Apelação Cível Nº 5002437-51.2023.4.04.7217/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: OSAIR LUIZ SIMON (IMPETRANTE)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de apelação cível interposta contra sentença proferida, nos autos de mandando de segurança, nas seguintes letras ():
Ante o exposto, DENEGO a segurança, a teor do disposto no art. 487, I, do CPC.
Custas pelo impetrante, as quais ficam suspensas em razão do benefício da Justiça gratuita deferido.
Sem condenação em honorários, a teor da Lei 12.016/09 e dos enunciados nº 512 da Súmula do STF e nº 105 da Súmula do STJ.
Em suas razões recursais, a parte impetrante requer a reforma do decisum, com a concessão da segurança, a fim de que o CRPS promova o regular andamento do processo administrativo, com a análise e julgamento do recurso, e o INSS, imediatamente após o resultado do julgamento realizado, em caso de deferimento, proceda à implantação e pagamento do benefício pleiteado desde a DER/DIP, fixando-se multa diária, no valor de R$ 1.000,00, em caso de descumprimento da obrigação de fazer ().
Juntadas contrarrazões ( e ).
Oportunizada manifestação da Procuradoria Regional da República da 4ª Região, vieram os autos conclusos para julgamento ().
É o relatório.
VOTO
Na inicial, o pedido foi formulado nas seguintes letras:
b) LIMINARMENTE, a concessão de tutela de urgência, repressiva e preventivamente, sem oitiva da impetrada, determinando a prática pela Autoridade Coatora dos seguintes atos, no prazo legal de 30 (trinta) dias, conforme disposição do art. 49 da Lei nº 9.784/1999:
a) ao INSS – caso ainda não tenha remetido o recurso administrativo ao CRPS – para que o faça imediatamente – com ou sem apresentação de contrarrazões; b) Após, ao CRPS – Junta de Recursos da Previdência Social, realizar o julgamento do recurso ordinário administrativo, sem se abster de análise de mérito em razão de eventual Mandado de Segurança que tem por objeto a mora da autoridade coatora, inclusive com análise de mérito, com determinação, se for o caso, de processamento de justificação administrativa; c) Por último, ao INSS, imediatamente após o resultado do julgamento realizado, em caso de deferimento, a implantação e pagamento do benefício pleiteado desde a DER/DIP, inclusive com o destaque dos honorários contratuais do advogado, ou, em caso de conversão em diligência, que cumpra e realize eventual determinação no prazo de 30 (trinta) dias.
O impetrante indicou como autoridades coatoras o CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - CRPS e o CHEFE DA AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - APS ().
Pois bem.
Em primeiro lugar, o acordo firmado entre a União (AGU), o Ministério Público Federal, a Defensoria Pública da União e o INSS, homologado pelo STF no RE 1.171.152/SC, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.066), não implica a superação do entendimento da Suprema Corte, segundo o qual o prazo para a conclusão do processo administrativo é de 45 (quarenta e cinco) dias, nos termos da decisão proferida no âmbito do RE 631.240 (Tema 350).
Com efeito, o aludido aresto externou o entendimento de que resta caracterizada ameaça ou lesão a direito quando verificada a excessiva demora para a apreciação do requerimento administrativo de concessão, isto é, quando excedido o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei n. 8.213/91:
O prévio requerimento de concessão, assim, é pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. Eventual lesão a direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é, quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991) (Item 16 do voto do Eminente Min. Relator)
(...)
O requerimento administrativo tem prazo: 45 dias. (Intervenção do eminente Min. Relator, p. 71).
Por outro lado, a interpretação constitucional sobre o que se considera demora excessiva, com as consequências decorrentes relacionadas à caracterização do interesse de agir, não resta superada por acordo judicial firmado no âmbito de ação civil pública.
Com efeito, em se tratando de direitos individuais homogêneos, os efeitos da coisa julgada não podem prejudicar “interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe” (Lei 8.078/90, art. 103, § 1º), até mesmo porque foi reconhecido seu efeito vinculante apenas sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto (itens 12.3 a 12.5 do acordo):
12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n. 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.
12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste.
12.5. Após a homologação judicial, os elementos meritórios tratados no presente acordo vinculam todos os acordantes, somente cabendo pedido de revisão se sobrevier modificação no estado de fato ou de direito, conforme determina o art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil.
No caso, o recurso administrativo foi protocolado em 26/10/2021 (), encaminhado ao CRPS em 04/10/2022 e à 20ª Junta de Recursos do CRPS em 05/10/2022 (), onde, desde então, aguarda julgamento, estando configurado excesso de prazo na análise do pedido.
É verdade que, quando do ajuizamento do presente writ (27/07/2023), o recurso ordinário já havia sido remetido ao Conselho de Recursos da Previdência Social, órgão competente para proferir decisão no recurso administrativo (Portaria nº 116, de 20 de março de 2017, art. 126 da Lei nº 8.213/91 e arts. 303 e 305 do Decreto nº 3.048/99).
