DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. REVISÃO. AUTOTUTELA. DECADÊNCIA/PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL. TRF4. 5001863-72.2020.4.04.7204...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5001863-72.2020.4.04.7204/SC

RELATORA: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

APELANTE: JAZIEL FELIPE CARDOSO (AUTOR)

ADVOGADO: FABRICIO MACHADO (OAB SC012245)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

RELATÓRIO

Jaziel Felipe Cardoso ajuizou a presente ação em face da União narrando que não obteve a aposentadoria especial porque não conseguiu comprovar a especialidade de um determinado período de labor, em razão de o equipamento de proteção ter sido considerado eficaz em ação previdenciária precedente. O registro do equipamento, qual seja, o creme de proteção "Bluecare Shield 3", e seu certificado de aprovação, concedidos pelo Ministério do Trabalho, teriam sido, ambos, irregulares até a data de 10-4-2006, o que impedira o reconhecimento da especialidade do labor desempenhado de 1º-4-2000 a 25-8-2014. Com esta ação, o demandante pretende obter provimento jurisdicional que declare a nulidade do ato administrativo do Ministério do Trabalho que concedeu o registro e o certificado de aprovação e condene a União ao pagamento de uma indenização por danos materiais no importe de R$ 322.721,39, além de uma compensação por danos morais equivalente a 100 salários mínimos, acrescidos de juros de mora e correção monetária até a data do pagamento. Esclareceu que na ação nº 5003028-33.2015.4.04.7204, movida contra o INSS, requereu o reconhecimento de atividade especial no interregno de 6-3-1997 a 25-8-2014, contudo, a Turma Recursal de Santa Catarina deixou de enquadrar o período de 1º-4-2000 a 25-8-2014 como especial sob o fundamento de que o perfil profissiográfico previdenciário indicou o uso de equipamento de proteção individual (EPI) eficaz. Porém, o produto utilizado, isto é, o creme "Bluecare Shield 3", só foi registrado na Anvisa em 10-4-2006, razão pela qual o registro e o certificado de aprovação emitidos pelo Ministério do Trabalho seriam nulos de pleno direito. Aduziu que, além da irregularidade, o EPI era comprovadamente ineficaz, como verificou-se na ação nº 0019410-92.2010.8.24.0020, em que um colega de trabalho seu obteve o reconhecimento da especialidade do labor a despeito do uso do creme de proteção. Defendeu que faz jus aos valores pleiteados em razão do prejuízo que teve com a não-obtenção da aposentadoria especial.

Processado o feito, sobreveio sentença que julgou improcedentes os pedidos e condenou o autor ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios, estes fixados em 10% sobre o valor atribuído à causa atualizável pelo IPCA-E desde o ajuizamento, na forma do artigo 85, §§ 2º, 3º, inciso I, 4º, inciso III, e 6º, do Código de Processo Civil. A exigibilidade dos ônus da sucumbência foi suspensa em virtude do benefício da gratuidade de justiça.

Irresignado, o autor apelou. Preliminarmente, discorreu sobre a irregularidade do registro emitido pelo Ministério do Trabalho e que resultou no certificado de aprovação nº 10103, referente ao creme "Bluecare Shield 3", no período anterior a 10-4-2006, uma vez que tal órgão não poderia conceder o certificado sem o aval do Ministério da Saúde. A seguir, afirmou que não há que se falar em prescrição ou decadência, pois o Judiciário pode declarar nulo ato administrativo praticado há mais de cinco anos se ficar configurado vício insanável, defeitos substanciais no procedimento formativo ou afronta aos princípios constitucionais. Defendeu a possibilidade de postular as indenizações independentemente do trânsito em julgado do processo previdenciário e explicitou que após várias provocações envolvendo funcionários da empresa ICON – na qual trabalhou – o Poder Judiciário começou a reconhecer a irregularidade do certificado discutido. De resto, teceu considerações sobre o enunciado nº 476 da súmula da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a presença dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado, requerendo o provimento da apelação para que a sentença seja reformada, com o julgamento de procedência dos pedidos e a inversão dos ônus da sucumbência.

Com contrarrazões, foi feita a remessa eletrônica dos autos a este Tribunal Regional Federal.

É o relatório.

VOTO

A tese é de que o registro e o certificado de aprovação concedidos pelo Ministério do Trabalho para o creme de proteção "Bluecare Shield 3" foi irregular, assim permanecendo até 10-4-2006, quando a ANVISA registrou o produto. Tal situação, segundo consta na inicial, impossibilitou o reconhecimento da especialidade do labor desempenhado pelo apelante de 1º-4-2000 a 25-8-2014, impedindo-o de obter a aposentadoria especial.

