Apelação Cível Nº 5022602-87.2020.4.04.7100/RS
RELATORA: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
APELANTE: ALSONIO JOSE SILVEIRA DANIEL (AUTOR)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)
RELATÓRIO
Trata-se de ação de rito ordinário ajuizada por ALSONIO JOSE SILVEIRA DANIEL contra a UNIÃO, postulando a condenação da ré ao pagamento de prestação mensal, permanente e continuada em virtude da condição de anistiado do autor.
Narrou o demandante que requereu o reconhecimento da sua condição de anistiado político através do processo administrativo nº 2004.01.40981, que tramitou junto ao Ministério da Justiça, perante a Comissão de Anistia. Referiu que teve reconhecida a condição de anistiado, mas que a prestação mensal, prevista na Lei nº 10.559/02, foi indeferida sob a alegação de que o autor encontra-se aposentado por invalidez. Defendeu a cumulabilidade entre a prestação mensal, permanente e continuada, prevista na Lei de Anistia, e o benefício previdenciário recebido pelo demandante.
Processado o feito, sobreveio sentença que reconheceu a ocorrência da prescrição e julgou improcedente o pedido, condenando a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios à parte ré, fixados em 10% sobre o valor atribuído à causa, atualizado pelo IPCA-E a contar da data do ajuizamento da presente ação. Suspensa a exigibilidade da verba sucumbencial em face do benefício da gratuidade da justiça concedido à parte autora.
A parte autora apelou. Defendeu a inocorrência de prescrição. Postulou a procedência dos pedidos feitos em sede de inicial.
Foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório. Inclua-se em pauta.
VOTO
A sentença foi proferida com a seguinte fundamentação:
"Prescrição da ação para o pedido de revisão da decisão da Comissão da Anistia do Ministério da Justiça
Verifica-se que a última manifestação da Administração Pública, quanto à pretensão do autor em relação ao pagamento de prestação mensal, permanente e continuada em virtude de sua condição de anistiado, foi o julgamento do recurso interposto pelo requerente, realizado em 13/11/2014, e que indeferiu o requerimento do demandante (Evento 15, Out16, fls. 23/27).
O autor foi comunicado em fevereiro de 2015 (fl. 31).
Por sua vez, a presente ação foi ajuizada em 30/03/2020, após o decurso do prazo quinquenal legal (cf. Decreto nº 20.910/32).
O termo inicial para a contagem do prazo prescricional é a data da decisão administrativa que indeferiu a pretensão do autor não se aplicando ao caso dos autos a hipótese de imprescritibilidade da pretensão indenizatória decorrente de atos de exceção. Nesse sentido, já se pronunciou o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, conforme ementa que segue transcrita:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCEDEU REPARAÇÃO ECONÔMICA NA FORMA DA LEI 10.559/2002. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR QUANTO À PARCELA DO PEDIDO. PROVOCAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO, QUE AINDA NÃO SE PRONUNCIOU A RESPEITO. 1. Nos casos em que se busca o reconhecimento de nova relação jurídica, a prescrição atinge o próprio fundo de direito quando o requerente não pleiteá-lo dentro do quinquênio legal, consoante estipulado no artigo 1º do Decreto 20.910/32. 2. Apenas depois de provocada a administração e negado por ela o pleito de revisão da reparação econômica é que se abre a via judicial para a discussão, de modo que, até então, há falta de interesse de agir. (TRF4, AC 5098606-05.2019.4.04.7100, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 10/11/2020)
Do voto, de relatoria da Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida, cito o trecho que segue e que bem elucida a questão:
'Cumpre anotar que a prescrição é matéria de ordem pública e, como tal, pode ser examinada pelo juiz em qualquer fase do processo ou grau de jurisdição, independentemente de provocação da parte e da qualidade de quem vá favorecer ou prejudicar. A propósito, a redação do artigo 332, § 1º, do Código de Processo Civil:
O juiz também poderá julgar liminarmente improcedente o pedido se verificar, desde logo, a ocorrência de decadência ou de prescrição.
