Apelação/Remessa Necessária Nº 5002892-27.2020.4.04.7215/SC
RELATOR: Desembargador Federal CELSO KIPPER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: VILMA JUDITE PICOLLI ZUNINO (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Cuida-se de apelação e reexame necessário de sentença, publicada em 09-11-2020, em que o magistrado a quo CONCEDEU a segurança pleiteada na inicial, nos termos do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade impetrada, no prazo de 30 (trinta) dias, concluísse a análise do pedido administrativo formulado pela impetrante. Honorários advocatícios incabíveis à espécie (artigo 25 da Lei nº 12.016/09). Custas na forma da lei.
Apela o INSS referindo que o Recurso Ordinário interposto pela Impetrante foi processado e encaminhado pelo INSS ao Conselho de Recursos da Previdência Social, providência que lhe cabia. Argumenta que o julgamento do recurso administrativo, todavia, não cabe à autoridade indicada como coatora, haja vista que o Conselho de Recursos do Seguro Social (ou da Previdência Social) não é órgão do INSS, mas da União, vinculado atualmente ao Ministério da Economia. Assim, é evidente a ilegitimidade da autoridade apontada como coatora para responder por alegada demora de órgão não integrante da estrutura do INSS.
Apresentadas as contrarrazões, e por força do reexame necessário, vieram os autos a esta Corte para julgamento.
Nesta instância, o MPF manifestou-se pelo desprovimento da apelação e da remessa oficial.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de mandado de segurança em que a parte impetrante buscava que o INSS fosse compelido a julgar o recurso administrativo interposto contra o indeferimento de seu pedido de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição.
Na sentença, o magistrado a quo concedeu a segurança, determinando o julgamento do recurso administrativo (evento 17, SENT1).
Pois bem. Na petição inicial, a impetrante indicou, como autoridade coatora, o GERENTE EXECUTIVO(A) da CENTRAL REGIONAL DE ANÁLISE DE BENEFÍCIO PARA RECONHECIMENTO DE DIREITOS DA SR SUL - CEAB/RD/SR III - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS – FLORIANÓPOLIS (evento 1, INIC1).
Ocorre que o julgamento do recurso administrativo não compete à autoridade indicada como coatora. Com efeito, o Conselho de Recursos da Previdência Social, órgão colegiado responsável pelo julgamento dos recursos das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários, faz parte da estrutura organizacional do Ministério da Economia, e não do INSS, nos termos do inciso XXXI do art. 32 da Medida Provisória n. 870, de 01º de janeiro de 2019, convertida na Lei n. 13.844, de 18 de junho de 2019.
Dessa forma, considerando que a pretensão veiculada na inicial era de julgamento do recurso, a autoridade indicada como coatora não seria parte legítima para figurar no polo passivo da lide.
Contudo, pelos documentos juntados com a petição inicial, é possível constatar que, quando do ajuizamento do presente writ, o recurso interposto pela parte autora ainda não havia sido encaminhado ao órgão competente para julgamento. Nessa situação, tem-se entendido que não há mora por parte da Junta de Recursos se o processo administrativo ainda não havia sido remetido àquele órgão para julgamento.
Esta Turma já se manifestou no sentido de ser devido, mesmo que o pedido seja de julgamento do recurso propriamente dito, apenas o encaminhamento do recurso administrativo para o órgão competente para julgamento, quando (a) por ocasião do ajuizamento do writ, o recurso ainda não havia sido distribuído a uma das Juntas de Recurso do Conselho de Recursos da Previdência Social, encontrando-se no órgão de origem para análise; (b) somente foi indicada como autoridade coatora aquela responsável pela análise e encaminhamento do recurso para o órgão competente.
Dentro desse contexto, entendo que, na hipótese em análise, deve ser determinado apenas o encaminhamento do recurso ao órgão competente para apreciação, situação em que correta a autoridade indicada como coatora.
Merece provimento, pois, a apelação do INSS.
De outro norte, houve evidente demora, por parte da autoridade indicada como coatora, no encaminhamento do recurso ao órgão competente para julgamento.