O juiz de primeiro grau reconheceu a decadência do direito à declaração de nulidade do certificado de aprovação nº 10103, pois o primeiro registro do creme de proteção ocorreu em 20-12-96 e a ação foi ajuizada apenas em 25-11-2019. Tal posição seria mantida caso se considerasse o início da fluência do prazo quinquenal do artigo 1º do Decreto-lei 20.910/32 na data em que houve o suprimento da irregularidade com o registro na ANVISA, em 10-4-2006.

Para o apelante, porém, há de ser aplicada a ressalva do artigo 54 da Lei 9.784/99, no sentido de que não se aplica a decadência em caso de comprovada má-fé. Trouxe à consideração explicação doutrinária sobre a expressão "má-fé", "utilizada pelos juristas para exprimir tudo que se faz com maldade, com o total conhecimento do mal contido no ato executado ou do vício que pretende esconder"; ou seja, se má-fé é "enganar, fingir, passar a ideia de que certa coisa é legítima e perfeita sendo que não o é, e a parte tendo total conhecimento disso, leva adiante a mentira (...)", no caso concreto, a irregularidade no registro do certificado de aprovação nº 10103, no período anterior a 10-4-2006, caracteriza ato nulo que corresponde a "crime", com conteúdo ilícito, não passível de ser convalidados. E, sendo ato nulo por ter sido produzido com ilegalidade, pode esta ser declarada pela própria administração pública valendo do poder de autotutela ou pelo Poder Judiciário, advindo da declaração efeitos ex tunc, como se o ato nunca tivesse existido.

A tese, contudo, não prospera, pois não se pode falar em má-fé no presente caso. Em que residiria a má-fé do Ministério do Trabalho que "incriminasse" o ato contrastado? A parte apelante não aprofundou essa alegação nem a comprovou. A má-fé pressupõe comprovação e os atos administrativos gozam de presunção de veracidade. Tal presunção não foi afastada no caso concreto.

É verdade que os atos administrativos podem ser revistos pela própria administração em razão do poder de autotutela, conforme previsto nos artigos 114 da Lei 8.112/90 e 53 da Lei 9.784/99, além de tal entendimento já ter sido consagrado em enunciados da súmula da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade.

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Súmula nº 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula nº 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

No entanto, tal poder/dever não é irrestrito e, dentre outras limitações, deve conformar-se ao princípio da segurança jurídica, albergado no artigo 54 da Lei 9.784/99, que apresenta a seguinte redação:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Isso porque a invalidação de ato administrativo, cujos efeitos se consolidaram pelo decurso de longo tempo, atenta contra a segurança jurídica. O interesse público na observância dos requisitos legais do ato cede ante o interesse na manutenção da estabilidade das relações jurídicas existentes entre a administração e os administrados.

Em suma, além do prazo quinquenal, para a anular seus atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários a administração deve também atentar para o referido princípio.

Assim, não se cogita de revisão administrativa do ato impugnado, haja vista que decorridos mais de cinco anos contados de 10 de dezembro de 1996, quando feito o registro do creme "Blue Shield 3".

Noutra perspectiva, é de cinco anos o prazo para o administrado pleitear todo e qualquer direito ou ação contra a administração, seja qual for a sua natureza, contados da data do ato ou fato do qual se originarem (artigo 1º do Decreto-lei 20.910/32).

Considerando que a presente ação foi ajuizada em 2019 e o ato administrativo questionado data, como visto, de 1996, tem-se que decaiu o direito do administrado de pleitear a anulação do ato, ainda que se considere que o prazo quinquenal começou a fluir na data em que houve o suprimento da irregularidade com o registro na ANVISA, em 10 de abril de 2006.

Além disso, o juiz de primeiro grau ressalvou que não foi produzida prova concreta da ineficácia do creme em questão como EPI, não se podendo tomar como referência a decisão proferida em processo previdenciário ajuizado por colega do recorrente (ação nº 0019410-92.2010.8.24.0020), haja vista que o provimento jurisdicional gera efeitos inter partes (limites subjetivos da coisa julgada). Com propriedade a sentença consignou:

Ademais, mesmo que assim não fosse, a suposta ineficácia do EPI deveria ter sido arguida pelo autor nos próprios autos da ação previdenciária nº 5003028-33.2015.4.04.7204, em que ele requereu o reconhecimento da especialidade, pois se cuidava de fato constitutivo de seu direito. Nesse sentido, diante do trânsito em julgado da sentença que deixou de reconhecer a atividade especial, conforme regramento do artigo 508 do CPC, consideram-se repelidas todas as alegações que poderiam fundamentar o acolhimento do pedido do postulante, o que abrange a alegada ineficácia do EPI.

