Agravo de Instrumento Nº 5025535-32.2016.4.04.0000/PR
RELATOR | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
AGRAVANTE | : | MUNICÍPIO DE SANTA MARIANA |
AGRAVADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIÃO - FAZENDA NACIONAL | |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROLAÇÃO DA SENTENÇA. PERDA DO OBJETO.
1. Prolatada a sentença, não mais se justifica o exame da matéria aqui questionada, ante a perda de objeto do presente recurso.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, julgar prejudicado o agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 22 de março de 2017.
Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Desembargador Federal
| Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8855422v4 e, se solicitado, do código CRC 9A3A8F1A. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Cândido Alfredo Silva Leal Junior |
| Data e Hora: | 23/03/2017 18:56 |
Agravo de Instrumento Nº 5025535-32.2016.4.04.0000/PR
RELATOR | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
AGRAVANTE | : | MUNICÍPIO DE SANTA MARIANA |
AGRAVADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIÃO - FAZENDA NACIONAL | |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
RELATÓRIO
Este agravo de instrumento ataca decisão que indeferiu pedido de antecipação de tutela (evento 41 do processo originário), proferida pela juíza federal Georgia Zimmermann Sperb, que está assim fundamentada:
1. Trata-se de ação ajuizada pelo MUNICÍPIO DE SANTA MARIANA inicialmente em face do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, objetivando a) a suspensão da exigibilidade de emitir certidão de tempo de contribuição (CTC) em relação aos períodos de contribuições devidamente parceladas e que têm sido descontadas do FPM, inclusive em caráter liminar; b) a declaração de nulidade do parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS que considerou que o parcelamento das contribuições foi indevido e que deve ser feita a compensação com as contribuições vincendas e c) seja reconhecido o direito de emitir CTC sem que haja a respectiva compensação previdenciária pelo INSS, em razão da existência do parcelamento.
Relata que por meio da Lei Municipal nº 379/93 criou o Fundo Previdenciário de Santa Mariana, o qual foi extinto pela Lei Municipal nº 515/97 que possibilitou o retorno dos servidores públicos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Aduz que, com a extinção do Fundo, firmou termo de confissão de dívida junto ao INSS embasado no artigo 154 do Decreto nº 2.173/97 (Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social - ROCSS), parcelando o débito de contribuições, que até hoje tem sido descontado do FPM (Fundo de Participação dos Municípios).
Menciona que, após a realização do parcelamento da dívida decorrente da extinção do Regime Próprio da Previdência Social (RPPS), foi baixado o Decreto da Presidência da República nº 3.112/99, regulamentador da Lei nº 9.796/99, a qual estabeleceu a possibilidade de se compensar o que foi pago a título de parcelamento com as contribuições previdenciárias vincendas devidas ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS).
Narra que o INSS passou a exigir a emissão de CTC pelo Município como condição para o deferimento de aposentadorias aos seus servidores públicos, sob o fundamento da necessidade de efetuar a respectiva compensação ao RGPS. Assevera, porém, que a compensação já seria objeto de sobredito parcelamento.
Sustenta que por não concordar com a exigência, questionou o Ministério da Previdência que, por sua vez, emitiu o Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 13/04/2015, que concluiu, em síntese, (a) que os débitos levantados com fundamento no artigo 154 do ROCSS são indevidos e que deve ser feita a compensação com as contribuições vincendas; (b) que os parcelamentos assumidos pelos entes federados foram considerados indevidos em razão da alteração retroativa da filiação previdenciária dos segurados e (c) que os valores devidos em função do artigo 154 do ROCSS deixaram de ser exigíveis e os já pagos a esse título mudaram de natureza, passando a ser considerados créditos compensáveis.
Assevera que nunca foi notificado sobre a realização de pagamentos indevidos decorrentes do parcelamento, sendo que efetua os pagamentos há 18 (dezoito) anos.
Destaca que a Gerência Executiva do INSS em Londrina expediu o Memorando-Circular nº 1/2015 SAIS/BENEF/GEXLON/INSS, em 17/04/2015, consignando que o RPPS é o responsável pela emissão da CTC dos servidores por ele amparados, mesmo que tenha sido feita a confissão de dívida e parcelamento com base no artigo 154 do ROCSS, considerando-se vigente o RPPS a partir da data da publicação da Lei que garante o direito à aposentadoria e pensão aos servidores, mesmo que não tenha sido criado instituto de previdência ou alíquotas de contribuição.
Pontua que aposentadorias dos servidores públicos municipais estão sendo indeferidas pelo INSS em virtude da não emissão da CTC pelo Município que, se emiti-la, sofrerá prejuízos, pois irá pagar 2 (duas) vezes por uma mesma dívida (uma através do pagamento pontual do parcelamento e outra após a emissão da CTC, ambas referentes ao mesmo período).
Informa que atualmente o INSS está fundamentando a solicitação de documentos comprobatórios e emissão de certidão no supramencionado Parecer e no Memorando-Circular nº 1/2015 SAIS/BENEF/GELOXLON/INSS.
