Agravo de Instrumento Nº 5050665-48.2021.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: VANDERLEY ALEXANDRE NOATO MARQUES
RELATÓRIO
O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) interpôs agravo de instrumento, com requerimento de atribuição de efeito suspensivo, contra decisão proferida nos seguintes termos ():
[...]
II. A concessão de medidas liminares em mandados de segurança está atrelada ao disposto no artigo 7º, inciso III, da Lei nº 12.016/09, que possibilita seu deferimento quando houver fundamento relevante (fumus boni iuris) e possibilidade de ineficácia da medida se concedida somente ao final (periculum in mora).
A demora ou eventual privação do benefício de caráter alimentar evidencia a possibilidade de ineficácia da medida se concedida somente ao final.
Outrossim, há relevância no fundamento invocado.
A parte impetrante comprova que teve o recurso ordinário nº 44233.066291/2020-92 provido pelo CRPS em 18/08/2021 e que até o presente momento a autoridade coatora não implantou o benefício em questão.
Ainda que não haja prova de que o INSS não tenha implantado o benefício até o momento, até porque é fato negativo com relação ao qual a prova positiva é inviável, fica indiciada a mora administrativa.
Nessa linha, precedentes do TRF da 4ª região:
"EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA NA DECISÃO. 1. A razoável duração do processo, judicial ou administrativo, é garantia constitucional (art. 5º, LXXVIII). 2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa, o que não ocorreu no caso. (TRF4 5011307-85.2018.4.04.7112, SEXTA TURMA, Relator ARTUR CÉSAR DE SOUZA, juntado aos autos em 16/02/2019)"
No plano legislativo, a Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, fixa o prazo de até 30 (trinta) dias para a Administração decidir, contados da conclusão da instrução do processo administrativo:
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Por sua vez, dispõe o art. 174 do Decreto 3.048/99:
"Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).
Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas."
Como se pode verificar, o prazo para análise do processo administrativo, segundo disposição legal, é de 30 dias, contados da conclusão da instrução do processo administrativo.
Não se desconhece, contudo, que em diferentes oportunidades o INSS tem superado (e muito) o referido prazo, seja em razão da escassez de recursos humanos, seja em razão do aumento de demanda, ou em decorrência das alterações procedimentais, com a adoção do processo administrativo eletrônico, que visa a dar maior celeridade ao trâmite administrativo, mas que demanda um período de adaptação.
Assim, entendo que, no atual cenário, não se mostra mais razoável exigir o atendimento de tal prazo pela Autarquia, evidenciando-se mais ponderada a adoção de um lapso temporal que o INSS, na atual circunstância, tenha condições de observar em todas as demandas, de modo a favorecer a igualdade entre todos os segurados.
Por oportuno, observa-se que em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, do qual fazem parte magistrados, advogados, integrantes do Ministério Público Federal e da Defensoria Pública da União, representantes dos aposentados e pensionistas e servidores do INSS, realizado em 30/11/2018, foi decidido no sentido de considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos.
Deliberação n. 26 do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, tomada na reunião do dia 30/11/2018:
"DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou (i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária, (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e (iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019."
Posteriormente, na reunião datada de 29/11/2019, a deliberação n. 26 foi rediscutida, tendo sido reduzido o prazo para 120 dias, conforme trecho da ata da a 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional:
"DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos."
Ocorre que, como não se trata de prazo para análise de requerimento administrativo de concessão de benefício, mas de simples implantação de benefício previdenciário já reconhecido devido pelo INSS, entendo que se aplica o prazo previsto no art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213/91 e no art. 174 do Decreto n° 3.048/99, segundo os quais o primeiro pagamento do benefício deve ser efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
É caso, pois, de se deferir parcialmente a medida liminar pleiteada.
Ante o exposto, DEFIRO o pedido in limine e DETERMINO a autoridade impetrada que implante o benefício de Aposentadoria por Tempo de Contribuição n° 42/194.252.646-3, no prazo de 30 dias.
[...]
O agravante alegou que não pode antecipar o exame do requerimento do impetrante, em detrimento dos demais segurados que postularam benefício em momento anterior. Afirmou, ainda, que vem adotando providências administrativas para regularizar a análise de requerimentos administrativos.
Foi indeferida a antecipação da tutela recursal.
Sem contrarrazões, vieram os autos.
VOTO
Admissibilidade do recurso
Inicialmente, o presente recurso foi interposto contra decisão que, a rigor, não se enquadraria nas hipóteses de cabimento do agravo de instrumento (art. 1.015 do CPC).
