Apelação/Remessa Necessária Nº 5009309-18.2019.4.04.7122/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: JORGE LUIZ BORGES DA CONCEICAO (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Jorge Luiz Borges da Conceição impetrou mandado de segurança contra o Chefe da Agência da Previdência Social - Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) - Gravataí, com pedido para que se determine a conclusão do requerimento administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição. Alegou que, após decisão indeferindo a concessão do benefício, protocolizou recurso administrativo em 17.8.2018; contudo, até o momento da impetração, em 21.11.2019, não foi dado qualquer impulso ao processo administrativo. Pediu liminar.
O pedido de concessão de liminar foi deferido, nos seguintes termos:
Por tais motivos, defiro a liminar pretendida para determinar que a autoridade impetrada profira decisão quanto ao pedido de revisão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição da parte autora, no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de multa diária de R$ 200,00 (duzentos reais), conforme art. 536, caput e § 1º do CPC, ressalvado o caso da existência de exigências a serem cumpridas pela própria parte impetrante.
3. Ressalvando entendimento pessoal e em respeito à sistemática da repercussão geral dada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 631.240/MG) de que em casos como o presente onde evidenciada a mora administrativa pelo transcurso de prazo superior a 90 (noventa) dias sem a emissão de qualquer decisão administrativa a contar da data do protocolo do requerimento administrativo já restaria configurado o interesse processual, de modo a permitir o ajuizamento direto de ação de rito comum de natureza condenatória contra a própria autarquia previdenciária visando diretamente a concessão do benefício pretendido pela requerente, o que, inclusive, atenderia muito mais ao princípio de uma prestação prestação jurisdicional efetiva e específica, mas respeitando a forma escolhida pela parte autora como adequada ao caso em tela, notifique-se, seja diretamente pelo Sistema E-Proc, seja por meio de mandado judicial, conforme a disponibilidade do sistema, a autoridade coatora para que, no prazo de 10 (dez) dias, preste informações acerca da alegada demora na análise do requerimento administrativo.
Prestadas as informações e oferecido o parecer pelo Ministério Público Federal, foi entregue sentença concedendo a segurança nos seguintes termos:
Ante o exposto, resolvo o mérito do processo, julgando procedente o pedido, conforme art. 487, I do CPC, para conceder a segurança, reafirmando seu caráter liminar, a fim de determinar à autoridade impetrada, no prazo derradeiro de 5 (cinco) dias, contados a partir de sua intimação, que profira decisão quanto ao pedido de revisão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição da parte autora (protocolado sob nº 44233.674694/2018-95).
Assim, demonstrada a recalcitrância da autoridade impetrada em cumprir ordens deste Juízo, deverá a Autarquia ré, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da ciência desta sentença, comprovar nestes autos o cumprimento da segurança ora ratificada, sob pena de majoração da multa diária fixada pela decisão liminar do evento nº 10 para R$ 400,00 (quatrocentos reais) até o efetivo e integral cumprimento do solicitado, com base no art. 139, IV, c/c 536, §1º, do CPC, ressalvado o caso da existência de exigências a serem cumpridas pela própria parte impetrante.
A incidência da multa majorada começará a partir do primeiro dia contado da data em que ocorrer o decurso do prazo da intimação desta decisão, e seu termo final ocorrerá somente quando demonstrado o integral cumprimento.
O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) apelou. Em preliminar, alegou sua ilegitimidade passiva. Quanto ao mérito, alegou que a postulação da impetrante importa em que seu pedido seja examinado, alterando-se, indevidamente, a ordem de pedidos em fila de espera. Argumentou acerca do colapso do sistema e aponta que já estão sendo tomadas medidas para a redução do prazo de espera para a solução dos requerimentos administrativos. Afirmou que deve ser considerado como prazo razoável para a conclusão de requerimento administrativo, o decurso de 180 dias. Defende que não houve ilegalidade ou abuso de autoridade e que deve ser levada em conta a reserva do possível. Sustentou, ainda, haver ausência de razoabilidade na fixação de multa para cumprimento da obrigação em intervalo inferior a quarenta e cinco dias. Opõe-se à fixação de multa em valor superior a cem reais por dia de descumprimento. Pediu a reforma da sentença.