Requer a antecipação de tutela para o fim de que seja suspensa a exigência de emissão de CTC.
A análise do pedido de antecipação de tutela foi postergada para após a contestação (evento 9).
Regularmente citado, o INSS apresentou contestação (evento 15) suscitando, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva para alguns dos pleitos formulados na exordial.
Quanto ao pedido de nulidade do Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, pontua que esse foi emitido por órgão consultivo do Ministério da Previdência Social e que tem, para o INSS, caráter vinculativo, sendo que somente a entidade que emitiu o parecer é que tem legitimidade para responder à pretensão de sua desconstituição. Assim, conclui que tal pedido somente pode ser dirigido em face do próprio Ministério da Previdência Social (MPS), órgão da Administração Direta, ou seja, em face da União, cuja representação judicial é feita por entidade diversa da que ora representa o INSS, qual seja, a Procuradoria da União.
No tocante aos pedidos de afastamento da compensação financeira entre os regimes, bem como de apresentação de documentos relativos à confissão, parcelamento, pagamentos de débitos, sustenta também ser parte ilegítima, porque desde a publicação da Medida Provisória nº 222/04, posteriormente convertida na Lei nº 11.098/05, atribuiu-se ao Ministério da Previdência Social competências relativas à arrecadação, fiscalização, lançamento e normatização de receitas previdenciárias, autorizando-se a criação da Secretaria da Receita Previdenciária no âmbito do referido Ministério. Posteriormente, com a edição da Lei nº 11.457/07, foi criada a Secretaria da Receita Federal do Brasil, fruto da fusão da Secretaria da Receita Previdenciária com a Secretaria da Receita Federal, sendo-lhe transferido todo o acervo documentação de confissões de débitos, parcelamentos e a própria arrecadação em si, inclusive a documentação pleiteada pelo autor.
Ademais, afirma não deter legitimidade para contestar o pleito de inibir a compensação financeira entre os regimes em razão do parcelamento de débitos existentes, na medida em que, tratando-se de matéria tributária, a competência é da Fazenda Nacional.
No mérito, contesta o pedido de inexigibilidade de emissão de CTC pelo Município autor, argumentando que, ao exigir a emissão de tal certidão, apenas cumpre obrigação legal prevista na Lei nº 8.213/91 e no Decreto nº 3.048/99.
Destaca que o Município autor criou e manteve o RPPS para seus servidores no período de 31/08/1993 a 12/06/1997. Assim, com o retorno ao RGPS de seus servidores, esses, ao solicitar benefícios no regime geral, devem apresentar a certidão de tempo de contribuição para fins da contagem recíproca prevista na Lei nº 8.213/91.
Argumenta que não obstante a alegação de que, com o parcelamento de débitos do período junto ao órgão arrecadador do RGPS, tal obrigação estaria extinta, a apresentação de CTC continua a ser uma obrigação, pois é o autor o órgão público que detém os dados necessários à apuração do direito e do valor do benefício.
Em razão do princípio da eventualidade, sustenta que o Parecer atacado não padece de nulidade, pois visou regulamentar a legalidade de questões controversas, tendo a Administração o dever de rever atos irregulares.
Aduz que o Parecer resolve a questão dos parcelamentos até então feitos, pois prevê que os pagamentos realizados podem ser objeto de compensação ou restituição.
Pontua a impossibilidade de emissão de CTC sem a compensação financeira entre os regimes, pois se trata de previsão legal.
Por fim, menciona que as questões de confissão, parcelamento, pagamento e compensação podem ser adequadas de modo a, eventualmente, impedir ou minimizar o suposto prejuízo alegado pela parte autora.
Determinada a intimação da parte autora para regularizar o polo passivo, mediante a inclusão da União (AGU e Fazenda Nacional), bem como postergada a análise do pedido de antecipação de tutela para momento posterior à apresentação das contestações dos órgãos acima aludidos (evento 17).
Devidamente citada, a União (AGU) apresentou contestação (evento 37) suscitando, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva em relação aos pedidos de suspensão da exigibilidade de emissão de CTC pelo Município autor e de declaração de nulidade do Parecer nº 10/2015/CGNAUDRPSP/SPPS/MPS.
No mérito, tece considerações acerca da legislação e normas aplicáveis aos regimes próprios de previdência social (Lei nº 9.717/98, Orientações Normativas, Instruções).
Assevera a legalidade do Parecer nº 10/2015/CGNAUDRPSP/SPPS/MPS.
Citada, a União (Fazenda Nacional) apresentou contestação (evento 39), arguindo a prescrição quinquenal.
No mérito propriamente dito, sustenta que se o Município autor manteve regime previdenciário próprio e nessa situação efetuou descontos e/ou aportes em favor dos servidores cobertos por esse regime, tais contribuições e tempo de serviço devem ser efetivamente comprovados para a concessão de aposentadorias pelo Regime Geral da Previdência, mediante Certidão de Tempo de Contribuição, inexistindo justa causa para a recusa da parte autora em emiti-la.
Assevera que o Município não pode recusar a emissão da CTC ao servidor interessado, eis que é direito subjetivo do cidadão e dever da Administração a emissão das certidões quanto aos fatos e atos praticados no respectivo âmbito de suas atividades.
