PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DO PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA EXAME DO PEDIDO. MULTA. IMPROCEDENTE. T...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gabinete do Des. Federal João Batista Pinto Silveira - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3191 - www.trf4.jus.br - Email: gbatista@trf4.jus.br

Apelação Cível Nº 5000818-11.2021.4.04.7103/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: MARIANGELA CAMARGO PACHECO DOS SANTOS (IMPETRANTE)

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído a Chefe da Agência da Previdência Social, objetivando seja determinado à autoridade impetrada que analise e profira decisão no pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição, com DER em 27/08/2019.

Na sentença, o magistrado a quo concedeu a segurança, para reconhecer o direito líquido e certo do impetrante a ter examinado e concluído o pedido administrativo Protocolo nº 470394685, DER 27/08/2019, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso.

Sustenta a parte apelante que não houve demora excessiva na apreciação do seu pedido, que houve quebra na análise cronológica dos processos administrativos, dos princípios da separação de poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade. Subsidiariamente, pugna seja fixado prazo razoável para a análise do pedido administrativo, não inferior a 180 dias ou, ainda, os 90 dias fixados pela adoção do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE 631.240/MG. Requer, também, a exclusão de astreintes a exemplo da decisão que deferiu efeito suspensivo nos autos do AI 5011605.05.2020.40.04.0000 (TRF4), em razão da Pandemia do Novo Coronavírus (COVID-19), por se tratar de situação urgente e imprevisível com decretação legal de calamidade pública. Sucessivamente, requer seja afastada a aplicação de multa diária por descumprimento de decisão judicial em prazo inferior a 45 (quarenta e cinco) dias, bem como de valor superior a R$ 100,00 (cem reais), por ausência de razoabilidade.

O Ministério Público Federal opinou pelo prosseguimento do feito.

É o sucinto relatório.

VOTO

Trata-se de apelação em ação de mandado de segurança, interposta nos termos do artigo 14 da Lei 12.016/2009, na qual foi concedida a segurança em favor do impetrante para determinar ao impetrado a conclusão da análise do pedido administrativo Protocolo nº 470394685, DER 27/08/2019, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso, a contar da data da ciência da sentença.

A sentença que concedeu a segurança foi proferida nos seguintes termos:

(...) O mandado de segurança é remédio constitucional, de rito sumário, especial, posto à disposição daquele que sofrer ofensa ou ameaça a direito líquido e certo, consubstanciado em ilegalidade ou abuso de poder, praticados por autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do Poder Público, cuja utilização depende de prova pré-constituída, ou seja, demonstração cabal do direito a que se visa assegurar.

Neste sentido, são esclarecedoras as lições de Hely Lopes Meirelles:

Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido, nem certo, para fins de segurança. Evidentemente, o conceito de liquidez e certeza adotado pelo legislador do mandado de segurança não é o mesmo do legislador civil (...). É um conceito impróprio - e mal expresso - alusivo à precisão e comprovação do direito quando deveria aludir à precisão e comprovação dos fatos e situações que ensejam o exercício desse direito.

Por se exigir situações e fatos comprovados de plano é que não há instrução probatória no mandado de segurança. Há, apenas, uma dilação para informações do impetrado sobre as alegações e provas oferecidas pelo impetrante, com subseqüente manifestação do Ministério Público sobre a pretensão do postulante. Fixada a lide nestes termos, advirá a sentença considerando unicamente o direito e os fatos comprovados com a inicial e as informações. (MEIRELLES, Hely Lopes; MENDES, Gilmar Ferreira; WALD, Arnoldo. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 37.)

A hipótese mais comum de mandados de segurança em matéria previdenciária decorre de casos de demora excessiva na análise e conclusão, seja de requerimentos administrativos para concessão de benefícios na primeira instância administrativa, ou de recursos interpostos à instância recursal do Conselho de Recursos da Previdência Social.

No mais das vezes, a prova do direito líquido e certo é bastante simples, consistindo na comprovação do requerimento administrativo dirigido à Autarquia Previdenciária, ou do recurso interposto à instância administrativa recursal, desde que a pretensão deduzida em face do INSS esteja devidamente instruída e em condições de ser decidida.

Do confronto, então, entre a data da provocação administrativa e a data da impetração do writ, será possível concluir razoavelmente se houve ou não excessiva demora na resposta do órgão previdenciário e, em caso positivo, restará caracterizada a violação do direito líquido e certo à duração razoável do processo.