Logo, irreparável a sentença recorrida do juiz federal Matheus Lolli Pazeto, a qual segue transcrita como parte integrante deste voto-condutor:

2.1 - Mérito

2.1.1 - Nulidade do Certificado de Aprovação nº 10103 do Ministério do Trabalho

Como relatado, o autor alega a nulidade do Certificado de Aprovação nº 10.103 emitido pelo Ministério do Trabalho, que reconheceu a eficácia do creme de proteção Bluecare Shield 3 como Equipamento de Proteção Individual (EPI). Para tanto, argumentou que o creme em questão só foi registrado no Ministério da Saúde (Anvisa) em 10/04/2006, no processo administrativo nº 25351.394904/2005-59, razão pela qual o CA nº 10.103 apresentou irregularidade no período anterior. Aduziu, além disso, que o EPI era comprovadamente ineficaz, como foi verificado na ação nº 0019410-92.2010.8.24.0020, em que se reconheceu atividade especial em favor de funcionário da mesma empregadora do postulante (ICON).

Pois bem.

Sobre o processo de certificação dos Equipamentos de Proteção Individual, a Consolidação das Leis do Trabalho, com a redação conferida pela Lei nº 6.514/1977 estatui que (grifei):

Do Equipamento de Proteção Individual

Art. 166 - A empresa é obrigada a fornecer aos empregados, gratuitamente, equipamento de proteção individual adequado ao risco e em perfeito estado de conservação e funcionamento, sempre que as medidas de ordem geral não ofereçam completa proteção contra os riscos de acidentes e danos à saúde dos empregados.

Art. 167 - O equipamento de proteção só poderá ser posto à venda ou utilizado com a indicação do Certificado de Aprovação do Ministério do Trabalho.

Por sua vez, a Norma Regulamentadora - NR 6 do Ministério do Trabalho refere que (grifei):

6.1 Para os fins de aplicação desta Norma Regulamentadora - NR, considera-se Equipamento de Proteção Individual - EPI, todo dispositivo ou produto, de uso individual utilizado pelo trabalhador, destinado à proteção de riscos suscetíveis de ameaçar a segurança e a saúde no trabalho.

6.2 O equipamento de proteção individual, de fabricação nacional ou importado, só poderá ser posto à venda ou utilizado com a indicação do Certificado de Aprovação - CA, expedido pelo órgão nacional competente em matéria de segurança e saúde no trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego.

[...]

6.4.1 As solicitações para que os produtos que não estejam relacionados no ANEXO I, desta NR, sejam considerados como EPI, bem como as propostas para reexame daqueles ora elencados, deverão ser avaliadas por comissão tripartite a ser constituída pelo órgão nacional competente em matéria de segurança e saúde no trabalho, após ouvida a CTPP, sendo as conclusões submetidas àquele órgão do Ministério do Trabalho e Emprego para aprovação.

6.5 Compete ao Serviço Especializado em Engenharia de Segurança e em Medicina do Trabalho - SESMT, ouvida a Comissão Interna de Prevenção de Acidentes - CIPA e trabalhadores usuários, recomendar ao empregador o EPI adequado ao risco existente em determinada atividade. (Alterado pela Portaria SIT n.º 194, de 07 de dezembro de 2010)

Portanto, segundo a legislação de regência, é de competência exclusiva do Ministério do Trabalho - atual Ministério da Economia - o procedimento de certificação e aprovação dos Equipamentos de Proteção Individual.

Nada obstante, a Portaria nº 26/1994 do MTB, que classificou os cremes protetores como Equipamento de Proteção Individual (EPI), estabeleceu as seguintes exigências para o certificado de aprovação (grifei):

Art. 3º Para obtenção do Certificado de Aprovação (CA) o fabricante deverá apresentar os documentos previstos na NR-06, além dos seguintes procedimentos, exigências e laudos técnicos emitidos por laboratórios qualificados.

1. Comprovante laboratorial sobre a capacidade de proteção do creme produzido, informando através do teste de solubridade ou equivalente o grupo ao qual se integra: se água-resistente; óleo-resistente ou creme especial;

2. Relatório e garantia de que o creme não causa irritação, sensibilização da pele e de que não interfere no sistema termo-regulador humano;

3. Cópia da publicação do registro do creme protetor no órgão de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde, conforme previsto na Lei n.º 6.360, de 23 de setembro de 1976;

4. Laudo laboratorial comprovando que o creme não tem ação reagente ou catalisadora em contato com as substâncias para as quais se destina a proteger;

5. Cópia da anotação de responsabilidade técnica - ART de profissional responsável pela produção e controle da qualidade do produto;

6. Cópia do registro no Ministério do Trabalho como fabricante - CRF ou o de importador - CRI.

Destarte, a tese de que houve irregularidade formal no CA nº 10.103 possui substrato jurídico, uma vez que realmente havia a imposição de prévio registro junto à ANVISA.