Ocorre que a impetração fora dirigida ao gerente da agência do INSS e e ao Presidente do CRPS. A exclusão do INSS do polo passivo reduziria a impetração à inutilidade. Isso porque, embora o julgamento do recurso pelo CRPS seja essencial, após tal passo - em caso de provimento do pedido do segurado - os autos serão remetidos ao INSS para cumprimento do acórdão, a quem compete a implantação do benefício visado, que é o fim maior pretendido pela impetrante.
Assim, acompanhando o iter natural do procedimento, a manutenção do INSS previne outra e desnecessária judicialização, agora para que o segurado possa obter outro provimento judicial compelindo o órgão previdenciário a proceder à implantação da aposentadoria, depois de mais de um ano de espera.
O formalismo excessivo só serve para convalidar ilegalidades. O que interessa no Mandado de Segurança é que a eventual ilegalidade seja coarctada cerce, devendo-se relevar, no emaranhado administrativo que muda a cada dia, tornando-se inacessível mesmo aos advogados, eventual equívoco na declinação da autoridade coatora.
Nos atos administrativos complexos, a impetração vale para todo o iter que corresponde ao primeiro e ao segundo grau da instância administrativa, que não pode ser fatiada para os fins da impetração de Mandado de Segurança, sob pena de mais parecer "um jogo de bobinho". O Poder Judiciário deve observar um mínimo de coerência e integridade em suas decisões. O processo não pode ser Kafkiano ao ponto de o Estado-Juiz criar uma situação de perplexidade tal para o impetrante que dela não tem como sair.
Dito isso, deve ser aplicada a orientação assentada nesta Corte, que entende configurado o excesso de prazo nas hipóteses de demora injustificada na conclusão de processo administrativo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA CONCLUSÃO. EXCESSO VERIFICADO. 1. A Lei nº 8.213/91, no § 5º do artigo 41-A, dispõe expressamente que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão", disposição que tem o objetivo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo. 2. Aplicação, no caso dos autos, das disposições do artigo 41-A, § 5º da Lei nº 8.213/91, eis que se trata de requerimento administrativo de concessão de benefício previdenciário sujeito à decisão administrativa. 3. Considerando-se que, após o protocolo administrativo do pleito de concessão de benefício previdenciário decorreu o prazo legal, sem que proferida a decisão pela autoridade impetrada e, não sendo o caso de prorrogação desse prazo, haja vista que não apresentada motivação hábil a estender o referido lapso temporal, tem-se caracterizada a demora excessiva na prestação do serviço público. (TRF4 5020792-87.2019.4.04.7205, 9ª TURMA, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 21/07/2020)
Consoante é cediço, o artigo 49 da Lei n. 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do encerramento de instrução, e prorrogável por igual período, para a prolação de decisão nos processos administrativos:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
O prazo para decisão dos recursos administrativos, por sua vez, está previsto no artigo 59 da referida Lei, o qual se aplica aos processos administrativos em geral, de modo subsidiário, quando a lei não fixar prazo diverso:
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente. (grifou-se)
Esses dispositivos legais são consentâneos com o disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da CF, que elenca como direito fundamental do indivíduo a razoável duração do processo, judicial e administrativo, bem como os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Nesta toada, observo que, embora o Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social - CRSS (Portaria nº 116, de 20 de março de 2017), hoje denominado CRPS, não especifique prazos para a análise e decisão de todos os recursos interpostos perante as Juntas e Câmaras, depreende-se dos dispositivos constantes do R.I. a clara intenção de impedir que tais processos se protraiam indefinidamente no tempo:
Das disposições comuns aos recursos
Art. 31. É de 30 (trinta) dias o prazo para a interposição de recurso e para o oferecimento de contrarrazões, contado da data da ciência da decisão e da data da intimação da interposição do recurso, respectivamente.
§ 1º Os recursos serão interpostos pelo interessado, preferencialmente, junto ao órgão do INSS que proferiu a decisão sobre o seu benefício, que deverá proceder a sua regular instrução com a posterior remessa do recurso à Junta ou Câmara, conforme o caso.
§ 2º O prazo para o INSS interpor recursos terá início a partir da data do recebimento do processo na unidade que tiver atribuição para a prática do ato.
§ 3º Na hipótese de Recurso Ordinário, serão considerados como contrarrazões do INSS os motivos do indeferimento. Em se tratando de Recurso Especial, expirado o prazo para contrarrazões, os autos serão imediatamente encaminhados para julgamento.
§ 4º O órgão de origem prestará nos autos informação fundamentada quanto à data da interposição do recurso, não podendo recusar o recebimento ou obstar-lhe o seguimento do recurso ao órgão julgador com base nessa circunstância.
§ 5º Os recursos em processos que envolvam suspensão ou cancelamento de benefícios resultantes do programa permanente de revisão da concessão e da manutenção dos benefícios do Seguro Social, ou decorrentes de atuação de auditoria, deverão ser julgados no prazo máximo de 60 (sessenta) dias após o recebimento pelo órgão julgador.