E M E N T A
REMESSA OFICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEI Nº 9.784/1999.
1. A Administração Pública tem o dever de pronunciar-se sobre os requerimentos, que lhe são apresentados pelos administrados na defesa de seus interesses, dentro de um prazo razoável, sob pena de ofensa aos princípios norteadores da atividade administrativa, em especial, o da eficiência, previsto no caput, do artigo 37, da Constituição da República.
2. A Emenda Constitucional nº 45/04 inseriu o inciso LXXVIII, no artigo 5º da Constituição, que dispõe: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação".
3. Os artigos 48 e 49, da Lei Federal nº 9.784/99, dispõem que a Administração Pública deve emitir decisão nos processos administrativos, solicitação e reclamações em no máximo 30 dias.
4. Assim, os prazos para conclusão dos procedimentos administrativos devem obedecer o princípio da razoabilidade, eis que o impetrante tem direito à razoável duração do processo, não sendo tolerável a morosidade existente na apreciação de seus pedidos.
5. Remessa oficial improvida.
(Processo RemNecCiv - REMESSA NECESSáRIA CíVEL / SP 5007833-08.2018.4.03.6119; Relator Desembargador Federal MARCELO MESQUITA SARAIVA; Órgão Julgador
4ª Turma; Data do Julgamento 19/05/2020; Data da Publicação/Fonte Intimação via sistema DATA: 28/05/2020)

Quanto ao prazo propriamente, a Lei nº 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, determina no seu art. 49 que “concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.” Tal disposição se coaduna, a propósito, com os princípios que permeiam a Administração, sobretudo os da razoabilidade, da legalidade e da eficiência, elencados, entre outros, no art. 2º daquele diploma.

Todavia, ainda que o art. 49 da Lei nº 9.784/99 determine que a Administração Pública Federal tem o prazo de até trinta dias, após a conclusão do processo administrativo, para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada, não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela legislação.

E por outro lado, este prazo de 30 dias, prorrogáveis uma vez por igual período, não se conta necessariamente da data de entrada do requerimento, uma vez que o termo a quo de sua fluência é a conclusão da instrução do processo administrativo. Note-se, portanto, que, de acordo com este dispositivo legal, durante a fase instrutória o prazo sequer teria curso, não havendo na lei previsão de um prazo a contar do primeiro ato do processo administrativo.

Há, ainda, a previsão do art. 41-A, §5º, da Lei n.° 8.213/91 e do art. 174 do Decreto n° 3.048/99, de que o primeiro pagamento do benefício deve ser efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. Como se nota, não se trata de um prazo para a conclusão do processo administrativo, mas para o primeiro pagamento.

Por estas razões, e tendo em vista o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, positivado como direito fundamental (art. 5º, inciso LXXVIII, CF88), assim como por não haver na lei um prazo uniforme a contar do requerimento do segurado, em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, realizado em 30/11/2018, foi decidido no sentido de:

"(ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar)".

Em 29/11/2019, houve nova deliberação, na qual alterou-se o prazo inicialmente estipulado de 180 dias para 120 dias:

DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos.

Ressalte-se, finalmente, que houve a suspensão das atividades presenciais do INSS em 20/03/2020, consoante a Portaria nº 412/PRES/INSS, em razão da instituição de medidas restritivas de atendimento ao público frente a pandemia da COVID-19, sendo que o retorno gradual destes atendimentos teve início somente em 14/09/2020, e ainda apenas para algumas das agências, circunstância que deve ser levada em consideração e que autoriza o julgador a usar de certa tolerância quando verificado ligeiro excesso de prazo.

A parte impetrante alega excessiva demora na conclusão do processo administrativo instaurado para revisão de benefício previdenciário.

Com efeito, o tempo decorrido entre a data de entrada do requerimento, em 27/08/2019, e a impetração do presente mandado de segurança, em 27/04/2021, é substancialmente superior aos 120 dias fixados no Fórum Interinstitucional Previdenciário (Deliberação 32), ou mesmo aos 180 dias da deliberação anterior, para conclusão do processo administrativo.

Assim, considerando as circunstâncias específicas do caso concreto, concluo pela concessão da segurança.

Tendo em vista, ainda, o deliberado descumprimento da decisão que concedeu a medida liminar, necessária a cominação de multa diária em caso de recalcitrância do impetrado.

III. Dispositivo:

Ante o exposto, julgo PROCEDENTE O PEDIDO E CONCEDO A SEGURANÇA, para determinar à autoridade impetrada que emita decisão no requerimento administrativo Protocolo nº 470394685, DER 27/08/2019, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso.

Do mérito

Do que se percebe dos autos, assiste razão ao impetrante, porquanto, ultrapassado o prazo do art. 49 da Lei n. 9.784/99, resta comprovada a demora na análise do requerimento administrativo, bem como a violação a interesse legítimo da parte.

