PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. ILEGALIDADE CONFIGURADA....

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5003827-40.2019.4.04.7106/RS

RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: PAOLA DA SILVA PIMENTEL (IMPETRANTE)

RELATÓRIO

Paola da Silva Pimentel impetrou mandado de segurança contra o Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com pedido para que se determine a imediata análise do requerimento de concessão de benefício, protocolizado em 21.8.2019, ainda sem resposta, até o momento da impetração (10.12.2019).

Prestadas as informações e oferecido o parecer pelo Ministério Público Federal, foi entregue sentença concedendo a segurança, nos seguintes termos:

Ante o exposto, concedo a segurança e determino que a Autoridade Impetrada conclua o Processo Administrativo da Impetrante, no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de multa diária que fixo em R$ 100,00.

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) apelou. Alegou que a postulação da parte impetrante importa em que seu pedido seja examinado, alterando-se, indevidamente, a ordem de pedidos em fila de espera. Argumentou acerca do colapso do sistema e aponta que já estão sendo tomadas medidas para a redução do prazo de espera para a solução dos requerimentos administrativos. Afirmou que deve ser considerado como prazo razoável para a conclusão de requerimento administrativo, o decurso de 180 dias. Defendeu que não houve ilegalidade ou abuso de autoridade e que deve ser levada em conta a reserva do possível. Sustentou, ainda, haver ausência de razoabilidade na fixação de multa para cumprimento da obrigação em intervalo inferior a quarenta e cinco dias. Opõe-se à fixação de multa em valor superior a cem reais por dia de descumprimento. Pediu a reforma da sentença.

Processado o recurso, vieram os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região, também em razão da remessa oficial.

A Procuradoria Regional da República apresentou parecer pelo desprovimento da apelação e da remessa necessária.

VOTO

Demora na análise do pedido administrativo

Inexiste, na legislação, o estabelecimento de um prazo peremptório para a prolação de decisão em processos administrativos a contar da protocolização do requerimento. Ao invés, o que a legislação define é o tempo para que seja proferida decisão, após a finalização da instrução, em processo administrativo federal. Atente-se para o que está disposto na Lei nº 9.784/99:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Também o art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213/91 e o art. 174 do Decreto n° 3.048/99 não dispõem acerca do prazo para a conclusão do processo administrativo, pois apenas disciplinam que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Verifica-se, pois, que, na legislação, há apenas a definição de prazos para a prolação de decisão, bem como para início de pagamento do benefício, em ambos os casos apenas quando já encerrada a instrução.

Por sua vez, a autarquia previdenciária informa que, em razão do acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, vem adotando um série de ações gerenciais com o intuito de dispensar celeridade ao andamento dos processos administrativos. E, com isso, vem estipulando, administrativamente, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do protocolo, para análise dos requerimentos administrativos (vide deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, ocorrida no final de novembro de 2018).

O prazo de 180 (cento e oitenta) dias parece, pois, estar de acordo com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n.° 9.784/99), bem como corresponder à expectativa do direito à razoável duração do processo, estatuído como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45/2004:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

É necessário referir, porém, que houve alteração desse prazo, segundo o que foi deliberado na 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional , em 29/11/2019:

DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos (negritei)

O requerimento que se pretende impulsionar foi protocolizado em 21.8.2019.

Não obstante as alegações do INSS, não houve conclusão do requerimento administrativo, e há muito já escoado o prazo de 120 dias, objeto de deliberação no Fórum Interinstitucional Regional Previdenciário, de 29/11/2019.

Além disso, o princípio do direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n. 45/2004:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Com esse fundamentos, estão superadas as alegações de preterição de outros requerimentos, colapso do sistema e reserva do possível.

Portanto, deve ser mantida a sentença, quanto ao mérito.

Multa diária

A fixação de multa diária materializa o poder de coercibilidade do juiz, responsável pela efetividade do processo. A providência objetiva, certamente, desencorajar atitude refratária à prestação jurisdicional e é plenamente aceita no ordenamento jurídico, eventualmente defronte a alguma renitência no cumprimento de obrigação de fazer.

Por esse motivo, embora estivesse, até o presente momento, exigindo a intimação pessoal do agente público para o fim de considerar lícita a exigência da sanção imposta, partindo-se do pressuposto de não caber a imposição prévia da multa antes de materializar-se o descumprimento, revejo a posição para considerar exigível a multa desde o escoamento do prazo para cumprimento da obrigação a contar da intimação do representante judicial da autarquia previdenciária, sendo desnecessária a intimação prévia da gerência executiva.