O juízo não está impedido de modificar tema de ordem pública ainda que à ausência de recurso da parte a quem aproveitaria a modificação, pois conhecida a orientação jurisprudencial de que não ocorre preclusão pro judicato nessas hipóteses (a título de exemplo: STJ, AgRg no AREsp 560.793/MG, 2ª Turma, rel. Ministro Humberto Martins, DJe 17-11-2014).
A propósito, colaciona-se o magistério Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery, para quem o efeito translativo do recurso outorga ao tribunal a possibilidade de analisar tema de ordem pública:
10. Proibição da reformatio in peius. É a reforma para pior, ou seja, ocorre quando o tribunal piora a situação processual do único recorrente. Há a) reformatio in peius proibida - ofensa ao princípio dispositivo -, bem como a b) permitida - incidência do princípio inquisitório, como, por exemplo, quando o tribunal tiver de decidir questão de ordem pública não devolvida ao seu exame pelo efeito devolutivo do recurso, mas trasladada à análise do tribunal pela incidência do efeito translativo do recurso. (...) Quando houver questão de ordem pública a ser analisada no juízo recursal, essa análise deve ser feita ex officio, porque o exame das questões de ordem pública é consequência do efeito translativo do recurso, razão pela qual pode o tribunal resolvê-la, e se o fizer contrariamente aos interesses do recorrente, terá ocorrido, assim, reformatio in peius permitida. (in Comentários ao Código de Processo Civil, São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2015, pp. 1988-1989 - sublinhei)
Logo, passa-se ao reexame da questão da prescrição.
A sentença afastou a prescrição ao fundamento de que o caso é típico de prescrição quinquenal, aplicando-se o enunciado nº 85 da súmula da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que assim prescreve:
Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do qüinqüênio anterior à propositura da ação.
Para a julgadora singular, considerando que o pedido é de revisão do valor do benefício de prestação mensal, permanente e continuada concedido à parte autora em razão da sua condição de anistiado político, inaplicável seria a data do pedido de anistia, dos atos de perseguição ou da promulgação da Constituição Federal como termo a quo da contagem do prazo prescricional. Nessa esteira, uma vez que a ação foi ajuizada em 21-12-2019, estariam atingidas pela prescrição apenas as parcelas anteriores a 21-12-2014.
A sentença merece reforma no particular.
Como visto, o pedido versa sobre revisão do benefício de prestação mensal, permanente e continuada concedido ao autor com fundamento na Lei 10.559/2002.
A situação fática não guarda similitude com os casos de imprescritibilidade da ação, reconhecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, por ofensa a direito de personalidade ocorrida no período da ditadura militar, uma vez que a pretensão não é obter o reconhecimento da condição de anistiado, com o pagamento da respectiva indenização, mas, sim, a revisão da decisão da Comissão de Anistia que estabeleceu os critérios para a fixação do valor da renda mensal, ou seja, a modificação de ato específico (ao qual não se aplicam as razões que motivaram o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão à anistia política).
Como se observa, a discussão não versa sobre prestações de trato sucessivo, envolve o próprio mérito do ato administrativo.
O apelante foi agraciado com o regime do anistiado político em 2009, com a publicação da portaria nº 246 em 24 de dezembro daquele ano.
Ao recorrente foi deferido o pagamento de prestação mensal, permanente e continuada no valor de R$ 1.665,00, com efeitos retroativos a 28-12-2000, totalizando R$ 190.420,50, nos termos do artigo 6º, § 6º, da Lei 10.559/2002, com a contagem para todos os efeitos do tempo em que o demandante esteve compelido ao afastamento de suas atividades laborais, qual seja, de 30-8-1962 até 1º-7-1968, nos termos do artigo 1º, inciso III, da mesma lei.
A prescrição de pretensões contra a Fazenda Pública é regulada pelo artigo 1º do Decreto 20.910/32, segundo o qual
As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originaram'
Não se aplica ao caso o Código Civil de 2002, que fixou prazo prescricional especial de 3 (três) anos para as ações que versem sobre ressarcimento de dano (artigo 206, § 3º, inciso V), pois não se trata de pedido dessa natureza, mas de pedido de revisão do valor da prestação mensal fixada pela Comissão de Anistia.
