AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5019879-31.2015.4.04.0000/PR
RELATOR | : | ROGERIO FAVRETO |
AGRAVANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
AGRAVADO | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. EXECUÇÃO PROVISÓRIA DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA PROFERIDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
Agravo de instrumento parcialmente provido para adequar a execução provisória segundo os parâmetros definidos na decisão proferida na Petição nº 50064209320144040000 que albergou requerimento de antecipação de tutela no autos da apelação interposta contra a sentença proferida na Ação Civil Pública originária.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 5a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 16 de fevereiro de 2016.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator
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AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5019879-31.2015.4.04.0000/PR
RELATOR | : | ROGERIO FAVRETO |
AGRAVANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
AGRAVADO | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto em face de decisão proferida nos autos da execução provisória de sentença prolatada em Ação Civil Pública nº 5000702-09.2010.404.7000, proposta com o intuito de agilizar as perícias necessárias à concessão de benefício previdenciário.
O pedido foi julgado parcialmente procedente, confirmando e mantendo a antecipação de tutela anteriormente deferida, para (sentença do evento 133 dos autos da ACP originária): a) realize as perícias necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias a contar do requerimento. A contar da intimação da Procuradoria do INSS, fixo o prazo para cumprimento dessa determinação em 10 dias, para as APS's situadas na Subseção Judiciária de Curitiba e de 30 dias para as demais, ressalvadas a APS de Campo Mourão e as APS's da Subseção Londrina. Para a hipótese de descumprimento, fixo multa diária de R$100,00 (cem reais) por segurado. b) realize as perícias necessárias à manutenção de benefícios fundados em incapacidade, em 30 dias contados do pedido de prorrogação, mantendo ativos os benefícios até a realização da perícia. A contar da intimação da Procuradoria do INSS, fixo o prazo de 10 dias para as APS's da Subseção Judiciária de Curitiba e de 30 dias para as demais APS's do Estado do Paraná, para cumprimento dessa determinação. Para a hipótese de descumprimento, fixo multa diária de R$ 100,00 (cem reais) por segurado.
Intimadas as partes, ambas apelaram. Os autos foram encaminhados a este Tribunal, onde, neste momento, aguardam inclusão em pauta de julgamento.
Posteriormente, em agravo interposto pelo INSS protocolado sob o nº 50064209320144040000, convertido em petição, a antecipação de tutela foi parcialmente modificada, excluindo a multa diária pelo descumprimento, dilatando o prazo para realização da perícia em 45 dias e, em caso de descumprimento, a determinação de implantação do benefício (evento 2).
A seguir, o MPF noticiou ao Magistrado de primeiro grau o descumprimento da decisão antecipatória e foi instaurado procedimento de execução provisória para apuração dos fatos - nº 5000457-86.2015.4.04.7011/PR. Depois de relatos do autor MPF e resposta do INSS, foi proferida a decisão ora agravada e que determinou o cumprimento da medida no prazo de dez dias.
Recebido o agravo de instrumento neste gabiente, foi proferida decisão liminar deferindo em parte o pedido - evento 9.
Com contrarrazões (evento 14), retornaram conclusos os autos.
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da decisão inicial assim me manifestei (evento 9):
"(...)
Os requisitos necessários à antecipação de tutela são expressos em lei, quais sejam: existência de prova inequívoca, hábil a produzir um juízo de verossimilhança das alegações, e fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação.
Merece trânsito o pedido liminar.
A decisão agravada foi proferida nas seguintes letras (evento 17):
DESPACHO/DECISÃO
1. Apesar das informações prestadas pela gerência executiva do INSS (OFIC1, evento 14) de que "Em cumprimento a ACP 5000702-09.2010.404.7000/PR, após ultrapassado o prazo determinado, no caso da Perícia Médica, os segurados que possuirem atestado médico com as informações básicas necessárias, como: identificação adequada do titular, o tempo de afastamento/repouso, o CID10 - Classificação Internacional de Doneças e as informações sobre o médico emitente, são recepcionados em agenda administrativa, cujo prazo atende ao determinado.", os fatos relatados pelo MPF no evento 15 apontam para uma realidade diferente.
