Apelação Cível Nº 5000220-95.2023.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: MARIA LUIZA DA SILVA FLORES (AUTOR)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
RELATÓRIO
Maria Luiza da Silva Flores interpôs apelação em face de sentença que extinguiu o processo, sem exame do mérito, em razão da falta de interesse de agir, nos termos do art. 330, III, e do art. 485, I, do Código de Processo Civil, condenando-a ao pagamento das custas processuais, suspensa a exigibilidade por ser beneficiária da justiça gratuita ().
Sustentou que o indeferimento do benefício por incapacidade, em 02/06/2020, não condiz com suas condições clínicas, que lhe causam incapacidade para o trabalho. Mencionou que a Instrução Normativa 77/2015 prevê expressamente que a condução do processo administrativo tem como finalidade resguardar os direitos dos segurados, dependentes e demais interessados da Previdência Social, e que cabe ao servidor e ao Instituto Nacional do Seguro Social, como instituição, esclarecer sempre que necessário os requisitos para um benefício ou serviço. Alegou que não lhe foi oportunizada a realização de perícia médica no âmbito administrativo. Ressaltou que devem ser considerados os aspectos sociais, além dos aspectos médicos, para reconhecimento do quadro incapacitante. Requereu, assim, a anulação da sentença, pois evidenciado seu interesse de agir, determinando-se o retorno dos autos à origem para reabertura da instrução processual, com realização da perícia médica (). Juntou documentos médicos ().
Sem contrarrazões, subiram os autos.
VOTO
Preliminar - Interesse de Agir
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG, em sede de repercussão geral, firmou a seguinte tese quanto ao Tema nº 350 (prévio requerimento administrativo como condição para o acesso ao Judiciário):
I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas;
II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado;
III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;
IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir;
V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
(RE 631240, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11-2014) - grifado
Assim, está assentado o entendimento da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário como pressuposto jurídico para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário, o que não se confunde com o exaurimento daquela esfera.
Passa-se, pois, à análise do interesse de agir na presente demanda.
A fim de evitar tautologia, transcrevo os termos da bem lançada sentença de extinção do feito, sem exame do mérito, em razão da ausência de interesse de agir (, grifos originais):
Interesse de Agir
O interesse de agir é uma das condições previstas no direito positivo para o exercício regular do direito de ação que, ao lado dos pressupostos processuais, constitui requisitos de admissibilidade para o exame e julgamento do mérito da causa.
Diz-se que a parte possui interesse de agir quando, para evitar que sofra um prejuízo, necessita da intervenção da atividade jurisdicional, ou, em outras palavras, quando precisa que seu interesse substancial seja protegido através do provimento jurisdicional.
Analisando os autos, observo que a parte autora requereu a concessão da antecipação do benefício de auxílio-doença mediante a apresentação de atestado médico, segundo a regra especial da Lei nº 13.982/2020, que previa essa possibilidade em razão da pandemia. A concessão do benefício dependia do preenchimento dos requisitos estipulados na Portaria Conjunta nº 47, de 21 de agosto de 2020, em relação ao atestado médico, sendo eles:
Art. 2º . (...)
§ 2º Deverá ser anexado ao requerimento da antecipação, por meio do site ou aplicativo "Meu INSS" e mediante declaração de responsabilidade pelos documentos apresentados, o atestado médico, que deverá observar, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I - estar legível e sem rasuras;
II - conter a assinatura do profissional emitente e carimbo de identificação, com registro do respectivo Conselho de Classe ou Registro Único do Ministério da Saúde (RMS);
III - conter as informações sobre a doença ou Código Internacional de Doenças (CID); e
IV - conter o período estimado de repouso necessário.
É importante esclarecer que a Lei nº 13.982/2020 autorizava a antecipação do benefício mediante a demonstração da incapacidade por atestado médico, de forma a suprir a inviabilidade de realização das perícias médicas, visando evitar o desamparo do segurado durante a pandemia.
Nesse contexto, ante o caráter excepcional e temporário da referida legislação, as regras aplicáveis ao pedido em concreto são aquelas especialmente editadas para regulamentar a operacionalização da benesse, com base no respectivo Poder Regulamentar.
Feitas tais considerações, passo à análise da situação concreta apresentada pelo autor.
No caso dos autos, a parte autora efetuou requerimento de antecipação, com base na Lei nº 13.982/2020, em 10/05/2020 (NB 705.444.386-2), o qual foi indeferido com a justificativa de que não houve conformação dos dados do atestados médicos com os requisitos estabelecidos, em razão de não ter sido informado período de repouso.
Analisando o processo administrativo, verifica-se que o atestado médico anexado realmente não informou o período de repouso recomendado (Ev11, PROCADM2, p. 10), requisito essencial para a concessão do benefício.
Nesse caso, não é possível reconhecer o direito à antecipação do pagamento, porque a própria parte autora deu causa ao indeferimento ao apresentar atestado médico que não preenchia todos os requisitos mínimos legalmente estipulados.