A prescrição é instituto oriundo da teoria geral do direito que acarreta a extinção de uma ação judicial exercitável em virtude da inércia do titular por um determinado lapso de tempo, que deixa de exercer o direito de ação no tempo previsto. Sendo o tempo elemento necessário à estabilização das relações jurídicas, a sua passagem fulmina o direito de ação quando não exercitado dentro de um certo período. Ainda que o próprio direito possa continuar existindo, a ação que o assegura não é mais admitida se escoado o prazo prescricional.
Conforme o princípio da actio nata, a prescrição começa a correr a partir do dia em que nasce a ação ajuizável, cabendo distinguir, neste momento, a prescrição do próprio fundo de direito e a prescrição das parcelas não reclamadas no quinquênio que antecede a propositura da ação. Essa última situação é objeto do enunciado nº 85 da súmula da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, transcrito acima. Já a prescrição do fundo do direito decorre de expresso pronunciamento da administração pública, ao denegar o pleito do interessado, ou da vigência das "leis de efeitos concretos", como, por exemplo, quando altera situação jurídica estabelecida.
Sobre a compreensão da expressão "fundo do direito", colaciona-se trecho do julgamento proferido pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp. 265.036 (6ª Turma, DJU 28-5-2001):
No debate dessa distinção, merecem registro as oportunas conclusões do eminente Ministro Moreira Alves, bastante elucidativas para o deslinde da controvérsia:
"Fundo de direito é a expressão utilizada para significar que o direito de ser funcionário (situação jurídica fundamental) ou os direitos a modificações que se admitem com relação a esta situação jurídica fundamental, como reclassificações, reenquadramentos, direito a adicionais por tempo de serviço, direito a gratificação por prestação de serviço especial, etc. A pretensão do fundo de direito prescreve, em direito administrativo, em cinco anos a partir da data da violação dele, pelo seu não reconhecimento inequívoco. Já o direito a receber as vantagens pecuniárias decorrente dessa situação jurídica fundamental ou de suas modificações ulteriores é mera conseqüência daquele, e sua pretensão, que diz respeito ao quantum, renasce cada vez que este é devido (dia a dia, mês a mês, ano a ano, conforme a periodicidade em que é devido o seu pagamento), e, por isso, se restringe as prestações vencidas há mais de cinco anos."
Cabe ainda, citar, a título ilustrativo, precedente de que foi Relator o eminente Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, que situa com propriedade, a questão, in verbis:
"RESP- PRESCRIÇÃO - FUNDO DE DIREITO - PARCELAS VENCIDAS. Prescreve o fundo de direito quando, por ação ou omissão, o Estado deixa de constituir situação jurídica que enseja a vantagem do funcionário. Prescreve o direito a percepção de parcelas vencidas, anteriores a cinco anos, contados da lide, uma vez constituída a relação jurídica, sendo a relação de trato sucessivo." (Resp 34.349).
Assim sendo, cumpre distinguir: quando se busca a concessão ou a revisão salarial, por exemplo, enquanto não houve negativa expressa da administração, a obrigação se estende no tempo, renovando-se periodicamente, de forma que a prescrição quinquenal somente alcança as parcelas vencidas há mais de cinco anos antes do ajuizamento da demanda. No entanto, quando houve negativa, total ou parcial, da administração quanto ao direito postulado, não se trata de analisar a questão sob o enfoque da súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, mas da prescrição do fundo do direito.
No presente caso, a pretensão do recorrente é, essencialmente, obter a de revisão do mérito do ato administrativo que negou a pretensão deduzida nesta ação, qual seja, fixação da prestação mensal, continuada e permanente no valor pretendido pelo apelante. A pretensão primeira do recorrente, portanto, é obter a alteração da decisão administrativa. As diferenças remuneratórias são mera consequência e advêm da pretendida retificação administrativa.