Nessa linha, confira-se precedente desta Corte, Mandado de Segurança nº 5001303-45.2011.404.7205/SC, da Relatoria do hoje Ministro do STJ, Néfi Cordeiro:

PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL ULTRAPASSADO. CONCLUSÃO NO CURSO DO PROCESSO.
1. A excessiva demora na análise de requerimentos administrativos justifica a impetração e a concessão da segurança, considerando a violação de um interesse legítimo diante de conduta omissiva eivada de ilegalidade da Autarquia Previdenciária.
2. A análise administrativa do pleito após o ajuizamento do mandamus pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária, que não se confunde com a falta de interesse processual superveniente.

Ainda, não assiste razão ao recorrente, requerendo que o prazo para análise de pedido administrativo seja de 180 (cento e oitenta) dias.

Não há motivos para modificar a sentença, que concedeu a segurança.

A demora para análise do pedido de revisão de benefício, transcorrido prazo excessivo entre a data de entrada do pedido e a impetração, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Presente a pretensão resistida na data da impetração, mesmo que eventualmente atendido seu objeto no curso da ação mandamental, não se configura perda de objeto mas sim reconhecimento do pedido no curso do processo.

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RECONHECIMENTO DO PEDIDO.
1. Mandado de Segurança impetrado objetivando o fornecimento de Certidão de Tempo de Serviço devidamente retificada. 2. No curso da ação houve a entrega da pretendida Certidão de Tempo de Serviço, o que pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária. 3. Aplicação do art. 269, II, do CPC. 4. Reconhecimento do pedido. (REEXAME NECESSÁRIO CÍVEL Nº 5001750-03.2011.404.7215/SC, 6ª T., Rel. Des. Federal João Batista Pinto Silveira . Dec.un. em 08/05/2013).

Da multa diária

Quanto à aplicação da multa, adoto o entendimento unânime, e seus fundamentos, esposado pela Sexta Turma nos autos de AI nº 5044324-40.2020.4.04.0000, Rel. Taís Schilling Ferraz, j. em 04/12/2020, bem como do Juízo de origem ao rejeitar os embargos de declaração do impetrante:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ANÁLISE. ASTREINTES. CALAMIDADE PÚBLICA. 1. Os prazos legais para processamento dos requerimentos administrativos feitos pelos segurados, referidos nas Leis 9.784/99 e 8.213/91, ainda que pressuponham prévia instrução, não podem ser extrapolados sem que o INSS sequer apresente justificativa para a demora. 2. Em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, realizado em 29/11/2019, foi considerado razoável o prazo de 120 dias, a contar do protocolo, para análise de requerimentos administrativos. 3. Considerando que o requerimento foi realizado há mais de 120 dias, deve ser fixado prazo excepcional de 30 dias para que se efetue a análise e despacho do requerimento. 4. Enquanto perdurar a situação de dificuldade na manutenção dos serviços públicos, inclusive os essenciais, diante das medidas de contenção e isolamento social determinadas em busca de prevenção e controle da COVID-19 e, sobretudo, por força do estado de calamidade pública decretado em razão da pandemia em curso, não é razoável a cobrança de astreintes por atraso na conclusão de processo administrativo.

Dessa forma, impõe-se reformar a sentença para o fim de excluir as astreintes, uma vez que tal exigência, apenas contribuiria para agravar ainda mais o déficit econômico estatal.

Logo, mantenho a sentença em parte, no que tange à concessão da segurança, extinguindo-se o feito com julgamento de mérito, com base no art. 487, I, do CPC.

Sem honorários em face a conteúdo das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e do disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009.

Frente ao exposto, voto por dar parcial provimento à apelação do INSS.

Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002835270v6 e do código CRC efe506ed.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5000818-11.2021.4.04.7103/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: MARIANGELA CAMARGO PACHECO DOS SANTOS (IMPETRANTE)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DO PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA EXAME DO PEDIDO. MULTA. IMPROCEDENTE.

1. A demora excessiva na análise de pedido administrativo de revisão de benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 2. Enquanto perdurar a situação de dificuldade na manutenção dos serviços públicos, inclusive os essenciais, diante das medidas de contenção e isolamento social determinadas em busca de prevenção e controle da COVID-19 e, sobretudo, por força do estado de calamidade pública decretado em razão da pandemia em curso, não é razoável a cobrança de astreintes por atraso na conclusão de processo administrativo.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 20 de outubro de 2021.

Documento eletrônico assinado por JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002835271v4 e do código CRC 916e2894.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 13/10/2021 A 20/10/2021

Apelação Cível Nº 5000818-11.2021.4.04.7103/RS

RELATOR: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

PRESIDENTE: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

PROCURADOR(A): EDUARDO KURTZ LORENZONI

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

APELADO: MARIANGELA CAMARGO PACHECO DOS SANTOS (IMPETRANTE)

ADVOGADO: CEZAR AUGUSTO MACHADO DOS SANTOS (OAB RS058728)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA

Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER

LIDICE PEÑA THOMAZ

Secretária

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