2. Desta feita, intime-se o chefe da APS de Paranavaí para dar cumprimento a decisão proferida nos autos nº 5000702-09.2010.404.7000 (a contar da intimação, fixo o prazo para cumprimento em 10 dias), nos seguintes parâmetros:
a) realize as perícias necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias a contar do requerimento. Para a hipótese de descumprimento, multa diária de R$ 100,00 por segurado;
b) realize as perícias necessárias à manutenção de benefícios fundados em incapacidade, em 30 dias contados do pedido de prorrogação, mantendo ativos os benefícios até a realização da perícia. Para a hipótese de descumprimento, multa diária de R$ 100,00 por segurado.
3. O MPF será responsável pela fiscalização do cumprimento da determinação, informando nos autos.
4. Intime-se a Procuradoria do INSS para que tome as providências que entender cabíveis.
A decisão merece reforma pois não está conforme o decidido na Petição nº 50064209320144040000.
Naquela oportunidade, a antecipação de tutela proferida em primeiro grau já havia sido parcialmente modificada por decisão lavrada nestes termos:
"DECISÃO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu o recebimento de apelação do INSS no duplo efeito, mantendo a antecipação de tutela proferida.
A ação civil pública originária foi ajuizada pelo MPF em face do INSS pleiteando, para todo Estado do Paraná, a concessão de provimento jurisdicional que imponha ao réu a realização das perícias necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias, a contar do requerimento do benefício, ou a sua concessão provisória, até a realização de perícia. Após a regular instrução e tramitação do feito, a ação foi julgada parcialmente procedente, confirmando a antecipação de tutela proferida liminarmente, impondo ao INSS que (evento 126 dos autos originários):
'a) realize as perícias necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias a contar do requerimento. Fixo o prazo de 10 dias, a contar da intimação da Procuradoria do INSS, para cumprimento dessa determinação, sob pena de fixação de multa diária de R$1.000,00 (mil reais) por segurado;
b) realize as perícias necessárias à manutenção de benefícios fundados em incapacidade, no trintídio que antecede à data de cessação prevista e, caso superado o prazo, atribua efeito suspensivo aos pedidos de prorrogação. Também fixo o prazo de 10 dias, a contar da intimação da Procuradoria do INSS, para cumprimento dessa determinação, sob pena de fixação de multa diária de R$1.000,00 (mil reais) por segurado.
Os valores porventura recolhidos a título de multa serão destinados ao Fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85.'
O INSS agravante sustenta, inicialmente, o cabimento da interposição do agravo de instrumento combatendo os efeitos do recebimento da apelação. Quanto ao mérito recursal, defende que o prazo de 30 dias para a realização das perícias é exíguo e que a implantação automática dos benefícios requeridos propicia a prática de fraudes e gasto de recursos vitais à previdência social. Faz menção a precedentes em casos semelhantes cujo prazo restou firmado em 45 dias, com a implantação do benefício automaticamente. Requer seja o recurso de apelo recebido somente no efeito devolutivo e sejam suspensos os efeitos da decisão. Por fim, pede antecipação dos efeitos da tutela recursal.
É o relatório. Decido.
Preliminarmente;
Com a alteração do art. 130 da Lei de Benefícios, introduzida pela MP 1.523, de 11.10.96, convertida na Lei 9.528/97, os recursos em matéria previdenciária passaram a ter efeito suspensivo, salvo se presente uma das hipóteses previstas no art. 520 do CPC.
A respeito dos efeitos em que a apelação é recebida, assim prescreve o art. 520 do CPC:
Art. 520. A apelação será recebida em seu efeito devolutivo e suspensivo. Será, no entanto, recebida só no efeito devolutivo, quando interposta de sentença que:
I - homologar a divisão ou a demarcação;
II - condenar à prestação de alimentos;
III - (Revogado pela Lei nº 11.232, de 2005)
IV - decidir o processo cautelar;
V - julgar improcedentes os embargos opostos à execução.
