AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONCEDIDA EM SENTENÇA. CARÁTER ALIMENTAR. PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DA DECIS...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Agravo de Instrumento Nº 5002837-56.2021.4.04.0000/PR

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO

AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

AGRAVADO: IRACELIS DE MELO

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão em mandado de segurança que deferiu "a liminar pleiteada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da presente decisão, tome as providências necessárias no sentido de concluir a análise do requerimento administrativo protocolizado pela parte impetrante (Protocolo 1090293697)".

Inconformado, sustenta o agravante fato superveniente a ser tomado em consideração por este Tribunal, nos termos dos arts. 493 e 933, ambos do Código de Processo Civil, ou seja, "o Supremo Tribunal Federal homologou acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, no sentido de estabelecer "moratória de 06 (seis) meses, a contar de sua homologação, para o início dos prazos ali estabelecidos, a fim de que o INSS e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal construam fluxos operacionais que viabilizem a organização da Administração Pública", devendo o processo ser extinto por ausência de condição de procedibilidade. Alega a razoabilidade da tramitação do processo, configurando a pretensão "num FURA FILA", não havendo ilegalidade a ser afastada em sede de mandado de segurança. Informa que o INSS vem adotando medidas para diminuir o prazo de atendimento dos cidadãos, de modo que não há inércia do INSS e que é fato notório que o INSS passa por uma grave crise de aposentadoria em massa de seus servidores, havendo risco até mesmo de fechamento de agências a partir do início de 2019. Destaca, ainda, que, considerada a abrangência nacional do acordo firmado no RE 1171152, os referidos prazos e cominações aplicam-se ao processo administrativo discutido no presente writ, ou seja, a pretensão trazida pelo impetrante está abrangida e será atendida no bojo do acordo judicial. Sendo assim, evidente a ausência de interesse de agir superveniente, merecendo extinção pelo art. 485, VI, do CPC.

Requereu fosse concedido efeito suspensivo ao recurso.

É o relatório.

VOTO

Por ocasião da análise do pedido suspensivo, lancei os seguintes fundamentos:

"A decisão agravada assim dispôs:

"(...)

3. Dispõe o art. 1º da Lei nº 12.016/2009 que "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".

Como se observa, a Lei nº 12.016/09 (art. 7º, III) exige o preenchimento simultâneo de dois requisitos para a concessão liminar da segurança, quais sejam: a relevância do fundamento e o risco de ineficácia da medida, caso deferida somente ao final.

De início, quanto à relevância dos fundamentos expostos na exordial, cabíveis as considerações abaixo.

Na petição inicial, afirma a parte impetrante que "protocolou em 19/07/2019, perante a impetrada, pedido de benefício com requerimento nº 1090293697 o pedido foi corretamente instruído com as provas necessárias, conforme documentos anexos. No entanto, até a presente data não houve decisão da Autarquia".

Defende que o prazo máximo para análise do pedido administrativo seria de 30 (trinta) dias, prorrogável por igual período, com fundamento no art. 49 da Lei nº 9.784/99 e em outros dispositivos.

O direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional nº 45/2004:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

A Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, dispõe que este deve ser impulsionado de ofício (artigo 2º, inciso XII) e estabelece que a Administração possui o dever de decidir no prazo de 30 (trinta) dias, admitida a prorrogação por igual período desde que expressamente motivada.

No entendimento deste Juízo, contudo, a fixação do prazo razoável para a conclusão da análise dos processos administrativo de concessão de benefícios previdenciários deve considerar o notório acúmulo de serviço a que vem sendo submetidos os servidores do INSS, haja vista o grande número de solicitações protocolizadas e a diminuição exponencial do quadro de pessoal da autarquia previdenciária nos últimos anos.

Nesse contexto, parece-me pouco razoável impor ao INSS a conclusão da análise de pedidos administrativos no prazo previsto na Lei nº 9.784/99 (30 dias), o qual mesmo com a prorrogação admitida legalmente (30 dias), revela-se muito distante da realidade enfrentada pelo órgão nos dias atuais.