Afirma que como consequência da extinção do seu Regime Próprio de Previdência, o Município deve pagar à Previdência Social as contribuições referentes ao período em que seus servidores, bem como o próprio Município, não contribuíram ao Regime Geral da Previdência Social, como aliás vem fazendo através de parcelamento, quitando as competências mediante descontos previamente ajustados no seu FPM.
Vieram os autos para decisão.
2. A presente ação foi ajuizada ainda sob a égide do Código de Processo Civil anterior (Lei nº 5.869/1973). No entanto, considerando a entrada em vigor, em 18/03/2016, do Novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), a presente decisão observará os ditames dessa novel legislação, a teor de seu artigo 1.046.
Desse modo, passo a analisar o pedido de antecipação de tutela de acordo com as regras do CPC de 2015.
A tutela de urgência, pela novel legislação processual civil, exige a comprovação de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (periculum in mora), conforme caput do artigo 300 do CPC, verbis:
Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
No caso dos autos, não verifico, nessa análise perfunctória do feito, a presença dos requisitos autorizadores da tutela pretendida.
Com efeito, a emissão da Certidão de Tempo de Contribuição - CTC possui respaldo no sistema de contagem recíproca, estabelecido no artigo 201, §9º da CF e no artigo 94 da Lei 8.213/91, verbis:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
(...)
§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei".
Art. 94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social ou no serviço público é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na atividade privada, rural e urbana, e do tempo de contribuição ou de serviço na administração pública, hipótese em que os diferentes sistemas de previdência social se compensarão financeiramente.
O Decreto nº 3.048/99, de seu turno, ao versar sobre o aproveitamento do tempo de contribuição de um regime em outro, estabelece diretrizes quanto à forma de comprovação desse tempo, de modo a viabilizar a necessária compensação financeira.
Com efeito, prevê o Decreto nº 3.048/99:
Art. 19-A. Para fins de benefícios de que trata este Regulamento, os períodos de vínculos que corresponderem a serviços prestados na condição de servidor estatutário somente serão considerados mediante apresentação de Certidão de Tempo de Contribuição fornecida pelo órgão público competente, salvo se o órgão de vinculação do servidor não tiver instituído regime próprio de previdência social. (Incluído pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
Art. 130. O tempo de contribuição para regime próprio de previdência social ou para Regime Geral de Previdência Social deve ser provado com certidão fornecida: (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
I - pela unidade gestora do regime próprio de previdência social ou pelo setor competente da administração federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, suas autarquias e fundações, desde que devidamente homologada pela unidade gestora do regime próprio, relativamente ao tempo de contribuição para o respectivo regime próprio de previdência social; ou (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
(...)
Outrossim, o Decreto nº 3.112/99, que dispõe sobre a regulamentação da Lei nº 9.796/99, a qual versa sobre compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na contagem recíproca de tempo de contribuição, estabelece em seu artigo 10, inciso IV:
Art. 10. Cada administrador de regime próprio de previdência de servidor público, como regime instituidor, deve apresentar ao INSS, além das normas que o regem, os seguintes dados e documentos referentes a cada benefício concedido com cômputo de tempo de contribuição no âmbito do Regime Geral de Previdência Social:
(...)
IV - cópia da Certidão de Tempo de Serviço ou de Tempo de Contribuição fornecida pelo INSS e utilizada para cômputo do tempo de contribuição no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (...).
Legítima, pois, a exigência imposta ao Município autor de expedição de Certidão de Tempo de Contribuição a fim de que a autarquia previdenciária possa verificar e incluir na contagem de tempo de contribuição dos segurados os períodos trabalhados no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).
Vale dizer, lícita se afigura a exigência de CTC para verificação dos períodos de contribuição e concessão de benefícios aos segurados, uma vez que tal documento viabiliza a análise da existência ou não de eventuais débitos oriundos de compensação financeira entre regimes.
Consoante bem observado pelo INSS em sede de contestação (evento 15), "O fato é que o município autora criou e manteve o RPPS para seus servidores no período de 31/08/1993 até 12/06/1997, quando a lei municipal foi revogada. Nesse sentido, tendo seus servidores retornado ao RGPS e estando pedindo benefícios nesse regime, é obrigatória a apresentação da certidão de tempo de contribuição, para fins da contagem recíproca prevista na Lei 8.213/91".
A alegação tecida pela parte autora, no sentido de que o parcelamento dos débitos perante o órgão arrecadador do RGPS teria o condão de afastar a exigência de expedição de CTC no caso vertente, não prospera. Justifico.
Com efeito, sustenta o Município que criou, por meio da Lei Municipal nº 379/93, Fundo Previdenciário próprio, o qual foi extinto pela Lei Municipal nº 515/97 que possibilitou o retorno dos servidores públicos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Aduz que com a extinção de aludido Fundo o Município firmou termo de confissão de dívida junto ao INSS, embasado no artigo 154 do Decreto nº 2.173/97 (Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social - ROCSS), parcelando o débito de contribuições, as quais até hoje têm sido descontadas do FPM (Fundo de Participação dos Municípios).