V - rejeitar liminarmente embargos à execução ou julgá-los improcedentes;
VI - julgar procedente o pedido de instituição de arbitragem.
VII - confirmar a antecipação dos efeitos da tutela; (grifei)
Assim, o procedimento adotado pelo Juízo não afronta a legislação pertinente.
Todavia, entendo que realidade dos fatos, compreendida de forma razoável, demonstra estarmos diante de uma decisão de grande repercussão nas atividades administrativas da Autarquia Previdenciária. O provimento jurisdicional que anota prazo para a realização de perícias deve ser balizado de forma ponderada, de forma a compelir o réu a adotar os atos necessários a regularizar a situação, ao tempo em que não pode impor uma meta inalcançável, onerando a Administração previdenciária.
O caso em tela, ao meu entendimento, não se permite aguardar a remessa do feito ao Tribunal, sob pena de se manter provimento jurisdicional desconectado com precedentes e perpetuar tratamento diferenciado a segurados residentes em outras unidades da federação.
Desse modo, considerando que publicada a sentença o juiz encerra a prestação jurisdicional e cumprindo ao Tribunal a análise de eventual pedido de antecipação da tutela, recebo o presente agravo de instrumento como simples petição.
Ultrapassada essa questão, adentro ao mérito do pedido;
Quanto ao mérito recursal, entendo que merece parcial provimento o pedido, na medida em que se trata de decisão que potencialmente poderá representar elevada repercussão financeira e procedimental no âmbito das agências do INSS em todo Estado do Paraná.
Sobre o prazo para realização das perícias, entendo razoável a dilatação para 45 dias, de acordo com precedente julgado em apelação pela 6ª Turma desta Corte, em ação civil pública equivalente para o Estado do Rio Grande do Sul, decisão que restou ementada nestes termos:
CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DE BENEFICIOS POR INCAPACIDADE QUANDO A DATA DESIGNADA PARA A PERÍCIA MÉDICA EXCEDER PRAZO RAZOÁVEL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. EXTENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO PARA TODO O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DESIGNAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA ADMINISTRATIVA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DE PROTEÇÃO DO SEGURADO NOS CASOS DE DOENÇA E INVALIDEZ. REGRA DO ART. 41-A, §5º, DA LEI Nº 8.213/1991. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS, INDEPENDENTEMENTE DA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA, QUANDO ESTA FOR MARCADA PARA DATA POSTERIOR. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. IRREPETIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DEFENSORIA PÚBLICA. INSTITUTO DA CONFUSÃO. IMPOSSIBILIDADE
1 - A ação civil pública é via processual adequada para amparar os segurados da Previdência Social que, ao requererem a concessão de benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez), não obtenham êxito em realizar a perícia médica administrativa em prazo razoável.
2 - A Defensoria Pública da União possui legitimidade para promover ação civil pública em defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais homogêneos de segurados da Previdência Social, considerados, em sua grande maioria, hipossuficientes ou necessitados.
3 - Considerando que a demora na realização das perícias médicas administrativas é problema estrutural que atinge difusamente todo o Estado do Rio Grande do Sul, a limitação dos efeitos da ação à competência territorial do órgão prolator poderia levar à total ineficácia do provimento jurisdicional, motivo bastante para a extensão dos efeitos da decisão a todo aquele Estado.
4 - A concessão de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez consiste na concretização da efetiva proteção de um direito fundamental do trabalhador, que é o de se ver amparado em caso de doença ou invalidez, mediante a obtenção de benefício substitutivo da renda enquanto permanecer incapaz, conforme previsto pelo art. 201, inciso I, da Constituição Federal. Tal direito fundamental é corolário do princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do nosso Estado Democrático de Direito (Constituição Federal, art. 1º, inciso III).