Nesse sentido, seguem os seguintes julgados do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. MULTA DIÁRIA. PRAZO. INTIMAÇÃO PESSOAL DA GERÊNCIA EXECUTIVA DO INSS. DESNECESSIDADE. É desnecessária é a intimação da gerência executiva do INSS para implantar benefício previdenciário deferido judicialmente, bastando a intimação do procurador federal que representa a autarquia em juízo. Precedentes do STJ e desta Corte. (TRF4, AG 5021484-36.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA, juntado aos autos em 18/09/2020)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIO. DETERMINAÇÃO JUDICIAL. CONTAGEM DO PRAZO. INTIMAÇÃO PESSOAL DO GERENTE EXECUTIVO. PRESCINDIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. ASTREINTE. APLICAÇÃO. FIXAÇÃO EXCESSIVA. REDUÇÃO DE OFÍCIO. 1. Desnecessária é a intimação da gerência executiva do INSS para implantar benefício previdenciário deferido judicialmente, sendo bastante a do procurador federal que representa a autarquia em juízo. Precedentes do TRF4. 2. A multa diária por desrespeito ao comando judicial deve ser estipulada em observância aos princípios da razoabilidade e a proporcionalidade e atentando-se ao caráter pedagógico que apresenta, cabendo, inclusive, a redução, ex officio, de seu valor. Em se tratando de ordem de implantação de benefício previdenciário, entende-se satisfatória à salvaguarda do bem jurídico tutelado a quantia de R$ 100,00 por dia de atraso no cumprimento da obrigação. (TRF4, AG 5032407-24.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator para Acórdão CELSO KIPPER, juntado aos autos em 30/09/2020)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. ASTREINTES. MULTA. CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO. INTIMAÇÃO DA GERÊNCIA EXECUTIVA. DESNECESSIDADE. Considerando que a Autarquia está representada nos autos por seu procurador, a quem cabe desincumbir-se das determinações judiciais, a multa é devida a contar de sua intimação, não havendo falar em necessidade de efetiva intimação da Gerência Executiva do INSS. Precedentes. A fixação de astreintes em face do Poder Público é legal e jurisprudencialmente admitida, enquanto mecanismo de efetividade do processo civil, prestígio e autoridade das decisões judiciais, não encontrando justificativa razoável na precariedade estrutural daquele que tem o dever de cumpri-las. Na medida em que consiste em sanção processual imposta como meio de coação para que o obrigado cumpra a decisão judicial, o montante das astreintes deve ser razoável e proporcional à obrigação principal descumprida e levar em conta a natureza e a gravidade da conduta do recalcitrante. (TRF4, AG 5022834-59.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 22/08/2020)

Demais, registre-se que a multa por descumprimento de ordem judicial não tem caráter indenizatório, mas, sim, coercitivo. Não tem fins arrecadatórios e tampouco aprioristicamente punitivos. Estabelecida, o que se objetiva é compelir o obrigado a cumprir o mandamento, segundo lhe corresponde, a modo de conferir-se efetividade às decisões do Poder Judiciário e prestigiando a satisfação da tutela específica. Bem por isso, é suficiente a intimação do representante judicial do INSS.

Valor da multa

O valor da multa diária, fixada na sentença, está de acordo com entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o qual pacificou o entendimento de que, salvo situações excepcionais, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento.

Nesse sentido: AC 5004913-10.2018.4.04.7000, Turma Regional Suplementar do Paraná, rel. Des. Luiz Fernando Wowk Penteado, julgado em 25/06/2019; AG 5007537-46.2019.4.04.0000, 5ª Turma, rel. Juiz Federal Altair Antonio Gregorio, julgado em 21/05/2019; AG 5035877-34.2018.4.04.0000, rel. Des. João Batista Pinto Silveira, 6ª Turma, julgado em 12/12/2018.

Desse modo, deve ser mantida a multa fixada.

Suspensão do cumprimento da sentença

Uma coisa é o arbitramento da multa e o estabelecimento do seu montante; outra é, diante dos fatos, a verificação do momento a partir do qual incidirá.

O INSS informou, no evento 39 dos autos originários, que há exigências formuladas que ainda se encontram pendentes. Consta, também, que, para finalização do processo administrativo, faz-se necessária, ainda, a realização de avaliação social e de perícia médica presencial. Atente-se para o teor da informação:

1. Pelo presente, inicialmente, informamos que o requerimento de benefício assistencial protocolado sob o nº 1247610401, de 21/08/2019, encontra-se pendente em face de uma série de exigências formuladas pelo INSS para cumprimento pela requerente, formuladas em 03/03/2020.

2. Cumpre esclarecer que o indeferimento de requerimento administrativo por não cumprimento de exigência por parte dos segurados está suspenso, em função da suspensão do atendimento pelo enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da pandemia do coronavírus (Covid-19). Assim, no caso concreto, a sequência da análise administrativa e, por conseguinte, agendamento de avaliação social e perícia médica, somente terá sequência após o cumprimento de exigência.

