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Agravo de Instrumento Nº 5052141-24.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE: MARLI BERNARDINO RIBEIRO DE CARVALHO
AGRAVADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que assim dispôs:
1. Trata-se a presente ação de Mandado de Segurança impetrado por Marli Bernardino Ribeiro de Carvalho em face de ato sob a responsabilidade do Gerente da Previdência Social - Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - Paranavaí, requerendo, em sede de tutela de urgência, que seja determinada o agendamento de perícia administrativa em prazo não superior a 30 dias.
Narra que protocolou, em 10/08/2021, requerimento para concessão de benefício por incapacidade temporária. Após cumprida a exigência administrativa (29/09/2021), conseguiu agendar perícia médica apenas para o dia 03/03/2022, às 16h00min.
Alega que a demora na resposta administrativa extrapola o prazo previsto na Lei nº 9.784/99.
É o breve relatório. Decido.
2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispõe, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa).
A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, § 5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
No entanto, o país ainda enfrenta a pandemia do Covid-19, com ações de isolamento social e adaptações nos serviços públicos, que tem implicado maior dificuldade no trabalho de todos e que não pode ser ignorada pelo Poder Judiciário.
O próprio TRF4 possui precedentes afirmando que o prazo legal deve ser lido pelo contexto social, com decisões permitindo considerar um prazo razoável de espera de 120 dias.
No entanto, decisões judiciais que interferem na administração da lista de espera, em situações individuais, acabam por desorganizar ainda mais o serviço, violando a isonomia dos demais postulantes. Eventual correção só pode ser feita em casos muito excepcionais.
No caso em análise, se contada da data do requerimento (10/08/2021), a espera seria de 205 dias. No entanto, considerando da data do agendamento (29/09/2021), o prazo cairia para 156 dias, ainda um pouco acima do estabelecido, porém, dentre de um limite razoável.
O que se percebe é que houve uma resposta administrativa, ainda que não no tempo reclamado pelo segurado.
Não existem elementos, no atual andar processual, para interferir na atividade da autarquia, que inclusive conta com diversas demandas represadas.
Dessa forma, INDEFIRO o requerimento de tutela provisória de urgência formulado.
3. Nos termos do artigo 6º, §1º c/c art. 7º, I, ambos da Lei nº 12.016/2009, notifique-se a autoridade impetrada para que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações que julgar necessárias, bem como para que apresente a documentação de que disponha para o esclarecimento da causa.
4. Concomitantemente, cientifique-se o INSS (por meio de seus procuradores) sobre a presente ação (artigo 7º, inciso II, da Lei nº 12.016/2009).
5. Intime-se o Ministério Público Federal para que apresente seu parecer, no prazo de 10 dias (Art. 12 da nº 12.016/2009);
6. Oportunamente, voltem os autos conclusos para sentença.
Sustenta o agravante que apesar do acordo firmado e homologado prever o prazo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias para a realização de perícia médica, essa só foi agendada 205 dias após o requerimento do benefício previdenciário. Requer seja concedido efeito suspensivo e o provimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da análise do pedido suspensivo, lancei os seguintes fundamentos:
A Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019, foi convertida na Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019 que, a par de instituir, no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), programas de análise de benefícios com irregularidade e de revisão de benefícios por incapacidade, dispôs ainda modificações nas Leis n. 8.212 e n. 8.213, e, no que é de particular interesse para o presente processo, procedeu a alterações na carreira de Peritos Médicos.
Destaquem-se as seguintes disposições legais contidas na Lei n. 13.846:
Art. 18. O cargo de Perito Médico Previdenciário, integrante da carreira de Perito Médico Previdenciário, de que trata a Lei n. 11.907, de 2 fevereiro de 2009, passa a ser denominado Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal.
Art. 19. O cargo de Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal, de que trata esta Lei, o cargo de Perito Médico da Previdência Social, integrante da carreira de Perícia Médica da Previdência Social, de que trata a Lei n. 10.876, de 2 de junho de 2004, e o cargo de Supervisor Médico-Pericial, integrante da carreira de Supervisor Médico-Pericial, de que trata a Lei n. 9.620, de 2 de abril de 1998, passam a integrar o quadro de pessoal do Ministério da Economia.
Esta reestruturação da carreira, de Perito Médico Federal, mediante a transposição de cargos de Perito Médico Previdenciário e Perito Médico da Previdência Social, por alteração às Leis. 10.876 e 11.907, e, ainda, a sua vinculação ao Ministério da Economia, não influem na relação processual em mandado de segurança impetrado por segurado que tenha por causa de pedir a demora na apreciação de requerimento administrativo protocolizado perante o Instituto Nacional do Seguro Social.