Porém, o julgamento proferido pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), em sistemática de recurso repetitivo, no REsp 1696396/MT e no REsp 1704520/MT, deu oportunidade ao exame de outras decisões judiciais que, se forem objeto somente de apreciação com o recurso de apelação, poderão acarretar prejuízo irreversível ao recorrente. A tese foi firmada no Tema n.° 988 do STJ, no seguinte sentido:
O rol do art. 1.015 do CPC é de taxatividade mitigada, por isso admite a interposição de agravo de instrumento quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão no recurso de apelação. (negritei)
A decisão agravada foi no sentido de postergar o exame da liminar a momento posterior. Indiretamente, portanto, há indeferimento tácito do pedido de antecipação de tutela. Por essa razão, mostra-se cabível o agravo.
Demora no exame do pedido administrativo
Inexiste, na legislação, o estabelecimento de um prazo peremptório para a prolação de decisão em processos administrativos a contar da protocolização do requerimento. Ao invés, o que a legislação define é o tempo para que seja proferida decisão, após a finalização da instrução, em processo administrativo federal. Atente-se para o que está disposto na Lei nº 9.784:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Também o art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213 e o art. 174 do Decreto n° 3.048 não dispõem acerca do prazo para a conclusão do processo administrativo, pois apenas disciplinam que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Verifica-se, pois, que, na legislação, há apenas a definição de prazos para a prolação de decisão, bem como para início de pagamento do benefício, em ambos os casos apenas quando já encerrada a instrução.
Por sua vez, a autarquia previdenciária informa que, em razão do acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, vem adotando um série de ações gerenciais com o intuito de dispensar celeridade ao andamento dos processos administrativos. E, com isso, vem estipulando, administrativamente, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do protocolo, para análise dos requerimentos administrativos (vide deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, ocorrida no final de novembro de 2018).
O prazo de 180 (cento e oitenta) dias parece, pois, estar de acordo com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n.° 9.784), bem como corresponder à expectativa do direito à razoável duração do processo, estatuído como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
É necessário referir, porém, que houve alteração desse prazo, segundo o que foi deliberado na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional , em 29/11/2019:
DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos (negritei)
O mesmo raciocínio pode ser aplicado quando o recurso administrativo já foi julgado, mas a autarquia previdenciária demora, sem qualquer justificativa, para implantar o benefício. Neste sentido, há precedente da 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPLANTAÇÃO DA CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. A demora para a implantação de benefício, transcorrido prazo excessivo entre a data da concessão do pedido do benefício e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. (TRF4 5002420-50.2020.4.04.7110, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 02/07/2020)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. CABIMENTO. TEMA 988 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA IMPLANTAÇÃO. 1. Deve ser conhecido o agravo de instrumento em contexto marcado pelo regime de urgência, a par do que decidiu o Superior Tribunal de Justiça (STJ) ao firmar a tese no Tema 988 (RESP n. 1.696.396 e RESP n. 1.704.520). 2. É de 30 (trinta) dias, prorrogável motivadamente por igual período, o prazo de que dispõe a Administração para decidir após o encerramento da instrução de processo administrativo. 3. A inexistência de motivo justo para o descumprimento de norma procedimental (art. 49 da Lei n. 9.784) torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII). (TRF4, AG 5033324-43.2020.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 01/11/2020)
No caso, o recurso administrativo que reconheceu o direito ao benefício foi julgado, pela 2ª Composição Adjunta da 5ª Junta de Recursos em 18 de agosto de 2021 (). mas até o momento não foi implementado o benefício.
Portanto, foi ultrapassado o prazo de 120 (cento e vinte dias), razoavelmente admitido em deliberação no Fórum Interinstitucional Regional Previdenciário, de 29/11/2019 como o limite para a sua conclusão.
O INSS excedeu o decurso deste prazo para a implementação do benefício.
Em face do que foi dito, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.
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Agravo de Instrumento Nº 5050665-48.2021.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: VANDERLEY ALEXANDRE NOATO MARQUES
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA. ILEGALIDADE CONFIGURADA. PRAZO DE 120 DIAS, FIXADOS NA 6ª REUNIÃO DO FÓRUM INTERINSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO REGIONAL.
A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 12 de abril de 2022.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 05/04/2022 A 12/04/2022
Agravo de Instrumento Nº 5050665-48.2021.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PROCURADOR(A): THAMEA DANELON VALIENGO
AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
AGRAVADO: VANDERLEY ALEXANDRE NOATO MARQUES
ADVOGADO: DANIEL MENDES DAS VIRGENS ALMEIDA (OAB RS091815)
ADVOGADO: ANDRESSA ABREU DA SILVA (OAB RS090843)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 05/04/2022, às 00:00, a 12/04/2022, às 16:00, na sequência 216, disponibilizada no DE de 25/03/2022.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS
Votante: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES
LIDICE PEÑA THOMAZ
Secretária
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