A concessão de ordem em mandado de segurança que determine ao INSS que observe o referido prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, teria o efeito perverso de estimular os segurados a ajuizar inúmeras ações judiciais com o objetivo de burlar a ordem de análise dos processos administrativos, que observa a antiguidade do protocolo administrativo.

Ainda que a situação não seja desejável e que o ideal fosse a conclusão das análises administrativas no prazo de 30 (trinta) dias, como dispõe a Lei nº 9.784/99, parece-me que as circunstâncias fáticas não podem ser ignoradas por este Juízo, sob pena de tumultuar ainda mais os trabalhos do órgão previdenciário.

Feitas tais considerações, destaco que em reunião recentemente realizada no âmbito do "Fórum Interinstitucional Previdenciário da 4ª Região", cujo principal objetivo é o debate e a integração entre a Justiça Federal, advogados e a Previdência Social, foi aprovada a Deliberação nº 26 (https://www2.trf4.jus.br/trf4/upload/editor/epz_deliberacoesaprovadas.pdf, acesso em 23/05/2019), com o seguinte teor:

DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou (i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária, (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e (iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019.

Como se nota, avaliadas as circunstâncias que permeiam o trabalho do INSS na análise de requerimentos administrativos, os participantes do Fórum concluíram pela razoabilidade da fixação do prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da data do respectivo protocolo, para a análise de processos administrativos, prazo este que me parece adequado à situação concreta posta, salvaguardando não só o direito do segurado, como também a atividade da autarquia previdenciária.

Assim, com base nos argumentos expostos acima, considerando que o requerimento administrativo mencionado na exordial foi protocolizado pela impetrante junto à Gerência Executiva de Maringá em 19/07/2019 (evento 1, OUT4), tendo transcorrido o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para conclusão da análise, portanto, entendo que restou comprovada a relevância dos fundamentos exigida pela Lei nº 12.016/09 (art. 7º, III) para a concessão liminar da segurança.

De outro giro, o risco da ineficácia da medida se configura na postergação excessiva da conclusão de procedimento que trata de verba alimentar.

Ante o exposto, defiro a liminar pleiteada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da presente decisão, tome as providências necessárias no sentido de concluir a análise do requerimento administrativo protocolizado pela parte impetrante (Protocolo 1090293697).

4. Intimem-se com urgência as partes e o INSS acerca da presente decisão, devendo a autoridade impetrada dar cumprimento à liminar.

5. Cumpridas as determinações acima, notifique-se a autoridade impetrada para que, no prazo de 10 (dez) dias, preste suas informações.

6. Por força do art. 7º, II, da Lei nº 12.016/2009, intime-se o INSS, na pessoa de seu representante legal, acerca da presente decisão, bem como para que, querendo, ingresse no feito, devendo, caso tenha interesse em integrar a lide, apresentar manifestação (defesa) no prazo de 10 (dez) dias.

6.1. Sobrevindo requerimento de ingresso no feito pela entidade, fica este desde já admitido.

7. Cumpridos os itens anteriores, dê-se vista dos autos ao Ministério Público Federal para parecer pelo prazo de 10 (dez) dias (art. 12, Lei nº 12.016/2009).

8. Ao final, voltem conclusos para sentença."

No caso, o requerimento administrativo foi protocolado em 19/07/2019 e até agora não foi dado andamento, tendo sido ultrapassados todos prazos fixados na legislação ou aqueles entendidos como razoáveis, como 120 dias (6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, de 29 de novembro de 2019).

A única informação prestada é a de que "Os agendamentos estão suspensos devendo ser reagendados pelo próprio INSS apenas quando a situação senormalizar. A recomendação dos órgãos de saúde, no atual momento, é de que todos permaneçam emcasa. O INSS realizará contato pelos meios disponíveis (telefone, telegrama, site) quando do reagendamento".

Não se desconhece, por outro lado, os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91.

Inclusive, a jurisprudência contempla a possibilidade de se acolher a demora da administração, desde que de maneira plenamente justificada, fundada na razoabilidade, mas sendo, sempre, a exceção. Com efeito, tal é o fundamento para o princípio da reserva do possível (anteriormente conhecido como teoria da reserva do possível) incorporada à norma do art. 22 da LINDB.

Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09-06-2017).

Assim, a demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.