Menciona que, após a realização do parcelamento da dívida decorrente da extinção de seu Regime Próprio da Previdência Social (RPPS), foi baixado o Decreto da Presidência da República nº 3.112/99, regulamentador da Lei nº 9.796/99, a qual estabeleceu a possibilidade de se compensar o que foi pago a título de parcelamento com as contribuições previdenciárias vincendas devidas ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS).
Afirma que o INSS passou a exigir a emissão de CTC pelo Município como condição para o deferimento de aposentadorias aos seus servidores públicos, sob o fundamento da necessidade de efetuar a respectiva compensação ao RGPS. Assevera, porém, que a compensação já seria objeto de sobredito parcelamento.
Informa que por não concordar com a exigência, questionou o Ministério da Previdência que, por sua vez, emitiu o Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 13/04/2015, que concluiu, em síntese, (a) que os débitos levantados com fundamento no artigo 154 do ROCSS são indevidos e que deve ser feita a compensação com as contribuições vincendas; (b) que os parcelamentos assumidos pelos entes federados foram considerados indevidos em razão da alteração retroativa da filiação previdenciária dos segurados e (c) que os valores devidos em função do artigo 154 do ROCSS deixaram de ser exigíveis e os já pagos a esse título mudaram de natureza, passando a ser considerados créditos compensáveis.
Assevera que nunca foi notificado sobre a realização de pagamentos indevidos decorrentes do parcelamento, sendo que efetua os pagamentos há 18 (dezoito) anos.
Destaca que a Gerência Executiva do INSS em Londrina expediu o Memorando-Circular nº 1/2015 SAIS/BENEF/GEXLON/INSS, em 17/04/2015, consignando que o RPPS é o responsável pela emissão da CTC dos servidores por ele amparados, mesmo que tenha sido feita a confissão de dívida e parcelamento com base no artigo 154 do ROCSS, considerando-se vigente o RPPS a partir da data da publicação da Lei que garante o direito à aposentadoria e pensão aos servidores, mesmo que não tenha sido criado instituto de previdência ou alíquotas de contribuição.
Pontua que a emissão da CTC nos moldes exigidos pelo Parecer acima referido acarreta-lhe prejuízos, pois implica o pagamento de uma mesma dívida em duplicidade (um pagamento por ocasião do parcelamento e outro após a emissão da CTC, ambos referentes ao mesmo período).
Com efeito, o Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 13/04/2015 (evento 1, OUT8), teve por escopo firmar o entendimento do Departamento dos Regimes de Previdência no Serviço Público - DRPSP acerca do disposto no artigo 154 do Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social - ROCSS, aprovado pelo Decreto nº 2.173/1997, que dispunha:
Art. 154. O Estado ou Município, inclusive o Distrito Federal, que extinguir o respectivo regime de previdência social, com retorno ou passagem de seus servidores para o Regime Geral de Previdência Social-RGPS, deverá repassar ao Instituto Nacional do Seguro Social-INSS o valor equivalente às contribuições de que tratam os arts. 22, 25 e 26, calculadas de acordo com o disposto neste Regulamento, inclusive no que se refere a débitos em atraso, relativamente a períodos posteriores a 4 de outubro de 1988.
§ 1º O segurado já aposentado ou que tenha implementado as condições necessárias à obtenção da aposentadoria, mas que ainda não a tenha requerido, terá seu benefício mantido pelo respectivo Estado ou Município, que garantirá, ainda, a concessão e a manutenção de eventual benefício de pensão por morte.
§ 2º O tempo de serviço decorrente do disposto no caput somente será computado pelo Regime Geral de Previdência Social-RGPS após o recolhimento das respectivas contribuições.
Acerca de supratranscrito artigo 154 do Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social- ROCSS referido Parecer firmou entendimento nos seguintes termos:
"(...)
I.2 - Sobre o art. 154 do Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social- ROCSS (Decreto n° 2.173/1997)
6. Do exame do art. 154 do ROCCS, antes transcrito, pode-se observar que o dispositivo contém determinações diversas e até contraditórias, conforme a seguir:
a) O ente federativo que extinguir o RPPS, com retorno ou passagem de seus servidores para o RGPS, deverá repassar ao Instituto Nacional do Seguro Social-INSS o valor equivalente às contribuições devidas pelo segurado e pelo ente federativo, inclusive no que se refere a débitos em atraso a partir de 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição Federal vigente.
b) O ente federativo será também responsável pela manutenção dos benefícios concedidos aos segurados já aposentados ou que tenha implementado as condições necessárias à' obtenção da aposentadoria, devendo ainda conceder e manter eventual beneficio de pensão por morte.
c) O tempo de serviço decorrente do disposto no caput do artigo, somente seria computado pelo RGPS após o recolhimento das respectivas contribuições.