Processado o recurso, vieram os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região, também em razão da remessa oficial.
A Procuradoria Regional da República apresentou parecer.
VOTO
Alegação de ilegitimidade passiva
A alegação de ilegitimidade passiva não prospera.
Embora o impetrante também tenha formulado, de forma abrangente, o pedido para que se conclua o seu requerimento administrativo de concessão do benefício, na fundamentação da petição inicial explicitou que, embora interposto o recurso administrativo em 17.8.2018, o processo não havia recebido qualquer impulso até da impetração do mandado de segurança, em 21.11.2019.
De fato, em 21.11.2019, o recurso administrativo ainda tramitava no âmbito do INSS, para análise e exame acerca da revisão, ou não, da decisão pelo indeferimento do benefício. No caso, somente em 29.1.2020 é que o processo recebeu despacho mantendo a decisão e encaminhando o recurso à Junta de Recursos (evento 15, procamd2, p. 72).
Logo, está correto o direcionamento do mandado de segurança, apontando-se como autoridade coatora o Chefe da APS, o qual, embora não tivesse competência para julgamento do recurso administrativa, lhe competia agilizar a conclusão da análise do recurso administrativo e proceder ao seu encaminhamento ao órgão recursal competente.
Com efeito, afasto a alegação.
Demora na análise do pedido administrativo
Inexiste, na legislação, o estabelecimento de um prazo peremptório para a prolação de decisão em processos administrativos a contar da protocolização do requerimento. Ao invés, o que a legislação define é o tempo para que seja proferida decisão, após a finalização da instrução, em processo administrativo federal. Atente-se para o que está disposto na Lei nº 9.784/99:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Também o art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213/91 e o art. 174 do Decreto n° 3.048/99 não dispõem acerca do prazo para a conclusão do processo administrativo, pois apenas disciplinam que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Verifica-se, pois, que, na legislação, há apenas a definição de prazos para a prolação de decisão, bem como para início de pagamento do benefício, em ambos os casos apenas quando já encerrada a instrução.
Por sua vez, a autarquia previdenciária informa que, em razão do acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, vem adotando um série de ações gerenciais com o intuito de dispensar celeridade ao andamento dos processos administrativos. E, com isso, vem estipulando, administrativamente, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do protocolo, para análise dos requerimentos administrativos (vide deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, ocorrida no final de novembro de 2018).
O prazo de 180 (cento e oitenta) dias parece, pois, estar de acordo com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n.° 9.784/99), bem como corresponder à expectativa do direito à razoável duração do processo, estatuído como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
É necessário referir, porém, que houve alteração desse prazo, segundo o que foi deliberado na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional , em 29/11/2019:
DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos (negritei)
Além disso, o princípio do direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n. 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
No caso, o recurso administrativo recebeu despacho mantendo a decisão e remetendo o recurso à ao órgão competente, somente após prazo muito superior a 120 dias da sua protocolização. Trata-se de prazo excessivo, especialmente porque a decisão do recurso ainda seria proferida por outro órgão, fora da esfera de atuação do impetrado.
O provimento entregue na sentença foi abrangente, determinando-se a conclusão do requerimento, proferindo-se a respectiva decisão. No entanto, conforme já pronunciado mais acima, o julgamento do recurso administrativo não compete ao Chefe da APS. Nesse passo, não detêm a autoridade coatora poderes para cumprir a ordem para o julgamento do recurso administrativo.
Com efeito, pela via da remessa oficial, o dispositivo da sentença deve ser restringido, limitando-se à ordem para que, no prazo de 30 dias, a autoridade impetrada proceda à relalização das análises necessárias e ao encaminhamento do recurso ao ógão julgador competente.
Conforme informado pela autoridade coatora, já houve o encaminhamento do recurso ao órgão recursal (evento 15).