5 - A marcação de perícias médicas em prazo longínquo, muitas vezes de, aproximadamente, três meses após o requerimento administrativo, é absolutamente indefensável e abusiva, não só porque deixa ao desamparo os segurados que, efetivamente, não possuem condições de trabalhar, mas também porque em muitos casos representa a negação mesma do direito fundamental ao benefício previdenciário por incapacidade laboral, na medida em que o segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no ínterim entre o requerimento e a realização da perícia, de forma que esta atestará já não a incapacidade, mas a presença de plenas condições de trabalho. Nesse sentido, a demora excessiva na realização da perícia médica mostra-se em desacordo com os princípios constitucionais mencionados, além de afrontar o princípio da razoabilidade.
6 - A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput), que é uma faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa administração'. Doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. A autarquia previdenciária, em obediência aos princípios da eficiência e da boa administração tem o dever de proporcionar ao segurado a possibilidade de realização da perícia médica em prazo razoável.
7 - Conquanto os dispositivos legais que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da perícia médica, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008, dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca pela eficiência dos serviços prestados pelo INSS, até porque se trata de verba de caráter alimentar. No caso de benefício por incapacidade, o segurado logicamente deve ser considerado responsável apenas pelos documentos que estão em seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da Administração Pública em realizar o exame médico que tem por objetivo a comprovação da existência de incapacidade laboral. Em razão disso, o prazo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para a realização da perícia médica oficial.
8 - A rigor, nos casos de requerimento de benefícios por incapacidade, a lei não exige que o segurado apresente exames e atestados médicos referentes à sua doença e incapacidade; no entanto, para que o segurado seja beneficiário da implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, antes de realizada a perícia médica, razoável a exigência, em atendimento à segurança do sistema previdenciário, de que apresente documentação médica que informe o motivo e o início da incapacidade.
9 - Em face de sua natureza eminentemente alimentar, são irrepetíveis as parcelas indevidas de benefícios previdenciários recebidas de boa-fé. Precedente da Terceira Seção desta Corte. 10 - Incabível a condenação do INSS ao pagamento de honorários advocatícios em favor da Defensoria Pública da União, pois ocorre confusão entre as figuras de devedor e credor, ambas vinculadas ao mesmo ente federativo (União). Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Regional.
11 - Mantida a sentença para determinar ao Instituto Previdenciário a concessão e implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, independentemente de realização da perícia médica, no prazo máximo de 45 dias a contar do requerimento administrativo, inclusive com o pagamento dos atrasados entre a DER e a efetiva implantação, desde que preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima, quando necessária, e seja apresentada documentação médica informadora do motivo e do início da incapacidade. (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5025299-96.2011.404.7100, 6ª TURMA, Des. Federal CELSO KIPPER, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 16/09/2013)
Por sua vez, a multa aplicada nos moldes definidos na sentença (multa diária de R$ 1.000,00 por descumprimento), efetivamente, não tem caráter coercitivo e pedagógico almejado, mas predominantemente punitivo. Estabelecer um valor fixo por dia de descumprimento, onera a Administração de forma desproporcional.
Especificamente sobre a multa aplicada, há norma processual que permite ao juiz, 'de ofício, modificar o valor ou aperiodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva' (§ 6º do art. 461 do CPC). Também as regras que norteiam a execução, trazem dispositivos que orientam a satisfação do direito do autor da forma menos gravosa ao executado (art. 620 e 668 do CPC).
Levando em conta a realidade das unidades de atendimento em análise, que não é diferente de outros locais, mostra-se mais razoável a fixação do prazo de 45 dias para realização de cada perícia, devendo ser concedido o benefício em caso de não observância desse intervalo se preenchidos os demais requisitos para tanto. Com isso, unifica-se o prazo estipulado no precedente acima citado, dando-se tratamento equânime aos segurados de diferentes unidades da federação.
Outro ponto que merece ser agregado ao provimento jurisdicional é a contratação emergenciais de médicos terceirizados. Conforme noticiado nos autos das demais ações civis públicas ajuizadas sobre a mesma questão. Tal medida foi posta em prática pela administração como uma das ferramentas para solucionar os problemas de atraso nas perícias.