7. Previu-se a extinção retroativa de RPPS à data da Constituição. O ente seria devedor das contribuições em atraso ao RGPS decorrentes da extinção, inclusive às relativas aos servidores, mas não poderia repassar ao INSS os benefícios já concedidos. Quanto aos demais servidores, ainda não aposentados, o tempo de serviço correspondente ao retorno ao RGPS somente poderia ser computado na concessão de benefícios depois de recolhidas as contribuições. Conduz ao entendimento que se houvesse parcelamento não quitado, o tempo não seria computado. Essa previsão não é condizente com as garantias concedidas aos segurados classificados na Lei n° 8. 213, como segurado empregado.
8. Pela simples leitura do dispositivo, pode-se observar que suas previsões resultaram altamente prejudiciais aos entes federativos por descumprirem diversos princípios de I direito, em especial o da legalidade, da irretroatividade da lei e da segurança jurídica.
9. Esse dispositivo vigeu até a edição do atual Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto n° 3.048, de 06 de maio de 1999, que não fez qualquer previsão nesse sentido. Por isso, quando este Departamento iniciou os registros no sistema COMPREV, em cumprimento à Portaria MPAS n° 6.209/1999, o dispositivo não estava mais em vigor, mas foi necessária a verificação de sua aplicação para a verificação do histórico das datas de criação dos RPPS."
A INFORMAÇÃO Nº 010/2016/CGNAL/DRPSP/SPPS/MTPS acostada ao evento 37, INF2, por sua vez, ao tratar do Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 13/04/2015, consigna:
"(...)
7. Houve a necessidade de análise da matéria, objeto do Parecer CGNAL nº 10/2015 em apreço, tendo em vista que diversos municípios questionaram/afirmaram a este Departamento que seus servidores estavam. vinculados ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS, ao qual recolheram contribuições ou assinaram termo de confissão e parcelamento de débitos, mesmo existindo previsão de concessão de aposentadorias e pensões nas leis municipais editadas depois da Constituição de 1988.
(...)
9. Amoldando-se ao caso em tela, temos o posicionamento da Consultoria Jurídica deste ministério, quanto à legalidade da desconsideração de existência de RPPS pela Auditoria, vejamos:
"(...)
a) O RPPS é criado mediante lei que garanta, no mlmmo, os benefícios de aposentadoria e pensão, conforme art. 13 da Lei nO 8.212/1991 e os regulamentos dessa Lei.
b) A partir da data de vigência da lei, o ente fica afastado do RGPS, transfere-se a ele toda a responsabilidade pelo pagamento das futuras aposentadorias ou pensões independentemente de o sistema ser contributivo, não havendo sustentação jurídica para a cobrança das contribuições ao RGPS.
c) A expressão aplicabilidade da Lei exigida no item 5 da Ordem de Serviço/INSS/DAF nO 129/95 é a principal causadora de atuações equivocadas, que dá o entendimento à fiscalização de que a instituição do regime de previdência social só é aplicável com a instituição do sistema contributivo e do Fundo de Previdência.
d) A inexistência do Fundo Previdência, exigido pela fiscalização do INSS, não impede a exclusão disciplinada no art. 13 da Lei nº 8.212/199l.
e) A previsão em lei orgânica municipal não é suficiente para garantir o início do RPPS.
f) Não compete ao órgão fiscalizador do INSS manifestar-se sobre viabilidade e inviabilidade do RPPS instituído por Lei estadual ou municipal.
g) Não é devida contribuição ao RGPS durante o prazo da noventena se houve a previsão de vigência imediata na lei do ente, que fica responsável pelos benefícios neste período.
h) A lei de instituição de RPPS não pode retroagir para afastar o pagamento de contribuições ao RGPS.
i) Não está criado o RPPS se nem o Estatuto nem a lei que criou o fundo previu expressamente os benefícios de aposentadoria e pensão.
29. Algumas das questões acima listadas foram resolvidas, também em tese, no PARECER/CJ N° 3.165/2003, aprovado pelo Senhor Ministro e publicado no Diário Oficial da União - DOU DE 31/10/2003. Nesse Parecer, não foi sequer mencionado algum período em que a legislação do Município deveria ser ignorada em obediência ao art. 154 do ROCSS."
10. Posto isso, o referido parecer chegou à seguinte conclusão:
31. Por isso, no registro da vigência do RPPS no CADPREV e COMPREV, este Departamento sempre obedeceu o que prevê a legislação do ente, seguindo o entendimento da definição de RPPS dado pela legislação do RGPS e o entendimento da CONJUR antes mencionado. Durante o período de vínculo ao RPPS registrado no CADPREV e COMPREV, os servidores amparados pela legislação que fundamenta a criação, estão afastados do RGPS, ainda que tenha havido contribuição ou parcelamento de débitos e que tenha prescrito o direito de requerer a compensação.
32. De qualquer forma. se houvesse vínculo ao RGPS, a consequente proteção dos segurados nesse Regime, que é decorrente da lei, não poderia se prender à quitação do parcelamento feito pelo Município, questão que se deve resolver entre o ente e a União. O que se deve observar é a vinculação conforme previsão legal. O fato de se ter quitado ou não os parcelamentos, efetuado ou não a compensação tributária dos débitos indevidos, não muda a vinculação do segurado ao regime definido na Lei.