Todavia, a par do esforço hermenêutico do postulante, não se pode olvidar que a certificação efetivada pelo MTB se trata de ato administrativo, cuja revisão, portanto, sujeita-se ao prazo prescricional de cinco anos estabelecido pelo art. 1º, do Decreto-Lei 20.910:

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Em que pese o dispositivo falar em "prescrição", a melhor técnica jurídica anota que, tratando-se o direito de pleitear a decretação de invalidade de ato jurídico de um direito potestativo, o seu não exercício no prazo legal gera a sua decadência.

Feita essa ressalva técnica, no caso, o direito à declaração de nulidade do Certificado de Aprovação nº CA nº 10.103 encontra-se decaído, uma vez que o primeiro registro do EPI ocorreu em 20/12/1996 e a presente ação foi ajuizada apenas em 25/11/2019. Por isso, aliás, decadência haveria mesmo que se considerasse o início da fluência do prazo quinquenal na data em que houve o suprimento da irregularidade com o registro na Anvisa, em 10/04/2006.

Além da decadência, o próprio autor reconhece que houve o registro do creme de proteção Bluecare Shield 3 no Ministério da Saúde (Anvisa) em 10/04/2006, o que confirma sua adequação como Equipamento de Proteção Individual, inclusive para o período anterior. De fato, se ocorreu o posterior reconhecimento da higidez do produto pela autoridade sanitária, não é razoável presumir que no período anterior ele não se prestava para os fins de segurança do trabalho.

Por fim, não foi produzida prova concreta da ineficácia do creme em questão como EPI. Nesse aspecto, a decisão proferida na ação nº 0019410-92.2010.8.24.0020, em que se reconheceu atividade especial em favor de funcionário da mesma empregadora do postulante (ICON), não influencia o deslinde do presente processo, pois se trata de provimento jurisdicional que gera efeitos inter partes apenas, mercê dos limites subjetivos da lide.

Ademais, mesmo que assim não fosse, a suposta ineficácia do EPI deveria ter sido arguida pelo autor nos próprios autos da ação previdenciária nº 5003028-33.2015.4.04.7204, em que ele requereu o reconhecimento da especialidade, pois se cuidava de fato constitutivo de seu direito. Nesse sentido, diante do trânsito em julgado da sentença que deixou de reconhecer a atividade especial, conforme regramento do artigo 508 do CPC, consideram-se repelidas todas as alegações que poderiam fundamentar o acolhimento do pedido do postulante, o que abrange a alegada ineficácia do EPI.

Feitas todas essas considerações, ao que parece, o autor pretende desconstituir a coisa julgada produzida na ação anterior por meio desta nova ação indenizatória, o que não se afigura correto.

Por todo o exposto, improcedente o pedido de declaração de nulidade improcede o pedido para declaração de nulidade do C.A nº 10103 do Ministério do Trabalho no período anterior a 10/04/2006.

Portanto, a sentença deu adequada solução ao caso, merecendo ser confirmada por seus próprios fundamentos.

Honorários advocatícios majorados em 2% pela atuação do patrono da União na instância recursal, a teor do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.

Documento eletrônico assinado por VÂNIA HACK DE ALMEIDA, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003227253v18 e do código CRC affb36a4.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5001863-72.2020.4.04.7204/SC

RELATORA: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

APELANTE: JAZIEL FELIPE CARDOSO (AUTOR)

ADVOGADO: FABRICIO MACHADO (OAB SC012245)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. REVISÃO. AUTOTUTELA. DECADÊNCIA/PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL.

1. Os atos administrativos podem ser revistos pela própria administração em razão da autotutela, conforme previsto nos artigos 114 da Lei 8.112/90 e 53 da Lei 9.784/99, entendimento, inclusive, consagrado em enunciados da súmula da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (n. 346 e 473). No entanto, tal poder/dever não é irrestrito e, dentre outras limitações, deve conformar-se ao princípio da segurança jurídica, albergado no artigo 54 da Lei 9.784/99.

2. Considerando que a ação foi ajuizada mais de cinco anos depois do ato administrativo questionado, decaiu o direito do administrado de pleitear a anulação do ato.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 12 de julho de 2022.

Documento eletrônico assinado por VÂNIA HACK DE ALMEIDA, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003227254v3 e do código CRC 05309190.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO TELEPRESENCIAL DE 12/07/2022

Apelação Cível Nº 5001863-72.2020.4.04.7204/SC

RELATORA: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

PRESIDENTE: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

PROCURADOR(A): FABIO NESI VENZON

SUSTENTAÇÃO ORAL POR VIDEOCONFERÊNCIA: FABIANA MARTINS MATTE por JAZIEL FELIPE CARDOSO

APELANTE: JAZIEL FELIPE CARDOSO (AUTOR)

ADVOGADO: FABIANA MARTINS MATTE (OAB SC018076)

ADVOGADO: FABRICIO MACHADO (OAB SC012245)

APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

Votante: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA

Votante: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER

Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário

Conferência de autenticidade emitida em 13/10/2022 13:41:41.