A possibilidade de a Autarquia utilizar peritos credenciados já está contemplada na ação civil pública nº 5004227-10.2012.404.7200/SC, com abrangência em todo Estado de Santa Catarina, oportunidade em que revelou ser importante instrumento para alcançar o fim almejado nesta demanda: realização das perícias médicas em tempo razoável, a fim de viabilizar a apreciação dos pedidos de benefício por incapacidade. Assim, fica autorizado ao INSS contratar emergencialmente serviços médicos por meio de credenciamento de profissionais para realização de perícias administrativo-previdenciárias, adotando a forma legal que melhor atenda ao pretendido nas presentes ações, pelo prazo que julgar necessário, segundo a conveniência administrativa, até que a situação das perícias encontre-se normalizada.
Ante o exposto, merece provimento o pedido .
Desnecessário o apensamento pois se trata de processo eletrônico já vinculado ao originário.
Intime-se.
Após, encaminhe-se à SRIP para retificação da autuação para classe petição turma.
Porto Alegre, 11 de abril de 2014.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator"
Como forma de unificar o provimento antecipatório a ser posto em prática na execução provisória com os precedentes desta Corte, reitero as razões da decisão acima transcritas com os apontamentos que passo a tecer.
Prazo 45 dias;
O prazo para realização da perícia deve ser dilatado para 45 dias. Primeiro, como forma de adequar o provimento vigente na ação originária com os precedentes julgados nesta Corte, referentes aos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Segundo, evita-se um tratamento desigual entre os segurados de diferentes unidades da federação.
Exclusão da multa diária;
Deve ser excluída a multa diária pelo descumprimento pois, ao meu entendimento, não é a ferramenta jurídica coercitiva mais adequada. Nos casos de atraso da perícia, a implantação do benefício aos segurados que tragam atestado médico revestido de dados mínimos indicando a incapacidade supre a omissão Administrativa e consiste na medida correta a neutralizar eventual prejuízo para aos que pleiteiam o benefício.
Observo, ainda, a decisão agravada baseou-se em manifestações do MPF apontando exemplos concretos de segurados que teriam sofrido atraso no agendamento da perícia. Contudo, como bem explicou o INSS em suas razões recursais, referidos casos dizem respeito a situações em que os atestados apresentados pelos segurados não traziam as informações necessárias ou seguras a alicerçar a implantação do benefício sem a perícia realizada pela Autarquia.
Por essa razão, esclareço que o atestado médico para a concessão do benefício sem a realização da perícia, em caso de atraso superior ao prazo de 45 dias, deve ser preenchido com as seguintes informações básicas necessárias:
- identificação adequada do requerente;
- tempo estimado de afastamento ou repouso;
- o CID10 (Classificação Internacional de Doenças);
- identificação do profissional médico emitente;
Portanto, denoto verossimilhança necessária ao deferimento parcial do pedido liminar para adequar a execução provisória da tutela antecipada nos moldes aqui definidos, que devem se restringir à implantação do benefício aos segurados cujo procedimento pericial ultrapasse o período de 45 dias.
Ante o exposto, com fulcro no inciso III do art. 527 do CPC, defiro a antecipação de tutela à pretensão recursal para adequar a tutela provisoriamente executada nos autos originários.
Intimem-se as partes, sendo a agravante com prazo de cinco dias e o agravado, na forma e para os fins do art. 527, inc. V, do CPC, com o prazo de dez dias."
Não vejo razão agora para modificar tal entendimento.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao agravo de instrumento.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 16/02/2016
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5019879-31.2015.4.04.0000/PR
ORIGEM: PR 50004578620154047011
RELATOR | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
PRESIDENTE | : | Paulo Afonso Brum Vaz |
PROCURADOR | : | Dr. Eduardo Kurtz Lorenzoni |
AGRAVANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
AGRAVADO | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 16/02/2016, na seqüência 336, disponibilizada no DE de 27/01/2016, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 5ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal ROGERIO FAVRETO |
: | Juiz Federal LUIZ ANTONIO BONAT | |
: | Des. Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ |
Lídice Peña Thomaz
Secretária de Turma
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