28. Diante disso, pode-se concluir que, seguindo a linha do entendimento firmado pela CONJUR quanto à ilegalidade da desconsideração de existência de RPPS pela Auditoria, o RPS aprovado pelo Decreto n° 3.048/1999 não manteve a previsão do Regulamento anterior.
29. Algumas das questões acima listadas foram resolvidas, também em tese, no PARECER/CJ N° 3.165/2003, aprovado pelo Senhor Ministro e publicado no Diário Oficial da União - DOU DE 31/10/2003. Nesse Parecer, não foi sequer mencionado algum período em que a legislação do Município deveria ser ignorada em obediência ao art. 154 do ROCSS.
11. Dessa forma, entende-se que o RPPS é o responsável pela emissão da CTC dos servidores amparados pelo RPPS no período de que trata o art. 154 do ROCSS, ainda que não tenha efetuado a recuperação das contribuições por desconhecimento da previsão legal ou perda do prazo legal para realizá-la. Se o Decreto nº 3.112/1999 reconhece que não eram devidas as contribuições, não há que se falar em vínculo do segurado ao RGPS durante a vigência do RPPS.
12. O princípio da autotutela sempre foi observado no seio da Administração Pública, e está contemplado na Súmula nº 473 do STF, vazada nos seguintes termos:
"A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em qualquer caso, a apreciação judicial".
13. No exercício deste poder-dever a Administração, atuando por provocação do particular ou de ofício, reaprecia os atos produzidos em seu âmbito, análise esta que pode incidir sobre a legalidade do ato ou quanto ao seu mérito.
14. Pelo exposto, e considerando o princípio da autotutela da Administração de rever a qualquer momento seus próprios atos, conclui-se que o citado Parecer nº 10 não padece de vício que macule-o de nulidade, tendo em vista que - seguindo a linha do entendimento firmado pela CONJUR/MPS - restabeleceu a legalidade sobre questões discutidas e, no mérito, conclui que os débitos levantados com fundamento no art. 154 do Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social - ROCSS são indevidos e que deve haver a compensação dessas contribuições eventualmente pagas.
(...)"
Depreende-se, portanto, que os débitos levantados com base no artigo 154 do ROCSS, confessados e parcelados pelo Município autor quando da extinção de seu RPPS, nada obstante tenham sido, a princípio, reputados devidos, foram, após alteração de entendimento por parte da Administração, considerados indevidos, consoante explanado no Parecer nº 10/2015/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 13/04/2015 (evento 1, OUT8).
De acordo com o Parecer, os valores vincendos apurados em função do artigo 154 do ROCSS deixaram de ser exigíveis e os já pagos a tal título tiveram sua natureza alterada, passando a ser considerados créditos compensáveis.
Como se vê, o próprio Parecer trouxe solução para a questão dos parcelamentos que, devido à alteração de entendimento acima referida, passaram a ser considerados indevidos, qual seja, a compensação ou restituição dos valores indevidamente recolhidos.
Note-se que, conforme mencionado pelo INSS em sua contestação, as questões atinentes à confissão, ao parcelamento indevido e, por conseguinte, à compensação/restituição do indébito, podem ser adequadas de modo a eventualmente impedir ou minimizar o suposto prejuízo alegado pela parte autora. Assevere-se apenas que tal adequação, por certo, há de ser perpetrada na esfera administrativa.
Por fim, a possibilidade de compensação/restituição dos valores indevidamente pagos em sede de parcelamento, nos termos previstos no próprio Parecer objurgado, afasta o receio externado pelo Município de, com a emissão de CTC a que está legalmente obrigado - nos termos da fundamentação tecida alhures -, ser submetido ao pagamento de valores em duplicidade a título de compensação financeira entre os diferentes sistemas de previdência social (RPPS e RGPS).
Portanto, não resta configurado, nesta análise sumária, ato contrário ao direito da parte autora apto a ensejar a concessão de provimento da tutela inibitória ora postulada.
3. Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência antecipada.
