumir um viés de pessoalidade prejudicial à busca de maior eficiência na prestação do serviço público.
No caso concreto, os depoimentos colhidos em audiência (evento 9 - AUDIÊNCI37 e evento 22 - DEPOIM TESTEMUNHA2 dos autos originários) dão conta que: (1) a autora realiza atendimento ao público e faz a análise dos processos junto à agência de Cruz Alta; (2) todos os servidores fazem as mesmas atividades, atendimento e análises de processos, não havendo distinção de trabalho; (3) quando ingressou as atividades eram de apoio, sendo que os demais técnicos faziam atividades de análise e conclusão de processos, mas de lá para cá não faz as mesmas atividades, pois começou a fazer atividades mais complexas; (4) há analistas na agência; (5) a autora ocupou cargo de chefia do setor de benefícios, de 2014 a 2015, e substitui a chefia durante os seus afastamentos.
Segundo consta, a autora desempenhava a atividade de instruir e analisar os pedidos de processos de concessão e revisão de benefícios, além de proceder a orientação dos usuários e todas as demais atividades inerentes às competências do INSS. Todavia, não restou evidenciado que as atividades por ela executadas possuíam grau de complexidade que demandasse qualificação superior. Com efeito, igualmente não há nos autos elementos probatórios contundentes no sentido de que ela realizava análise dos requerimentos administrativos com plena autonomia, sem qualquer supervisão.
Dado o caráter genérico da descrição de suas atribuições, o fato de Analistas e Técnicos executarem tarefas semelhantes não autoriza a presunção automática de que é o Técnico que está desempenhando função privativa do cargo de nível superior, não se podendo descartar a hipótese de o Analista estar realizando atividades simples que poderiam ser afetadas a um Técnico.
Nesse contexto, ainda que as atividades desenvolvidas pela parte autora possam ser, em tese, enquadradas no rol de atribuições do cargo de Analista do Seguro Social, de caráter genérico, não podem, de pronto, excluí-las das atribuições do cargo de Técnico do Seguro Social.
Assim, deve ser mantida a sentença de improcedência.
Tendo sido fixados, na sentença, honorários advocatícios no mínimo legal sobre o valor atualizado da causa, corrigido pelo IPCA-E/IBGE desde a data do ajuizamento da ação até o efetivo pagamento, na forma do art. 85, § 4º, III do CPC, tal verba deve ser majorada em 1% (um por cento), em virtude do trabalho adicional realizado em grau recursal, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, ressalvada a condição do apelante de beneficiário de assistência judiciária gratuita.
Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001251856v7 e do código CRC dc9e0dce.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5046193-83.2017.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
APELANTE: ROSANE ALVES DE AZEVEDO (AUTOR)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
EMENTA
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. DESEMPENHO DE ATIVIDADES PRÓPRIAS DE ANALISTA DO SEGURO SOCIAL. DESVIO DE FUNÇÃO NÃO CONFIGURADO.
O desvio de função caracteriza-se nas hipóteses em que o servidor, ocupante de determinado cargo, exerce funções atinentes a outro cargo público, seja dentro da própria repartição ou em outro órgão.
Para a definição das atribuições do cargo de Técnico do Seguro Social, o legislador optou por adotar fórmula aberta. Previu, assim, de forma ampla e genérica, a realização de atividades técnicas e administrativas, necessárias ao desempenho das competências institucionais próprias do INSS. Não foi traçada distinção expressa em relação às atividades próprias do cargo de Analista do Seguro Social, para o qual, aliás, adotou-se idêntica técnica legislativa no art. 6º, I, d, da Lei n.º 10.667/03.
Não se afigura razoável, em uma estrutura de carreiras, tornar "indistintas" as atribuições de cargos distintos, inclusive no tocante ao nível de escolaridade exigido, pois os requisitos para o provimento de cargos públicos têm pertinência lógica com a natureza e a complexidade das respectivas atribuições e refletem-se no campo remuneratório. Nessa perspectiva, a distribuição de tarefas entre Técnicos e Analistas não está sujeita à "conveniência" da Administração, devendo observar essas distinções, sob pena de o gerenciamento dos recursos humanos disponíveis assumir um viés de pessoalidade prejudicial à busca de maior eficiência na prestação do serviço público.
Dado o caráter genérico da descrição de suas atribuições, o fato de Analistas e Técnicos executarem tarefas semelhantes não autoriza a presunção automática de que é o Técnico que está desempenhando função privativa do cargo de nível superior, não se podendo descartar a hipótese de o Analista estar realizando atividades simples que poderiam ser afetadas a um Técnico. Nesse contexto, ainda que as atividades desenvolvidas pela parte autora possam ser, em tese, enquadradas no rol de atribuições do cargo de Analista do Seguro Social, de caráter genérico, não podem, de pronto, excluí-las das atribuições do cargo de Técnico do Seguro Social.
Hipótese em que não restou evidenciado que a parte autora executava atividades que possuíam grau de complexidade que demandasse qualificação superior, com plena autonomia, sem qualquer supervisão.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 28 de agosto de 2019.
Documento eletrônico assinado por MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001251857v3 e do código CRC 38051672.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Ordinária DE 28/08/2019
Apelação Cível Nº 5046193-83.2017.4.04.7100/RS
RELATORA: Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
PROCURADOR(A): CARMEM ELISA HESSEL
APELANTE: ROSANE ALVES DE AZEVEDO (AUTOR)
ADVOGADO: GLÊNIO LUIS OHLWEILER FERREIRA (OAB RS023021)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Ordinária do dia 28/08/2019, na sequência 136, disponibilizada no DE de 06/08/2019.
Certifico que a 4ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 4ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
Votante: Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Votante: Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
MÁRCIA CRISTINA ABBUD
Secretária
Conferência de autenticidade emitida em 07/07/2020 06:33:38.