Com a redação dada também pela Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, o art. 30, §3º, I, da Lei n. 11.907 comete privativamente aos servidores que exercem os cargos de Perito Médico Federal, as atribuições de (a) emitir parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral; (b) a verificação, quando necessária à análise da procedência de benefícios previdenciários; (c) a caracterização da invalidez; e (d) a auditoria médica.
A instrução de processos administrativos referentes à concessão e à revisão de benefícios previdenciários e o assessoramento técnico à representação judicial e extrajudicial do Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia federal), também lhes competem (art. 30, §3º, II e III, da Lei 11.907).
Todavia, não lhes cabe responder pela omissão aqui impugnada.
O art. 6º, §3º, da Lei n. 12.016, prevê, in verbis: Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.
A compreensão desta definição legal nunca poderia, no caso concreto, levar à conclusão de que o retardamento da resposta administrativa do INSS, na medida em que constitua omissão da Administração Pública, se deva imputar a pessoa que integra quadro técnico e destituído de qualquer ônus funcional de assumir a ilegalidade apontada pela parte impetrante.
Nos termos do Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, que aprovou a nova estrutura regimental do Instituto Nacional do Seguro Social, incumbe às suas unidades descentralizadas supervisionar e coordenar as atividades executadas pelas unidades subordinadas, relacionadas com o reconhecimento inicial, a revisão e a manutenção de direitos, recursos, compensação previdenciária, acordos internacionais, pagamento e consignação em nefícios, reabilitação profissional, serviço social e atendimento e implementar as diretrizes e as ações definidas pela Diretoria de Benefícios e pela Diretoria de Atendimento. Competem-lhes, também, acompanhar, junto às Gerências-Executivas, a execução das atividades destinadas ao monitoramento operacional dos benefícios (art. 16, XIV e XV).
Quando o enfoque das atribuições recai sobre os cargos, o mesmo Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, em seu art. 18, literalmente dispõe: Aos Diretores, ao Procurador-Geral, ao Chefe de Gabinete, ao Chefe da Assessoria de Comunicação Social, ao Auditor-Geral, ao Corregedor-Geral, ao Subprocurador-Chefe, aos Coordenadores-Gerais, aos Superintendentes Regionais, aos Gerentes-Executivos, aos Auditores Regionais, aos Corregedores Regionais, aos Procuradores Regionais, aos Procuradores Seccionais, aos Gerentes de Agência da Previdência Social e aos demais dirigentes incumbe planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades relacionadas às suas unidades e exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Presidente do INSS.
Assim, ainda que possa recorrer a auxílio técnico especializado de servidores que não pertencem a seu próprio quadro de pessoal, é da privativa competência do INSS responder, na medida das atribuições acima delineadas, a respeito de todo excesso de prazo que se verifique na análise de requerimentos administrativos de concessão ou de revisão de benefícios previdenciários e assistenciais que exclusivamente lhe competem deferir e manter.
De acordo com a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo, considera-se autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão (art. 1º, §2º, III).
Os servidores peritos têm sua atuação circunscrita a questões científicas, sobretudo de ordem médica ou ocupacional, sem qualquer elevação de ingerência direta na afirmação oficial de resposta a requerimentos, de pessoas interessadas, dirigidos ao INSS.
A inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal deve ser rejeitada porque não se encontra dentro de suas atribuições senão as relacionadas à coordenação técnica e administrativa das atividades de perícia médica (cf. a partir do que dispõe o art. 77 do Decreto n. 9.745).
O ato administrativo que defere ou indefere benefício previdenciário, ou ainda, a sua revisão, não pode ser classificado como ato complexo. É ato que provêm do exercício de competência privativa do Instituto Nacional do Seguro Social, ainda que, possa depender para a sua fundamentação de parecer, de perícia, de laudo ou até mesmo do encadeamento de outros atos praticados dentro ou fora da estrutura administrativa da autarquia federal.
A instrução do processo administrativo e a sua decisão em 30 (trinta) dias, conforme o art. 49 da Lei n. 9.784, de modo a assegurar a cada interessado o direito fundamental à razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal é atuação exigível exclusivamente, aqui, do INSS.