De qualquer modo, também não é possível admitir a existência do interesse processual.
Com efeito, mesmo que se reconhecesse eventual equívoco do INSS ao analisar o atestado, importa esclarecer que o pagamento das antecipações restou delimitado ao exercício financeiro de 2020, ou seja, até 31/12/2020, nos termos do Decreto 10.413/2020, razão pela qual não é possível a concessão do benefício postulado a partir de 01/01/2021.
De outro lado, também não é cabível o pagamento retroativo de parcelas desde a DER, tampouco a conversão da antecipação em auxílio-doença definitivo (ou auxílio-acidente), antes da respectiva perícia médica administrativa.
Conforme já explicitado, o benefício objeto da ação rege-se pelas normas da Lei nº 13.982/2020, por se tratar de norma temporária e excepcional, que é aplicável aos pedidos de benefício de incapacidade formulados durante a pandemia (até 31/11/2020). A principal característica da norma era admitir a concessão do benefício mediante atestado médico, já que havia impossibilidade de realizar a perícia médica administrativa durante a pandemia.
Caso o atestado estivesse em conformidade com os requisitos legais, isso resultaria, na realidade, na concessão de uma antecipação provisória do benefício de auxílio-doença, no valor máximo de 1 (um) salário-mínimo, não se tratando, portanto, do benefício do art. 59 da Lei nº 8.213/91.
Para fins de conversão da antecipação em benefício de auxílio-doença definitivo, com seus devidos ajustes (ex: RMI), a lei definiu a necessidade de confirmação da incapacidade pela perícia médica administrativa.
Isso significa que apenas após a perícia do INSS será decidido se o segurado estava efetivamente incapacitado na data do requerimento, nos termos do atestado médico apresentado. Caso positivo, o benefício de auxílio-doença será devido desde a primeira DER, com o respectivo cálculo da RMI e do abono anual, e os valores pagos a título de antecipação serão compensados sobre a diferença devida.
Sendo assim, não é adequado o processo judicial para implantação do auxílio-doença definitivo antes da perícia médica administrativa a ser realizada pelo INSS, sobretudo porque, antes disso, não está efetivamente caracterizada a resistência à pretensão, como já definiu o Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 631.240/MG.
Portanto, o processo deve ser extinto sem resolução do mérito, visto que há expectativa da implantação do benefício e do pagamento das parcelas devidas na via administrativa, após a realização da respectiva perícia médica oficial. Com efeito, não se pode retirar do INSS a possibilidade de análise prévia do direito, sob pena de permitir a judicialização desnecessária de uma questão que seria resolvida na própria via administrativa.
Em último caso, sendo a perícia contrária, ainda há a possibilidade de recebimento das mesmas prestações mediante o ajuizamento de demanda, que será processada regularmente com base na Lei nº 8.213/91, como ocorria antes da pandemia, com a finalidade de confrontar a perícia administrativa mediante perícia judicial.
Nesse caso, embora não se ignore o tempo já transcorrido desde a DER, incumbe ao autor requerer administrativamente a revisão do requerimento para a respectiva realização da perícia médica, dada a demora da autarquia, sem o que não está caracterizado o interesse processual.
Assim, não há interesse de agir e tampouco utilidade no prosseguimento da presente demanda judicial.
Com efeito, em 03/03/2020, após publicação de decreto de Emergência de Saúde Pública Internacional pela Organização Mundial da Saúde, foi publicada a Portaria nº 188 pelo Ministério da Saúde, decretando Emergência em Saúde Pública de importância nacional em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus. A partir disso, o Poder Público passou a editar normas administrativas com o propósito de evitar o recrudescimento da pandemia.
Nesse contexto, sancionou-se a Lei nº 13.982, em 02/02/2020, que dispõe sobre "parâmetros adicionais de caracterização da situação de vulnerabilidade social para fins de elegibilidade ao benefício de prestação continuada (BPC), e estabelece medidas excepcionais de proteção social a serem adotadas durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (Covid-19) responsável pelo surto de 2019, a que se refere a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020".
Verifica-se que a ora apelante formulou o pedido para concessão de auxílio-doença (NB 705.444.386-2), com base na Lei n. 13.982, em 10/05/2020 (, fl. 01).
No âmbito administrativo (, fl. 18), o benefício foi indeferido, em 02/06/2020, de acordo com os seguintes fundamentos:
Em atenção ao requerimento de antecipação de pagamento de auxílio-doença, o Instituto Nacional do Seguro Social informa que não foi reconhecido o direito à antecipação do pagamento, nos termos da Lei nº 13.982, de 02 de abril de 2020 e das condições para o reconhecimento do direito à antecipação, conforme dispõe a Portaria Conjunta n. 9.381, de 6 de abril de 2020:
1. O atestado médico deve observar, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I - estar legível e sem rasuras;
II - conter a assinatura do profissional emitente e carimbo de identificação, com registro do Conselho de Classe;
III - conter as informações sobre a doença ou CID; e
IV - conter o prazo estimado de repouso necessário.