Multa diária
A fixação de multa diária materializa o poder de coercibilidade do juiz, responsável pela efetividade do processo. A providência objetiva, certamente, desencorajar atitude refratária à prestação jurisdicional e é plenamente aceita no ordenamento jurídico, eventualmente defronte a alguma renitência no cumprimento de obrigação de fazer.
Por esse motivo, embora estivesse, até o presente momento, exigindo a intimação pessoal do agente público para o fim de considerar lícita a exigência da sanção imposta, partindo-se do pressuposto de não caber a imposição prévia da multa antes de materializar-se o descumprimento, revejo a posição para considerar exigível a multa desde o escoamento do prazo para cumprimento da obrigação a contar da intimação do representante judicial da autarquia previdenciária, sendo desnecessária a intimação prévia da gerência executiva.
Nesse sentido, seguem os seguintes julgados do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. MULTA DIÁRIA. PRAZO. INTIMAÇÃO PESSOAL DA GERÊNCIA EXECUTIVA DO INSS. DESNECESSIDADE. É desnecessária é a intimação da gerência executiva do INSS para implantar benefício previdenciário deferido judicialmente, bastando a intimação do procurador federal que representa a autarquia em juízo. Precedentes do STJ e desta Corte. (TRF4, AG 5021484-36.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 18/09/2020)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIO. DETERMINAÇÃO JUDICIAL. CONTAGEM DO PRAZO. INTIMAÇÃO PESSOAL DO GERENTE EXECUTIVO. PRESCINDIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. ASTREINTE. APLICAÇÃO. FIXAÇÃO EXCESSIVA. REDUÇÃO DE OFÍCIO. 1. Desnecessária é a intimação da gerência executiva do INSS para implantar benefício previdenciário deferido judicialmente, sendo bastante a do procurador federal que representa a autarquia em juízo. Precedentes do TRF4. 2. A multa diária por desrespeito ao comando judicial deve ser estipulada em observância aos princípios da razoabilidade e a proporcionalidade e atentando-se ao caráter pedagógico que apresenta, cabendo, inclusive, a redução, ex officio, de seu valor. Em se tratando de ordem de implantação de benefício previdenciário, entende-se satisfatória à salvaguarda do bem jurídico tutelado a quantia de R$ 100,00 por dia de atraso no cumprimento da obrigação. (TRF4, AG 5032407-24.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator para Acórdão CELSO KIPPER, juntado aos autos em 30/09/2020)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. ASTREINTES. MULTA. CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO. INTIMAÇÃO DA GERÊNCIA EXECUTIVA. DESNECESSIDADE. Considerando que a Autarquia está representada nos autos por seu procurador, a quem cabe desincumbir-se das determinações judiciais, a multa é devida a contar de sua intimação, não havendo falar em necessidade de efetiva intimação da Gerência Executiva do INSS. Precedentes. A fixação de astreintes em face do Poder Público é legal e jurisprudencialmente admitida, enquanto mecanismo de efetividade do processo civil, prestígio e autoridade das decisões judiciais, não encontrando justificativa razoável na precariedade estrutural daquele que tem o dever de cumpri-las. Na medida em que consiste em sanção processual imposta como meio de coação para que o obrigado cumpra a decisão judicial, o montante das astreintes deve ser razoável e proporcional à obrigação principal descumprida e levar em conta a natureza e a gravidade da conduta do recalcitrante. (TRF4, AG 5022834-59.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 22/08/2020)
Demais, registre-se que a multa por descumprimento de ordem judicial não tem caráter indenizatório, mas, sim, coercitivo. Não tem fins arrecadatórios e tampouco aprioristicamente punitivos. Estabelecida, o que se objetiva é compelir o obrigado a cumprir o mandamento, segundo lhe corresponde, a modo de conferir-se efetividade às decisões do Poder Judiciário e prestigiando a satisfação da tutela específica. Bem por isso, é suficiente a intimação do representante judicial do INSS.
Valor da multa
No que se refere ao seu valor, há de se reputar excessiva a multa arbitrada no presente caso.