3. Pelo exposto, solicitamos dilação de prazo para cumprimento da determinação judicial em virtude de suspensão do atendimento presencial das Agências da Previdência Social.

Conforme consta na cópia do processo adminstrativo, juntada no evento 39, após a comunicação à impetrante, em 31.3.2020, acerca das exigências a serem cumpridas, não houve qualquer outra provocação à demandante, nesse sentido. Ou seja, entre março e dezembro de 2020, o INSS apenas conformou-se em aguardar uma manifestação do segurado, acerca do benefício pretendido.

Tal intervalo, de quase 8 meses, sem qualquer atuação da Administração, tanto no sentido de novamente instar a impetrante a se manifestar, quanto no sentido de dar por não suprida a exigência, importa em reconhecer uma excessiva demora na análise do requerimento.

Se, por um lado, optou-se por suspender o indeferimento de requerimentos durante a pandemia (Covid-19), em razão do não cumprimento de exigências pelo segurado, a judicialização acerca da demora para o impulsionamento do processo administrativo deve deflagar a tomada de providências, tal como a utilização de outros instrumentos para a obtenção de uma resposta pelo impetrante, especialmente diante de uma concessão de ordem para que se conclua o pleito administrativo.

Desse modo, deve ser mantida a ordem de conclusão do requerimento administrativo, cabendo à Adminstração atuar com os meios disponíveis para a superação das circunstâncias que obstam o seu andamento.

Quanto às limitações decorrentes da pandemia de Covid-19, é preciso levar em consideração a excepcional dificuldade na realização das perícias presenciais e avaliações sociais, diante das medidas de contenção e isolamento social atualmente em curso.

Nesse panorama, enquanto não retomado o trabalho presencial dos peritos, não se pode exigir a multa aplicada.

Conclusão:

Tendo em conta a singularidade decorrente de todas estas circunstâncias, fica mantida a ordem de impulsionamento do processo administrativo, no sentido de concluí-lo, provendo-se, contudo, parcialmente, a apelação e a remessa oficial, para determinar à autoridade coatora que, pelos meios disponíveis, atenda às seguintes medidas:

a) remeter à impetrante comunicação acerca das exigências a serem atendidas, a cada 60 dias, informando e comprovando a sua efetivação nos presentes autos, até a veiculação de comando interno da Administração que determine a suspensão ou o encerramento das medidas excepcionais vigentes em razão da pandemia;

b) a partir da suspensão ou encerramento das medidas excepcionais decorrentes da pandemia, se ainda não houver manifestação da segurada, no sentido de atender às exigências, que se profira decisão no requerimento administrativo, em conformidade com a atuação em regime ordinário, sem pandemia;

c) satisfeitas as exigências, que se proceda ao agendamento de avaliação social e perícia médica, tão-logo se retome o trabalho presencial dos peritos;

d) retomado o trabalho presencial dos peritos, inicia-se o prazo de 15 dias para o cumprimento da ordem determinada na sentença e ora confirmada, com o agendamento e realização da avaliação social e perícia médica; ultrpassados os 15 dias sem a realização dessas atividades, passa a incidir a multa de R$ 100,00 por dia de descumprimento.

Dispositivo

Em face do que foi dito, voto por dar parcial provimento à apelação do INSS e à remessa oficial.

Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002268246v16 e do código CRC 1e457792.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5003827-40.2019.4.04.7106/RS

RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: PAOLA DA SILVA PIMENTEL (IMPETRANTE)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. ILEGALIDADE CONFIGURADA. ASTREINTES. MULTA. CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO. INTIMAÇÃO DA GERÊNCIA EXECUTIVA. DESNECESSIDADE. VALOR DA MULTA.

1. A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).

2. Considera-se exigível a multa desde o escoamento do prazo para cumprimento da obrigação a contar da intimação do representante judicial da autarquia previdenciária, sendo desnecessária a intimação prévia da gerência executiva. Precedentes.

3. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por sua vez, pacificou o entendimento de que, salvo situações excepcionais, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação do INSS e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 17 de dezembro de 2020.

Documento eletrônico assinado por OSNI CARDOSO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002268247v4 e do código CRC ea1abc2c.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 10/12/2020 A 17/12/2020

Apelação/Remessa Necessária Nº 5003827-40.2019.4.04.7106/RS

RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

PROCURADOR(A): EDUARDO KURTZ LORENZONI

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: PAOLA DA SILVA PIMENTEL (IMPETRANTE)

ADVOGADO: VERONICA ASSUNCAO DE LIMA (OAB RS093072)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

Votante: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE

LIDICE PEÑA THOMAZ

Secretária

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