2. Comprovar carência de 12 contribuições mensais.
Caso discorde da decisão, é possível ainda, solicitar novo exame sem apresentação de atestado, que será encaminhado para realização de perícia presencial, quando normalizado o regime de plantão reduzido de atendimento nas Agências da Previdência Social, nos termos da Portaria Conjunta SERPT/INSS nº 8.024, de 19 de março de 2020.
Para mais informações, acesse o Meu INSS ou ligue 135.
Motivos de Indeferimento: 218 - NÃO APRESENTAÇÃO OU NÃO CONFORMAÇÃO DOS DADOS CONTIDOS NO ATESTADO MÉDICO
De fato, verifica-se que em 10/05/2020 a parte autora não requereu auxílio por incapacidade temporária, mas sim antecipação de pagamento de auxílio-doença, na forma da legislação excepcional então vigente.
O indeferimento do pedido, tal como apontado na sentença, deu-se com amparo nos normativos próprios. A documentação juntada pela autora à época não era suficiente à antecipação do benefício.
De outro lado, não há notícias da posterior apresentação, pela parte autora, perante o INSS, de pedido de reanálise do referido indeferimento, com submissão à perícia médica, também como estabelecia o conjunto normativo da época.
No entanto, o que a parte autora pretende, nesta ação, é a concessão definitiva do auxílio-doença ou da aposentadoria por invalidez ().
O Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE n. 631.240 expressamente decidiu que “[a] concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise”, consoante visto acima.
Nesse sentido, não há controvérsia a ser dirimida pelo Poder Judiciário quanto à concessão do benefício definitivo de auxílio-doença ou de aposentadoria por invalidez, pois a recorrente não foi submetida a exame perante a autarquia e, portanto, não houve decisão – positiva ou negativa – sobre a concessão do benefício em si.
Ressalte-se que a Lei n. 13.982, que autoriza o INSS a antecipar o pagamento do auxílio-doença, é norma especial que prevê sistemática excepcional para a concessão e manutenção de benefícios por incapacidade. As condições nela estabelecidas – assim como nos regulamentos – devem ser estritamente observadas pelos segurados, sob pena de que se inviabilize o próprio sistema previdenciário.
Importante frisar, de outra parte, que a Portaria acima transcrita não exorbitou a sua função regulamentar, uma vez que estabeleceu requisitos básicos e de fácil cumprimento para a análise do atestado médico emitido pelo médico assistente.
Portanto, a segurada deveria solicitar e aguardar a convocação para exame médico-pericial perante o INSS (possibilidade que consta expressamente da decisão administrativa), pois, segundo o que decidiu o STF, a produção de novas provas diretamente em Juízo, dadas as condicionantes acima elencadas, é proibida.
Ante o exposto, deve ser mantida a sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, desprovendo-se a apelação.
Prequestionamento
O enfrentamento das questões suscitadas em grau recursal, assim como a análise da legislação aplicável, são suficientes para prequestionar junto às instâncias Superiores os dispositivos que as fundamentam. Assim, deixo de aplicar os dispositivos legais ensejadores de pronunciamento jurisdicional distinto do que até aqui foi declinado. Desse modo, evita-se a necessidade de oposição de embargos de declaração tão somente para este fim, o que evidenciaria finalidade procrastinatória do recurso, passível de cominação de multa.
Dispositivo
Em face do que foi dito, voto por negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.
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Apelação Cível Nº 5000220-95.2023.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: MARIA LUIZA DA SILVA FLORES (AUTOR)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. INDEFERIMENTO DA petição INICIAL. LEI 13.982. ATESTADO MÉDICO. AUSÊNCIA DE PRAZO DE RECUPERAÇÃO.
1. Em 3 de setembro de 2019, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do RE 631.240/MG e, em sede de repercussão geral, assentou entendimento no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo como pressuposto para que se possa ingressar com ação judicial para o fim de obter a concessão de benefício previdenciário.
2. A antecipação do pagamento de auxílio-doença, prevista na Lei 13.982,, exige a apresentação de atestado médico suficiente à demonstração da inaptidão para o trabalho, de acordo com os requisitos contidos na Portaria 9.381/20.
3. Hipótese em que o atestado médico que instruiu o pedido administrativo não especificou o prazo de recuperação, limitando-se a informar a respeito da doença e da falta de condição para a atividade laborativa.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 30 de julho de 2024.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 23/07/2024 A 30/07/2024
Apelação Cível Nº 5000220-95.2023.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PRESIDENTE: Desembargador Federal HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR
PROCURADOR(A): MAURICIO PESSUTTO
APELANTE: MARIA LUIZA DA SILVA FLORES (AUTOR)
ADVOGADO(A): RAUL KIRST (OAB RS095984)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (RÉU)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 23/07/2024, às 00:00, a 30/07/2024, às 16:00, na sequência 565, disponibilizada no DE de 12/07/2024.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI
Votante: Desembargador Federal HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR
LIDICE PENA THOMAZ
Secretária
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