Assim, de acordo com o princípio da actio nata, o direito de ação para a revisão daquele ato administrativo iniciou-se em 24-12-2009, data da publicação da portaria nº 246. A administração praticou o ato, concedendo o pagamento de prestação mensal, permanente e continuada em valor inferior ao pretendido, tanto que a argumentação do recorrente é no sentido de que já em abril de 2009 teria direito a proventos mensais mais elevados.
Pretendendo o recorrente a revisão desse ato, para que a reparação econômica seja fixada em valor superior, deveria, à ausência de recurso administrativo que porventura pudesse suspender o prazo prescricional, ter proposto a ação até a data de 24/12/2014, de forma a cumprir o artigo 1º do Decreto 20.910/32. No entanto, ajuizou-a somente em 21-12-2019, ou seja, muito depois do lustro prescricional.
Dessa forma, considerando que foi apreciado o pedido administrativo, com o indeferimento (parcial) da administração – que concedeu o benefício em valor aquém do esperado –, há manifestação expressa sobre o fundo de direito, não sendo caso de aplicação do entendimento sumulado pelo Superior Tribunal de Justiça no enunciado nº 85, uma vez que "A prescrição apenas das prestações pressupõe que a Administração Pública não tenha praticado ato de que decorra o não pagamento delas" (STF, RE 96.732, rel. Ministro Soares Muñoz, RTJ 106/1095).
Assim, considerando que o ato administrativo que se pretende revisar e constituir nova relação jurídica, que constitui o fundamento do pedido, ocorreu há mais de cinco anos do ajuizamento da ação, operou-se a prescrição do próprio fundo do direito. Versando a pretensão sobre revisão do próprio mérito do ato administrativo, não há que se falar em prestações de trato sucessivo, em que a prescrição atingiria somente as prestações não postuladas no quinquênio anterior à propositura da ação.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. PENSÃO. ANISTIA. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. I - O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência uniforme no sentido de que, nos casos em que se busca o reconhecimento de nova relação jurídica, a prescrição atinge o próprio fundo de direito quando o requerente não pleiteá-lo dentro do qüinqüênio legal, consoante estipulado no art. 1º do Decreto nº 20.910/32. (...). (STJ, AgRg no REsp 798.499, 5ª Turma, rel. Ministro Gilson Dipp, DJU 5-2-2007)
Por conseguinte, reconhece-se de ofício a incidência da prescrição do fundo do direito, devendo o processo ser extinto com resolução de mérito na forma do artigo 487, inciso II, do Código de Processo Civil, no tocante à pretensão de revisar o mérito do ato administrativo.' "
A decisão merece ser mantida, estando de acordo com legislação e jurisprudência aplicáveis à espécie. Os argumentos da parte recorrente não são capazes de desconstituir sua bem lançada fundamentação.
No caso dos autos, o demandante requereu o reconhecimento da sua condição de anistiado político através do processo administrativo nº 2004.01.40981, que tramitou junto ao Ministério da Justiça, perante a Comissão de Anistia. Referiu que teve reconhecida a condição de anistiado, mas que a prestação mensal, prevista na Lei nº 10.559/02, foi indeferida sob a alegação de que o autor encontra-se aposentado por invalidez.
A situação fática não guarda similitude com os casos de imprescritibilidade da ação, reconhecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, por ofensa a direito de personalidade ocorrida no período da ditadura militar. No caso dos autos, o que quer o apelante é a revisão da decisão da Comissão de Anistia, ou seja, a modificação de ato específico (ao qual não se aplicam as razões que motivaram o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão à anistia política).
Com efeito, quanto ao tema tratado nos autos, o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência uniforme no sentido de que, nos casos em que se busca o reconhecimento de nova relação jurídica, a prescrição atinge o próprio fundo de direito quando o requerente não pleiteá-lo dentro do quinquênio legal, consoante estipulado no art. 1º do Decreto nº 20.910/32.