A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/99. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO demonstra que o princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo, o da "boa administração":
'A Constituição se refere, no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da 'boa administração'. Este último significa, como resulta das lições de Guido Falzone, em desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto'. Tal dever, como assinala Falzone, 'não se põe simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico'. Em obra monográfica, invocando lições do citado autor, assinalamos este caráter e averbamos que, nas hipóteses em que há discrição administrativa, 'a norma só quer a solução excelente'. Juarez Freitas, em oportuno e atraente estudo - no qual pela primeira vez entre nós é dedicada toda uma monografia ao exame da discricionariedade em face do direito à boa administração -, com precisão irretocável, afirmou o caráter vinculante do direito fundamental à boa administração. (Bandeira de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26ª edição, Ed. Malheiros, 2009, págs. 122-123)
Ademais, a Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (CF, art. 5º, inc. LXXVIII).
Buscando concretizar o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa).
A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário.
Não se desconhece, por outro lado, o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91.
Ressalte-se, porém, que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09-06-2017).
No caso concreto, a parte impetrante protocolou recurso administrativo em 13-08-2019, sem que este tivesse sido encaminhado, até a data da impetração do presente mandamus, em 09-10-2020, ao órgão responsável pelo seu julgamento, ocasião em que já se encontravam extrapolados os prazos anteriormente referidos.
Diante desta situação, quanto ao ponto, faz jus a parte impetrante à segurança pleiteada, haja vista que a demora excessiva no encaminhamento do recurso ao órgão responsável pela sua apreciação, ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social.
A corroborar este entendimento, os seguintes precedentes desta Corte, de minha relatoria:
CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DE BENEFICIOS POR INCAPACIDADE QUANDO A DATA DESIGNADA PARA A PERÍCIA MÉDICA EXCEDER PRAZO RAZOÁVEL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. EXTENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO PARA TODO O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DESIGNAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA ADMINISTRATIVA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DE PROTEÇÃO DO SEGURADO NOS CASOS DE DOENÇA E INVALIDEZ. REGRA DO ART. 41-A, §5º, DA LEI Nº 8.213/1991. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS, INDEPENDENTEMENTE DA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA, QUANDO ESTA FOR MARCADA PARA DATA POSTERIOR. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. IRREPETIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DEFENSORIA PÚBLICA. INSTITUTO DA CONFUSÃO. IMPOSSIBILIDADE. (...) 6 - A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput), que é uma faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa administração'. Doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. A autarquia previdenciária, em obediência aos princípios da eficiência e da boa administração tem o dever de proporcionar ao segurado a possibilidade de realização da perícia médica em prazo razoável. 7 - Conquanto os dispositivos legais que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da perícia médica, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008, dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca pela eficiência dos serviços prestados pelo INSS, até porque se trata de verba de caráter alimentar. No caso de benefício por incapacidade, o segurado logicamente deve ser considerado responsável apenas pelos documentos que estão em seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da Administração Pública em realizar o exame médico que tem por objetivo a comprovação da existência de incapacidade laboral. Em razão disso, o prazo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para a realização da perícia médica oficial. (...) (TRF4, APELREEX 5025299-96.2011.4.04.7100, SEXTA TURMA, juntado aos autos em 16/09/2013, sem grifo no original)
MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. DECISÃO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEMORA EXCESSIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. 1. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa. 2. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2.º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). (TRF4 5023895-25.2016.4.04.7200, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator CELSO KIPPER, juntado aos autos em 21/09/2017)
Seguem ainda outros julgados deste Tribunal, no mesmo sentido:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of lawestabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão em matéria previdenciária encontram limites nas disposições dos artigos 1º, 2º, 24, 48 e 49 da Lei nº 9.784/99, e 41, § 6º, da Lei nº 8.213/91. 3. Deixando a Administração de se manifestar sobre pretensão do segurado mesmo decorridos vários meses de sua apresentação, resta caracterizada ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal. (TRF4 5020634-27.2017.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 06/03/2018)
PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL ULTRAPASSADO. CONCLUSÃO NO CURSO DO PROCESSO. 1. A excessiva demora na análise de requerimentos administrativos justifica a impetração e a concessão da segurança, considerando a violação de um interesse legítimo diante de conduta omissiva eivada de ilegalidade da Autarquia Previdenciária. 2. A análise administrativa do pleito após o ajuizamento do mandamus pressupõe o reconhecimento jurídico do pedido por parte da autarquia previdenciária, que não se confunde com a falta de interesse processual superveniente. (TRF4, AC 5000287-68.2017.4.04.7133, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 13/12/2017)
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à remessa oficial, e dar provimento à apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por CELSO KIPPER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002499518v7 e do código CRC 5831a3d4.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5002892-27.2020.4.04.7215/SC
RELATOR: Desembargador Federal CELSO KIPPER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: VILMA JUDITE PICOLLI ZUNINO (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ato coator. demora no ENCAMINHAMENTO DO RECURSO ADMINISTRATIVO AO ÓRGÃO COMPETENTE PARA JULGAMENTO. autoridade indicada como coatora. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA.