Este é o entendimento pacífico das Turmas que compõem a Sessão Previdenciária desta Corte, como se vê nas ementas a seguir transcritas:

MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA NA DECISÃO. ART. 49 DA LEI N. 9.874/99. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO.
1. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa.
2. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).
3. Ordem concedida.
(REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5015231-58.2014.404.7205/SC, 6ª T, Rel. Des. Federal Celso Kipper. Dec. un. em 17/12/2014).

PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE PEDIDO DE APOSENTADORIA. MANDADO DE SEGURANÇA.
Caracterizado o excesso de prazo e demora na análise do pedido do segurado, em evidente afronta à Lei nº 9.784/99 e aos arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição, correta a sentença ao determinar que a autoridade impetrada profira decisão quanto ao pedido de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição.
(TRF4 5002621-78.2016.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator JORGE ANTONIO MAURIQUE, juntado aos autos em 07/08/2017)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRAZO RAZOÁVEL. EXCESSO INJUSTIFICADO. ILEGALIDADE.
1. O prazo para análise e decisão em processo administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88.
2. Comprovado o excesso injustificado na conclusão do processo administrativo resta caracterizada a ilegalidade a autorizar a concessão da segurança.
(TRF4 5058117-91.2017.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 22/08/2018).

Por outro lado, quanto à autoridade coatora, assim já decidiu esta Corte:

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO. PROCESSAMENTO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE. 1. A autoridade coatora no mandado de segurança é aquela que pratica o ato, de forma omissiva ou comissiva. 2. Estando a análise do processamento do recurso submetida à Gerência do INSS (APS) é esta que tem a legitimidade para responder o feito. 3. Tratando-se de pedido de concessão de ordem que determine o processamento do recurso interposto e não o julgamento do recurso propriamente, incabível a inclusão, de ofício, no polo passivo da demanda, de autoridade que não possui poder de atuação. 4. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência. 5. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente. 6. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem."

Ainda, em um juízo de cognição sumária, próprio para as decisões provisórias, não me parece que o acordo homologado pelo STF referido nas razões do recurso se aplice ao caso vertente, nem que haja boa fé no argumento, pois no acordo firmado, mais precisamente na cláusula 12.3, ficou determinado o efeito vinculante somente sobre as ações coletivas (já ajuizadas que tratem do mesmo objeto) e sobre mandados de segurança coletivos (cláusula 12.4). Entretanto, o caso envolve direito individual.

Veja-se que se está a tratar de um pedido de benefício assistencial à pessoa com deficiência, com mais de 18 meses de espera para o andamento do requerimento e que se tiver a parte de aguardar ainda os prazos acordados, mais de 2 anos se passarão sem uma solução administrativa.

Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo."

Não há motivos para alterar o entendimento anterior, razão pela qual agrego os fundamentos acima às razões de decidir.

Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.

Documento eletrônico assinado por LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002400211v2 e do código CRC 20f945fd.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Agravo de Instrumento Nº 5002837-56.2021.4.04.0000/PR

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO

AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

AGRAVADO: IRACELIS DE MELO

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. antecipação de TUTELA concedida em sentença. CARÁTER ALIMENTAR. prazo para conclusão do processo administrativo. manutenção da decisão.

1. A demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.

2. O prazo de 15 dias para análise do requerimento, no caso, se mostra razoável ante ao cenário fático. Mantida a decisão agravada.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Curitiba, 30 de março de 2021.

Documento eletrônico assinado por LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002400212v3 e do código CRC b4b9528e.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 23/03/2021 A 30/03/2021

Agravo de Instrumento Nº 5002837-56.2021.4.04.0000/PR

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO

PRESIDENTE: Desembargador Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA

AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

AGRAVADO: IRACELIS DE MELO

ADVOGADO: MONICA MARIA PEREIRA BICHARA (OAB PR016131)

ADVOGADO: ANDRÉ LUÍS PEREIRA BICHARA (OAB PR069751)

ADVOGADO: PAULO PEREIRA BICHARA (OAB PR085283)

ADVOGADO: MERABE MONICE PEREIRA BICHARA (OAB PR102254)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO

Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO

Votante: Desembargador Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA

Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA

SUZANA ROESSING

Secretária

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