4. Intimem-se.
Alega o Município agravante que:
(a) a exigência de certidão de tempo de contribuição gera o pagamento em duplicidade, uma vez que está efetuando pagamentos relativos ao parcelamento há quase 20 anos e serão compensados apenas 5 anos;
(b) a exigência de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC) acarreta prejuízos ao erário e aos servidores públicos municipais;
(c) vários servidores estão sendo prejudicados "com o indeferimento de seus pedidos de aposentadoria, ante a exigência de CTC do período do fundo extinto" (pág. 2/11);
(d) o agravado exige a emissão da CTC, "que é um documento exclusivo para servidores públicos efetivos que efetuam recolhimentos previdenciários para Regime Próprio de Previdência Social" e lhes permite "utilizar o seu tempo de contribuição ao INSS para obtenção de benefícios junto ao órgão onde ele atualmente trabalha" (pág. 6/11);
(e) os documentos comprovam que o requerido não considera os períodos de contribuição que estão sendo pagos através de parcelamentos e indefere os pedidos dos servidores "que efetivamente trabalharam e que têm suas contribuições pagas pelo Município, rigorosamente" (pág. 7/11);
(f) nunca foi notificado sobre a realização de pagamentos indevidos nos parcelamentos e o parecer que reconheceu que tais parcelamentos geraram pagamentos indevidos somente foi emitido em 2015;
(g) o INSS vem se beneficiando dos descontos no FPM há 19 anos e, de repente, diz que os pagamentos foram indevidos, exige a emissão da CTC e afirma que, para minimizar o prejuízo, o Município poderá requerer a compensação administrativamente;
(h) haverá prejuízo porque o INSS recebeu indevidamente por longo período mas vai compensar somente os últimos 5 anos;
(i) o agravado deveria ter tomado providências para cessar o prejuízo se constatou que os pagamentos eram indevidos;
(j) o Município de Santa Mariana "tem como Prefeito e gestor das finanças municipais, um servidor público federal que tem conhecimento de causa e inclusive, sabe da ilegalidade que vem ocorrendo, tendo conhecimento suficiente a respeito do ocorrido" (pág. 8/11);
(k) o prejuízo é real e a solução não é simplesmente compensar;
(l) "A má-fé do INSS ao apropriar-se dos valores do FPM e manter-se inerte na cômoda situação de arrancar dinheiro do Município, o qual considera indevido, já é suficiente para suspender o ato que impede a concessão de aposentadorias de diversos servidores públicos municipais" (pág. 8/11);
(m) se a quitação ou não dos parcelamentos e a realização ou não da compensação tributária não interfere na vinculação do segurado ao regime definido por lei, não se justifica o indeferimento dos pedidos de aposentadoria e de outros benefícios aos servidores públicos municipais;
(n) a manutenção da cobrança e do pagamento de valores considerados indevidos é ilegal, desleal e contrária aos princípios administrativos e constitucionais norteadores do Direito Público;
(o) vários servidores estão sendo prejudicados com o indeferimento de seus pedidos de aposentadoria em face da exigência de CTC "do período do fundo extinto, cujas contribuições foram e são objeto de parcelamento em vigor" (pág. 9/11);
(p) "o INSS continua recebendo valores que admite serem indevidos há 19 anos" (pág. 9/11);
(q) a suspensão da exigência da CTC não causará prejuízo, pois os períodos de trabalho dos servidores constam nos registros do INSS e nas anotações nas CTPS e o agravado continua a receber valores que entende indevidos, mediante desconto do FPM;
(r) exigir a emissão de uma certidão referente a períodos já pagos e reconhecidos como indevidos, como se não tivessem sido quitadas, é estimular ato ilícito, ilegal e indevido;
(s) há possibilidade de dano grave e de difícil reparação, pois "a lei é clara no sentido de que é vedada qualquer hipótese de restituição pelo INSS, além do fato de que o Chefe do Executivo poderá responder pelos eventuais prejuízos" (pág. 9/11);
(t) há perigo da demora para o erário e para os servidores se a tutela for outorgada apenas ao final;
(u) o normal andamento do feito, sem concessão da tutela de urgência, contrariaria os princípios da efetividade do processo e da segurança jurídica, "significando também chancelar a ilicitude praticada pelos Agravados, promovendo a ruína definitiva da Administração Pública Municipal que sofre com a atual crise econômica do País" (pág. 10/11);
(v) deve ser suspensa a exigibilidade de CTC porque o INSS dispõe de meios adequados para verificar a existência de parcelamentos relativamente aos períodos quanto aos quais solicita comprovação.
Pede a antecipação da tutela recursal para "suspender a exigibilidade da emissão da Certidão de Tempo de Contribuição - CTC - dos períodos de contribuições devidamente parceladas e que vêm sendo pagas pontualmente através de desconto no FPM, conforme registros na base de dados da Receita Federal/INSS". No mérito, requer o provimento do recurso para reforma da decisão agravada.
Declinei da competência para uma das Turmas da Terceira Seção desta Corte (evento 2), entendendo que o pedido principal teria natureza previdenciária (inexigibilidade de emissão de Certidão de Tempo de Contribuição - CTC pelo município agravante para que o INSS conceda aposentadoria pelo RGPS a servidores municipais), porém os autos foram devolvidos por determinação da Desembargadora Salise Monteiro Sanchotene (evento 6).
A decisão inicial indeferiu a antecipação da tutela recursal.
Apresentadas contrarrazões.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do agravo de instrumento.
É o relatório.
