Apelação/Remessa Necessária Nº 5037213-45.2020.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: EDERSON FIGUEIRO DA SILVA (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
O Instituto Nacional do Seguro Social1 interpôs apelação em face da sentença, complementada por embargos de declaração, que julgou procedente a ação mandamental, concedendo a segurança para reconhecer o direito líquido e certo do impetrante à conclusão do processo administrativo de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência, no prazo de 30 dias do trânsito em julgado da decisão (ev. 17 e ev. 27).
Sustentou, em síntese, pelo provimento da apelação para afastar a ordem de conclusão imediata do processo administrativo, com a suspensão do feito até a reabertura das Agências do INSS, considerando que a realização das perícias e a conclusão do processo administrativo estão obstaculizadas pela pandemia. Protestou pela inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul da Perícia Médica Federal em Florianópolis/SC para integrar a lide na condição de litisconsorte passivo necessário, e, por fim, pugnou pelo afastamento da multa aplicada em sentença (ev. 38).
Subiram os autos a esta Corte, oportunidade na qual o Ministério Público Federal manifestou-se em parecer (ev. 5 da apelação).
VOTO
Legitimidade passiva - Litisconsórcio passivo necessário inexistente
É preciso, inicialmente, reconhecer a prevalência do julgamento do recurso interposto, que trata da adequada formação da relação processual pois, nos termos do art. 115 do Código de Processo Civil, a validade (inciso I) ou a eficácia (inciso II) da sentença se condiciona, em tese, ao contraditório de litisconsorte passivo necessário.
Por isso, tanto para convalidar decisão de mérito já proferida, como para previamente preveni-la de eventual nulidade (no caso concreto), se apreciará invariavelmente o agravo de instrumento que tem por objeto esta matéria.
A Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019, foi convertida na Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019 que, a par de instituir, no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), programas de análise de benefícios com irregularidade e de revisão de benefícios por incapacidade, dispôs ainda modificações nas Leis n. 8.212 e n. 8.213, e, no que é de particular interesse para o presente processo, procedeu a alterações na carreira de Peritos Médicos.
Destaquem-se as seguintes disposições legais contidas na Lei n. 13.846:
Art. 18. O cargo de Perito Médico Previdenciário, integrante da carreira de Perito Médico Previdenciário, de que trata a Lei n. 11.907, de 2 fevereiro de 2009, passa a ser denominado Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal.
Art. 19. O cargo de Perito Médico Federal, integrante da carreira de Perito Médico Federal, de que trata esta Lei, o cargo de Perito Médico da Previdência Social, integrante da carreira de Perícia Médica da Previdência Social, de que trata a Lei n. 10.876, de 2 de junho de 2004, e o cargo de Supervisor Médico-Pericial, integrante da carreira de Supervisor Médico-Pericial, de que trata a Lei n. 9.620, de 2 de abril de 1998, passam a integrar o quadro de pessoal do Ministério da Economia.
Esta reestruturação da carreira, de Perito Médico Federal, mediante a transposição de cargos de Perito Médico Previdenciário e Perito Médico da Previdência Social, por alteração às Leis. 10.876 e 11.907, e, ainda, a sua vinculação ao Ministério da Economia, não influem, contudo, na relação processual em mandado de segurança impetrado por segurado que tenha por causa de pedir a demora na apreciação de requerimento administrativo protocolizado perante o Instituto Nacional do Seguro Social.
Com a redação dada também pela Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, o art. 30, §3º, I, da Lei n. 11.907 comete privativamente aos servidores que exercem os cargos de Perito Médico Federal, as atribuições de (a) emitir parecer conclusivo quanto à incapacidade laboral; (b) a verificação, quando necessária à análise da procedência de benefícios previdenciários; (c) a caracterização da invalidez; e (d) a auditoria médica.
A instrução de processos administrativos referentes à concessão e à revisão de benefícios previdenciários e o assessoramento técnico à representação judicial e extrajudicial do Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia federal), também lhes competem (art. 30, §3º, II e III, da Lei 11.907).
Todavia, não lhes cabe responder pela omissão aqui impugnada.
O art. 6º, §3º, da Lei n. 12.016, prevê, in verbis: Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.
A compreensão desta definição legal nunca poderia, no caso concreto, levar à conclusão de que o retardamento da resposta administrativa do INSS, na medida em que constitua omissão da Administração Pública, se deva imputar a pessoa que integra quadro técnico e destituído de qualquer ônus funcional de assumir a ilegalidade apontada pela parte impetrante.
Nos termos do Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, que aprovou a nova estrutura regimental do Instituto Nacional do Seguro Social, incumbe às suas unidades descentralizadas supervisionar e coordenar as atividades executadas pelas unidades subordinadas, relacionadas com o reconhecimento inicial, a revisão e a manutenção de direitos, recursos, compensação previdenciária, acordos internacionais, pagamento e consignação em benefícios, reabilitação profissional, serviço social e atendimento e implementar as diretrizes e as ações definidas pela Diretoria de Benefícios e pela Diretoria de Atendimento. Competem-lhes, também, acompanhar, junto às Gerências-Executivas, a execução das atividades destinadas ao monitoramento operacional dos benefícios (art. 16, XIV e XV).