O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por sua vez, pacificou o entendimento de que, salvo situações excepcionais, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento.
Nesse sentido: AC 5004913-10.2018.4.04.7000, Turma Regional Suplementar do Paraná, rel. Des. Luiz Fernando Wowk Penteado, julgado em 25/06/2019; AG 5007537-46.2019.4.04.0000, 5ª Turma, rel. Juiz Federal Altair Antonio Gregorio, julgado em 21/05/2019; AG 5035877-34.2018.4.04.0000, rel. Des. João Batista Pinto Silveira, 6ª Turma, julgado em 12/12/2018.
Desse modo, no caso, mostra-se excessivo o valor arbitrado pelo MM. Juiz, a partir do momento em que o aumento progressivo ultrapassar o montante de R$ 100,00 ao dia.
Assim, impõe-se, por conta dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (art. 8º, CPC), a limitação da multa diária em R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso.
Do prazo para cumprimento da ordem
Defende o INSS que o prazo deferido a patir do qual passaria a incidir a multa, seria muito exíguo, devendo ser ampliado para pelo menos 45 dias. Todavia, não assiste razão ao apelante.
Conforme já fundamentado, os prazos estabelecidos na origem se mostram razoáveis pois, especialmente porque já ultrapasso o prazo de 120 dias desde a protocolização do requerimento.
Logo, estando em mora a autarquia no cumprimento de sua obrigação, não tem acolhida a pretensão da apelante em dilatar ainda mais o prazo para o cumprimento da ordem.
Registre-se que, na espécie, a cominação de multa foi condicionada apenas à hipótese de descumprimento da obrigação de fazer. Então, se algum impedimento de ordem técnica ou logística ocorrer, deverá o juízo ser informado, situação em que será avaliada a existência ou não de descumprimento a ensejar a aplicação da penalidade.
Em face do que foi dito, voto no sentido de dar parcial provimento à apelação e à remessa oficial, para: a) limitar a ordem dada na sentença, para determinar à autoridade coatora que conclusão a análise do recurso administrativo e o encaminhe ao órgão julgado competente, no prazo de 30 dias e b) limitar o valor da multa cominada para R$100,00 (cem reais) por dia de descumprimento.
Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002268715v6 e do código CRC a7833cf7.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5009309-18.2019.4.04.7122/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: JORGE LUIZ BORGES DA CONCEICAO (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. recurso administrativo. DEMORA NA análise e encaminhamento à junta de recursos. ILEGALIDADE CONFIGURADA.
A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação e à remessa oficial, para: a) limitar a ordem dada na sentença, para determinar à autoridade coatora que conclusão a análise do recurso administrativo e o encaminhe ao órgão julgado competente, no prazo de 30 dias e b) limitar o valor da multa cominada para R$100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 17 de dezembro de 2020.
Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002268716v3 e do código CRC 76f7cb48.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 10/12/2020 A 17/12/2020
Apelação/Remessa Necessária Nº 5009309-18.2019.4.04.7122/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
PROCURADOR(A): EDUARDO KURTZ LORENZONI
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: JORGE LUIZ BORGES DA CONCEICAO (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ELIANDRO DA ROCHA MENDES (OAB RS061961)
ADVOGADO: CARLOS EDUARDO PINHEIRO (OAB RS060374)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 10/12/2020, às 00:00, a 17/12/2020, às 14:00, na sequência 51, disponibilizada no DE de 30/11/2020.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO E À REMESSA OFICIAL, PARA: A) LIMITAR A ORDEM DADA NA SENTENÇA, PARA DETERMINAR À AUTORIDADE COATORA QUE CONCLUSÃO A ANÁLISE DO RECURSO ADMINISTRATIVO E O ENCAMINHE AO ÓRGÃO JULGADO COMPETENTE, NO PRAZO DE 30 DIAS E B) LIMITAR O VALOR DA MULTA COMINADA PARA R$100,00 (CEM REAIS) POR DIA DE DESCUMPRIMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
Votante: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE
LIDICE PEÑA THOMAZ
Secretária
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