Fundado o mandado de segurança exclusivamente na inexistência de oportuna decisão administrativa a requerimento de concessão ou revisão de benefício previdenciário, deve a impetração ser dirigida apenas ao INSS.
A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência, que é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos (arts. 11 e 48, da Lei 9.784).
A razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, nos seguintes termos:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Com o intuito de concretizar o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, salvo prorrogação por igual período:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário.
Não se desconhece, por outro lado, os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91, ainda mais neste período de pandemia.
Inclusive, a jurisprudência admite a possibilidade de se acolher a demora da administração, desde que de maneira plenamente justificada, fundada na razoabilidade, mas sendo, sempre, a exceção. Com efeito, tal é o fundamento para o princípio da reserva do possível (anteriormente conhecido como teoria da reserva do possível) incorporada à norma do art. 22 da LINDB.
Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09-06-2017).
Assim, a demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo requerente à Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.
Este é o entendimento pacífico das Turmas que compõem a Sessão Previdenciária desta Corte, como se vê nas ementas a seguir transcritas:
MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA NA DECISÃO. ART. 49 DA LEI N. 9.874/99. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO.
1. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa.
2. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).
3. Ordem concedida.
(REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5015231-58.2014.404.7205/SC, 6ª T, Rel. Des. Federal Celso Kipper. Dec. un. em 17/12/2014).
PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE PEDIDO DE APOSENTADORIA. MANDADO DE SEGURANÇA.
Caracterizado o excesso de prazo e demora na análise do pedido do segurado, em evidente afronta à Lei nº 9.784/99 e aos arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição, correta a sentença ao determinar que a autoridade impetrada profira decisão quanto ao pedido de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição.
(TRF4 5002621-78.2016.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator JORGE ANTONIO MAURIQUE, juntado aos autos em 07/08/2017)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRAZO RAZOÁVEL. EXCESSO INJUSTIFICADO. ILEGALIDADE.
1. O prazo para análise e decisão em processo administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88.
2. Comprovado o excesso injustificado na conclusão do processo administrativo resta caracterizada a ilegalidade a autorizar a concessão da segurança.
(TRF4 5058117-91.2017.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 22/08/2018).
No caso, quando do requerimento administrativo já havia se passado 06 meses previstos no acordo. Ao analisar o Processo Administrativo de requerimento de auxílio por incapacidade temporária, verifico que o pedido foi protocolado em 10/08/2021, sendo movimentado em 09/2021 comunicando o agendamento de perícia médica presencial somente para 03/03/2022.
Assim, considerando que já se passaram mais de 90 dias desde a última movimentação, é de ser concedida a liminar, com a ressalva de que o prazo para o cumprimento é de 45 dias a contar da intimação da presente decisão.
Ante o exposto, defiro o pedido de efeito suspensivo.
Não há motivos para alterar o entendimento anterior, razão pela qual agrego os fundamentos acima às razões de decidir.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003030629v3 e do código CRC fc58373d.Informações adicionais da assinatura:
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Agravo de Instrumento Nº 5052141-24.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
AGRAVANTE: MARLI BERNARDINO RIBEIRO DE CARVALHO
AGRAVADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. perícia médica judicial. prazo para agendamento.
1. A demora excessiva na decisão acerca do pedido formulado pelo segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.
2. O prazo de 45 dias para que a autoridade coatora conclua a análise do recurso ordinário administrativo, no caso, se mostra razoável ante ao cenário fático.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 22 de fevereiro de 2022.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 15/02/2022 A 22/02/2022
Agravo de Instrumento Nº 5052141-24.2021.4.04.0000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
PRESIDENTE: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
PROCURADOR(A): SERGIO CRUZ ARENHART
AGRAVANTE: MARLI BERNARDINO RIBEIRO DE CARVALHO
ADVOGADO: ISABELLA ROCCATO TREVISAN (OAB PR090752)
ADVOGADO: ANDRE LUIZ CARRENHO FRANCELINO (OAB PR096016)
ADVOGADO: CREUSA ROCCATO TREVISAN (OAB PR039704)
AGRAVADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 15/02/2022, às 00:00, a 22/02/2022, às 16:00, na sequência 361, disponibilizada no DE de 04/02/2022.
Certifico que a Turma Regional suplementar do Paraná, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PARANÁ DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Desembargadora Federal CLAUDIA CRISTINA CRISTOFANI
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
SUZANA ROESSING
Secretária
Conferência de autenticidade emitida em 03/03/2022 04:17:06.