VOTO
A decisão inicial que indeferiu a antecipação da tutela recursal está assim fundamentada:
Embora as alegações da parte agravante, entendo deva ser mantida a decisão agravada por estes fundamentos:
(a) o juízo de origem está próximo das partes e dos fatos, devendo ser prestigiada sua apreciação dos fatos da causa, não existindo nos autos situação que justificasse alteração do que foi decidido;
(b) a decisão agravada está suficientemente fundamentada, neste momento parecendo a este relator que aquele entendimento deva ser mantido porque bem equacionou, em juízo sumário próprio das liminares, as questões controvertidas;
(c) é inviável afirmar, neste momento processual, que todas as contribuições devidas pela municipalidade e pelos servidores que estiveram vinculados ao regime próprio de previdência municipal no passado tenham sido ou estejam sendo quitadas por meio de parcelamento, considerando que tais parcelamentos foram feitos com base em confissão de dívida, na qual, em regra, os valores devidos são apurados unilateralmente pelo devedor e confessados ao fisco, parecendo, por ora, que não seria desarrazoado haver apurações e ajustes para fins de compensação entre os regimes previdenciários, sobretudo quando a lei que extinguiu o regime próprio previu que o município repassaria ao INSS "o montante das disponibilidades financeiras, do Ativo e Passivo do Fundo Previdenciário" (anexo 5 do evento 1 do processo originário), do que se concluiu que nesse montante, eventualmente, poderia haver pendências de contribuições próprias ou dos servidores;
(d) também não é possível ainda concluir com segurança, a partir dos documentos apresentados, que os parcelamentos abranjam todas as contribuições devidas, uma vez que alguns dos documentos apresentados indicam que teriam sido confessadas contribuições devidas apenas pela "empresa" no período de 01/93 a 03/97 (anexo 6 do evento 1 do processo originário), não havendo dados sobre a inclusão no parcelamento das contribuições descontadas dos servidores nesse período, como previsto na lei que criou o regime próprio de previdência (art. 33 - anexo 4 do evento 1 do processo originário);
(e) também não está suficientemente demonstrado que os valores incluídos em sucessivos parcelamentos se refiram exclusivamente ao regime previdenciário próprio que foi extinto em junho de 1997 (anexo 2 do evento 1 do processo originário), uma vez que, ao que tudo indica, foram parcelados valores referentes a períodos posteriores a essa data (07/97 a 04/98 - anexo 7 do evento 1 do processo originário); logo, não haveria também como presumir, por enquanto, que todos os valores retidos do FPM sejam indevidos e vão ocasionar pagamentos em duplicidade;
(f) em um juízo sumário, próprio da tutela provisória, a CTC tem previsão legal (art. 19-A do Decreto nº 3.048/99) e não é exclusiva para "servidores públicos efetivos que efetuam recolhimentos previdenciários para Regime Próprio de Previdência Social", sendo exigível para concessão de benefícios quando o requerente houver prestado serviços "na condição de servidor estatutário (...), salvo se o órgão de vinculação do servidor não tiver instituído regime próprio de previdência social";
(g) considerando que o agravante admite ter instituído regime próprio de previdência social no passado, em princípio parece que a CTC é exigível para os trabalhadores que estiveram vinculados a tal regime e que pretendem obter benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), ainda que o regime próprio tenha sido extinto; por conseguinte, existe, a princípio, a obrigação do ente municipal de fornecer o documento que, independentemente de se prestar ou não ao ajuste financeiro entre os regimes previdenciários, se afigura indispensável para que servidores e ex-servidores da municipalidade possam usufruir direitos fundamentais;
(h) por ora, considero que o parcelamento de dívidas tributárias (contribuições previdenciárias) não interfere no cumprimento das obrigações decorrentes da legislação previdenciária (emissão de CTC);
(i) não vislumbro de que modo a emissão de certidões de tempo de contribuição acarretaria a ruína ou agravaria a situação do Erário municipal, pois segundo o agravante as contribuições foram pagas e, de acordo com a parte agravada, podem ser feitos ajustes administrativos de valores;
(j) não existe uma situação de risco ou de perigo concreto para o agravante que autorizasse desde já a apreciação da questão litigiosa, por meio de antecipação de tutela recursal, sendo possível aguardar que o colegiado aprecie a matéria e decida a respeito dos provimentos postulados neste agravo de instrumento.
Ante o exposto, indefiro a antecipação da tutela recursal.
Todavia, verifico que, após a inclusão em pauta foi proferida sentença. Assim sendo, perdeu o objeto o presente agravo de instrumento.
Ante o exposto, voto por julgar prejudicado o agravo de instrumento.
Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Desembargador Federal
| Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8855421v4 e, se solicitado, do código CRC 34BD8EE8. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Cândido Alfredo Silva Leal Junior |
| Data e Hora: | 23/03/2017 18:56 |
EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 22/03/2017
Agravo de Instrumento Nº 5025535-32.2016.4.04.0000/PR
ORIGEM: PR 50128333720154047001
RELATOR | : | Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR |
PRESIDENTE | : | VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PROCURADOR | : | Dra. Adriana Zawada Melo |
AGRAVANTE | : | MUNICÍPIO DE SANTA MARIANA |
AGRAVADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIÃO - FAZENDA NACIONAL | |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 22/03/2017, na seqüência 377, disponibilizada no DE de 02/03/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, UNIÃO - FAZENDA NACIONAL, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR |
: | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA | |
: | Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE |
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria
| Documento eletrônico assinado por Luiz Felipe Oliveira dos Santos, Diretor de Secretaria, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8898861v1 e, se solicitado, do código CRC 4485711E. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Luiz Felipe Oliveira dos Santos |
| Data e Hora: | 22/03/2017 15:56 |