Ainda, no mesmo sentido:
"ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. APOSENTADORIA. PROMOÇÃO. PRESCRIÇÃO. FUNDO DE DIREITO. - Em se tratando de ação proposta por servidor público militar com a finalidade de obter a revisão do ato de reforma e, consequentemente, sua promoção ao posto superior, a prescrição atinge o próprio direito do postulante, e o prazo é contado a partir da publicação daquele ato. Transcorridos mais de cinco anos entre este marco e a propositura da ação, forçoso é reconhecer a prescrição do direito. Recurso conhecido e provido." (RESP 208438/CE, Rel. Min. Felix Fischer, DJ de 28/02/2002).
"RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MILITAR. PENSÃO. REENQUADRAMENTO. VIOLAÇÃO AO ART.535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. Não se verifica a alegada violação ao art. 535 do CPC, uma vez que o tema relativo à prescrição, sob a ótica do Decreto-Lei nº 4.597/42, somente foi levantado pela parte quando da oposição dos embargos declaratórios. Tendo em conta que a viúva do respectivo militar pretende, para efeitos de pensão, o reenquadramento do servidor, ou seja, a revisão do ato que lhe concedeu reforma, este ocorrido em 1939, a prescrição, in casu, conforme inúmeros precedentes desta Corte, atinge o próprio fundo de direito. Recurso provido, decretando-se a prescrição da ação." (RESP 264080/RS, Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, DJ de 02/04/2001).
Assim, deve ser mantida a sentença.
Ainda, levando em conta o trabalho adicional do procurador na fase recursal, a verba honorária fica majorada em 2%, forte no §11 do art. 85 do CPC/2015.
Ressalto que fica suspensa a exigibilidade dos valores, enquanto mantida a situação de insuficiência de recursos que ensejou a concessão da gratuidade da justiça, conforme o §3º do art. 98 do novo CPC.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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Apelação Cível Nº 5022602-87.2020.4.04.7100/RS
RELATORA: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
APELANTE: ALSONIO JOSE SILVEIRA DANIEL (AUTOR)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO da comissão de anistia. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. artigo 1º do Decreto 20.910/32.
1. Nos casos em que se busca o reconhecimento de nova relação jurídica, a prescrição atinge o próprio fundo de direito quando o requerente não pleiteá-lo dentro do quinquênio legal, consoante estipulado no artigo 1º do Decreto 20.910/32.
2. No caso dos autos, o demandante requereu o reconhecimento da sua condição de anistiado político através do processo administrativo nº 2004.01.40981, que tramitou junto ao Ministério da Justiça, perante a Comissão de Anistia. Referiu que teve reconhecida a condição de anistiado, mas que a prestação mensal, prevista na Lei nº 10.559/02, foi indeferida sob a alegação de que o autor encontra-se aposentado por invalidez.
3. A situação fática não guarda similitude com os casos de imprescritibilidade da ação, reconhecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, por ofensa a direito de personalidade ocorrida no período da ditadura militar. No caso dos autos, o que quer o apelante é a revisão da decisão da Comissão de Anistia, ou seja, a modificação de ato específico (ao qual não se aplicam as razões que motivaram o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão à anistia política).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 13 de setembro de 2022.
Documento eletrônico assinado por MARGA INGE BARTH TESSLER, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003438639v3 e do código CRC 2a651d5d.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 02/09/2022 A 13/09/2022
Apelação Cível Nº 5022602-87.2020.4.04.7100/RS
RELATORA: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
PRESIDENTE: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
PROCURADOR(A): CARMEM ELISA HESSEL
APELANTE: ALSONIO JOSE SILVEIRA DANIEL (AUTOR)
ADVOGADO: ISABEL CRISTINA TRAPP FERREIRA (OAB RS022998)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (RÉU)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 02/09/2022, às 00:00, a 13/09/2022, às 16:00, na sequência 57, disponibilizada no DE de 24/08/2022.
Certifico que a 3ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 3ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
Votante: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Votante: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA
GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO
Secretário
Conferência de autenticidade emitida em 13/10/2022 13:47:01.