Quando o enfoque das atribuições recai sobre os cargos, o mesmo Decreto n. 9.746, de 8 de abril de 2019, em seu art. 18, literalmente dispõe: Aos Diretores, ao Procurador-Geral, ao Chefe de Gabinete, ao Chefe da Assessoria de Comunicação Social, ao Auditor-Geral, ao Corregedor-Geral, ao Subprocurador-Chefe, aos Coordenadores-Gerais, aos Superintendentes Regionais, aos Gerentes-Executivos, aos Auditores Regionais, aos Corregedores Regionais, aos Procuradores Regionais, aos Procuradores Seccionais, aos Gerentes de Agência da Previdência Social e aos demais dirigentes incumbe planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades relacionadas às suas unidades e exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Presidente do INSS.
Assim, ainda que possa recorrer a auxílio técnico especializado de servidores que não pertencem a seu próprio quadro de pessoal, é da privativa competência do INSS responder, na medida das atribuições acima delineadas, a respeito de todo excesso de prazo que se verifique na análise de requerimentos administrativos de concessão ou de revisão de benefícios previdenciários e assistenciais que exclusivamente lhe competem deferir e manter.
De acordo com a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo, considera-se autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão (art. 1º, §2º, III).
Os servidores peritos têm sua atuação circunscrita a questões científicas, sobretudo de ordem médica ou ocupacional, sem qualquer elevação de ingerência direta na afirmação oficial de resposta a requerimentos, de pessoas interessadas, dirigidos ao INSS.
A inclusão do Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal deve ser rejeitada porque não se encontra dentro de suas atribuições senão as relacionadas à coordenação técnica e administrativa das atividades de perícia médica (cf. a partir do que dispõe o art. 77 do Decreto n. 9.745).
O INSS alega que a omissão impugnada no writ decorreria da necessidade da prática de ato complexo, o que aparentemente parte da equivocada compreensão de que seriam necessárias duas manifestações de vontade para a validade do ato administrativo que a impetrante aguarda por tempo que afirma ser excessivo.
Sobre o assunto, José dos Santos Filho (in Manual de Direito Administrativo – 25a ed., São Paulo: Atlas, 2012, p. 129-130) firmou distinção importante:
"O problema surge quando se tem que caracterizar os atos cujo processo de formação reclama a intervenção da vontade de mais de um órgão ou agente administrativo.
Apesar das divergências, parece-nos que se possam subdividir tais atos em complexos e compostos.
Atos complexos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo único, CF).
Já os atos compostos não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, na verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente instrumentais, porque se limitam à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. Exemplo: um ato de autorização sujeito a outro ato confirmatório, um visto. (o grifo não é do texto original)
No que toca aos efeitos, temos que os atos que traduzem a vontade final da Administração só podem ser considerados perfeitos e acabados quando se consuma a última das vontades constitutivas de seu ciclo. Embora, nos atos compostos, uma das vontades já tenha conteúdo autônomo, indicando logo o objetivo da Administração, a outra vai configurar-se, apesar de meramente instrumental, como verdadeira condição de eficácia.”
O ato administrativo que defere ou indefere benefício previdenciário, ou ainda, a sua revisão, não pode ser classificado como ato complexo. É ato que provêm do exercício de competência privativa do Instituto Nacional do Seguro Social, ainda que, possa depender para a sua fundamentação de parecer, de perícia, de laudo ou até mesmo do encadeamento de outros atos praticados dentro ou fora da estrutura administrativa da autarquia federal.
A instrução do processo administrativo e a sua decisão em 30 (trinta) dias, conforme o art. 49 da Lei n. 9.784, de modo a assegurar a cada interessado o direito fundamental à razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal é atuação exigível exclusivamente, aqui, do INSS.
Fundado o mandado de segurança exclusivamente na inexistência de oportuna decisão administrativa a requerimento de concessão ou revisão de benefício previdenciário, deve a impetração ser dirigida apenas ao INSS.
A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência, que é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos (arts. 11 e 48, da Lei 9.784).
Assim, observada a competência do INSS, autarquia federal vinculada ela mesma ao Ministério da Economia (art. 1º, caput, do Anexo I do Decreto n. 9.746), rejeito a preliminar de litisconsórcio passivo necessário.
Realização de perícias e medidas restritivas de atendimento em decorrência da pandemia
O impetrante ingressou com pedido de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência em 23/12/2019, junto ao INSS. Entretanto, não obteve resposta, motivo pelo qual impetrou o presente Mandado de Segurança.
No ponto, a sentença deve ser mantida, pois, não se sustentam as razões apontadas pela autarquia no recurso de apelação no sentido de que é necessária a suspensão da realização de perícias em razão da decretação de estado de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, cabendo ao órgão adotar medidas que possibilitem o atendimento ao segurado de maneira remota, online.