1. O julgamento do recurso administrativo não compete à autoridade indicada como coatora. Com efeito, o Conselho de Recursos da Previdência Social, órgão colegiado responsável pelo julgamento dos recursos das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários, faz parte da estrutura organizacional do Ministério da Economia, e não do INSS, nos termos do inciso XXXI do art. 32 da Medida Provisória n. 870, de 01º de janeiro de 2019, convertida na Lei n. 13.844, de 18 de junho de 2019.
2. Pelos documentos juntados com a petição inicial, é possível constatar que, quando do ajuizamento do presente writ, o recurso interposto pela parte autora ainda não havia sido encaminhado ao órgão competente para julgamento. Nessa situação, tem-se entendido que não há mora por parte da Junta de Recursos se o processo administrativo ainda não foi remetido àquele órgão para julgamento.
3. Esta Turma já se manifestou no sentido de ser devido, mesmo que o pedido seja de julgamento do recurso propriamente dito, apenas o encaminhamento do recurso administrativo para o órgão competente para julgamento, quando (a) por ocasião do ajuizamento do writ, o recurso ainda não havia sido distribuído a uma das Juntas de Recurso do Conselho de Recursos da Previdência Social, encontrando-se no órgão de origem para análise; (b) somente foi indicada como autoridade coatora aquela responsável pela análise e encaminhamento do recurso para o órgão competente.
4. Dentro desse contexto, na hipótese em análise, deve ser determinado apenas o encaminhamento do recurso ao órgão competente para apreciação, situação em que correta a autoridade indicada como coatora. Merece provimento, pois, a apelação do INSS.
5. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Não obstante, a demora excessiva no atendimento do segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social
6. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa). A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. Ademais, deve ser assegurado o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar de Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa oficial, e dar provimento à apelação do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 24 de maio de 2021.
Documento eletrônico assinado por CELSO KIPPER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40002499519v3 e do código CRC 296b43bd.Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): CELSO KIPPER
Data e Hora: 25/5/2021, às 19:15:19
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 17/05/2021 A 24/05/2021
Apelação/Remessa Necessária Nº 5002892-27.2020.4.04.7215/SC
RELATOR: Desembargador Federal CELSO KIPPER
PRESIDENTE: Desembargador Federal CELSO KIPPER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: VILMA JUDITE PICOLLI ZUNINO (IMPETRANTE)
ADVOGADO: IVANIA TEREZINHA VANINI PICOLI (OAB SC016572)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 17/05/2021, às 00:00, a 24/05/2021, às 16:00, na sequência 810, disponibilizada no DE de 06/05/2021.
Certifico que a Turma Regional suplementar de Santa Catarina, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SANTA CATARINA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL, E DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Juíza Federal ÉRIKA GIOVANINI REUPKE
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
ANA CAROLINA GAMBA BERNARDES
Secretária
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