Cabe aqui transcrever o que constou da sentença prolatada nos embargos de declaração (ev. 27):
In casu, a autarquia afirma que não é possível concluir a análise do benefício da parte autora no prazo de 30 dias, conforme determinado pela sentença de evento 17, tendo em vista que esta não avaliou o fato de que se trata de benefício assistencial de prestação continuada -BPC/LOAS, o qual necessita de realização de Avaliação Social por assistente social e/ou Perícia Médica para aferir a deficiência. Segundo informou o INSS, não é possível realizar essas diligências devido ao Estado de Calamidade Pública, decretado por conta da pandemia do novo coronavírus.
Analisando novamente os autos, verifico que, de fato, a sentença de evento 17 não levou em consideração a questão da impossibilidade de realização de perícias e/ou Avaliação Social.
Passo a análise.
Devido à impossibilidade de realização das perícias, já que os atendimentos presenciais nas agências do INSS encontram-se suspensos temporariamente, em face das medidas adotadas no enfrentamento da pandemia mundial de COVID19, entendo prudente a realização das avaliações médicas e sociais de forma indireta, por meio da análise dos documentos apresentados no processo administrativo, no presente processo e de outros que entender necessários, a serem solicitados diretamente à parte.
Diante disso, rejeita-se a preliminar.
Prazo para a análise dos requerimentos administrativos
No mérito, a sentença também deve ser confirmada.
Com efeito, ainda que não se desconheça o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos estipulados em norma legal, a demora na resposta por parte da Administração não pode extrapolar limite aceitável, sob pena de contrariar os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei 9.784, aos quais a Administração Pública está jungida.
Observe-se que o prazo para a decisão do processo administrativo no âmbito federal é regulado pelo art. 49 da Lei n. 9.784/99, inserido no Capítulo IX - do dever de decidir, que assim determina:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Não bastassem ditos princípios, o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n. 45/2004:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Quanto ao prazo estabelecido em sentença, não assiste razão ao INAA ao requerer a suspensão do feito até a reabertura das agências para o cumprimento da decisão, uma vez que a perícia será feita de maneira indireta, cabendo à parte alcançar os documentos solicitados.
Diante disso, nega-se provimento à apelação.
Dispositivo
Em face do que foi dito, rejeito as preliminares e voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação.
Documento eletrônico assinado por ADRIANE BATTISTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002494781v13 e do código CRC c23a11a4.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5037213-45.2020.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: EDERSON FIGUEIRO DA SILVA (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INEXISTÊNCIA. REQUERIMENTO DE ANÁLISE DE RECURSO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. BENEFICIO ASSISTENCIAL. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PERÍCIA INDIRETA. ILEGALIDADE CONFIGURADA.
1. A impetração de mandado de segurança contra omissão atribuída a Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social, com objeto destinado restritamente à concessão de ordem que obrigue o Instituto Nacional do Seguro Social a decidir em processo administrativo de concessão ou de revisão de benefício previdenciário, não tem como litisconsorte passivo necessário o Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal.
2. A alteração da carreira de Perito Médico Federal, promovida pela Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, em que foi convertida a Medida Provisória n. 871, de 18 de janeiro de 2019, para estabelecer vinculação ao Ministério da Economia, não é fato relevante para incumbir os respectivos ocupantes de cargos a ela associados, responsáveis exclusivamente pelo exercício de atribuições circunscritas a questões científicas, de ordem médica ou ocupacional, a integrar o polo passivo em ação de mandado de segurança.
3. É de 30 (trinta) dias, prorrogável motivadamente por igual período, o prazo de que dispõe a Administração para decidir após o encerramento da instrução de processo administrativo.
4. A inexistência de motivo justo para o descumprimento de norma procedimental (art. 49 da Lei n. 9.784) torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).
5. A pandemia não pode servir de empecilho para a tramitação de processo administrativo quando for possível realizar a perícia ou o estudo social com provas alcançadas pela parte, ou seja, perícia indireta.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária e à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 18 de maio de 2021.
Documento eletrônico assinado por ADRIANE BATTISTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002494782v4 e do código CRC f993f7d1.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 11/05/2021 A 18/05/2021
Apelação/Remessa Necessária Nº 5037213-45.2020.4.04.7100/RS
RELATORA: Juíza Federal ADRIANE BATTISTI
PRESIDENTE: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PROCURADOR(A): ANDREA FALCÃO DE MORAES
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: EDERSON FIGUEIRO DA SILVA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: CAMILA DE SOUZA RODRIGUES (OAB RS098998)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 11/05/2021, às 00:00, a 18/05/2021, às 14:00, na sequência 454, disponibilizada no DE de 30/04/2021.
Certifico que a 5ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 5ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO.
RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ADRIANE BATTISTI
Votante: Juíza Federal ADRIANE BATTISTI
Votante: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE
LIDICE PEÑA THOMAZ
Secretária
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