§ 6º Findo o prazo de que trata o parágrafo anterior, o processo será incluído pelo Presidente da unidade julgadora na pauta da sessão de julgamento imediatamente subsequente, da qual participar o Conselheiro a quem foi distribuído o processo."
Assim, tenho que resta evidenciado que a legislação pátria buscou instituir para as autoridades administrativas o dever de analisar e decidir os pedidos a elas submetidos em um prazo razoável, sendo certo que, no caso, o lapso temporal transcorrido desde o protocolo do recurso administrativo não só excedeu àqueles previstos nos sobreditos dispositivos como também extrapolou, em muito, o limite do razoável. Portanto, revela-se ilegal e abusiva a conduta omissiva da autoridade coatora, que, sem apontar motivação relevante, impõe ao segurado a espera indefinida pela análise de seu requerimento administrativo.
Não se pode olvidar, ademais, que a demora excessiva na conclusão do processo administrativo atenta contra a concretização de direitos relativos à seguridade social, os quais envolvem valores alimentares, muitas vezes pagos a pessoas carentes que contam com esse montante para sua sobrevivência e que, também muitas vezes, em razão de sua idade ou de outra condição peculiar, não têm condições de buscar outra fonte de renda.
Após o julgamento pela 20ª Junta de Recursos do CRPS, na eventualidade de provimento do recurso ordinário, e não sendo a decisão administrativa passível de impugnação, tendo se tornado definitiva, o INSS deverá dar-lhe cumprimento, nos autos do processo administrativo de nº 44235.227715/2021-62.
Especificamente no tocante ao cumprimento das decisões do CRPS e seus órgãos pelo INSS, a IN/INSS 77/2015 traça as seguintes diretrizes:
Art. 549. É vedado ao INSS escusar-se de cumprir diligências solicitadas pelo CRPS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões definitivas daquele colegiado, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-las de maneira que contrarie ou prejudique o seu evidente sentido.
§ 1º É de trinta dias, contados a partir da data de recebimento do processo na origem, o prazo para cumprimento das decisões do CRPS, sob pena de responsabilização funcional do servidor que der causa ao retardamento.
§ 2º A decisão da instância recursal, excepcionalmente, poderá deixar de ser cumprida se, após o julgamento, for demonstrado pelo INSS ao interessado que foi deferido outro benefício mais vantajoso, desde que haja opção expressa do interessado, na forma do art. 688.
Na mesma toada, o Regimento Interno do CRPS prevê:
Art. 56. É vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental, as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRSS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões do Conselho Pleno e acórdãos definitivos dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido.
§ 1º É de 30 (trinta) dias, contados a partir da data do recebimento do processo na origem, o prazo para o cumprimento das decisões do CRSS, sob pena de responsabilização funcional do servidor que der causa ao retardamento.
Logo, deve ser concedida a segurança pleiteada, a fim de determinar:
(a) ao CRPS, que promova a análise do recurso administrativo, protocolado sob o nº 44235.227715/2021-62, no prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir da intimação do representante judicial da União deste acórdão, prazo que fica interrompido durante o período para eventual cumprimento de exigências, voltando a correr por inteiro após o seu atendimento pela impetrante, uma vez que não poderá decidir sobre o pedido de concessão do benefício sem a satisfação das providências a cargo da parte impetrante; e
(b) ao INSS, que, não sendo mais passível de impugnação a decisão administrativa do CRPS, favorável ao segurado, proceda à implantação do benefício no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a teor do art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, contado a partir da intimação do representante judicial o INSS do acórdão.
Nos termos do art. 497 do CPC [Art. 497. Na ação que tenha por objeto a prestação de fazer ou de não fazer, o juiz, se procedente o pedido, concederá a tutela específica ou determinará providências que assegurem a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente.] e da jurisprudência consolidada da Colenda Terceira Seção desta Corte (QO-AC nº 2002.71.00.050349-7, Rel. p/ acórdão Des. Federal Celso Kipper). Incumbe ao representante judicial da União que for intimado dar ciência à autoridade administrativa competente e tomar as demais providências necessárias ao cumprimento da tutela específica.
Segundo permissivo dos arts. 536, § 1º, e 537 do CPC, em caso de descumprimento da obrigação de fazer, fixo o valor da multa diária em R$ 100,00 (cem reais), considerando excessivo o percentual requerido pela Apelante. Sobre o tema, necessário ressaltar que não há qualquer vedação quanto à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em reiteradas decisões: REsp nº 508116, DJ de 13-10-2003; REsp nº 464388, DJ de 29-09-2003; AgREsp nº 374502, DJ de 19-12-2002 e REsp nº 316368, DJ de 04-03-2002.
Frise-se que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial.
Honorários advocatícios
Consoante as súmulas 105 do STJ e 502 do STF, bem como nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009, no mandado de segurança não há condenação em honorários advocatícios.
Custas processuais
A União e o INSS são isentos do pagamento de custas no Foro Federal (art. 4º, inciso I, da Lei nº 9.289/96).
DISPOSITIVO
Pelo exposto, voto por dar provimento ao recurso da parte impetrante, a fim de conceder a segurança postulada.
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Apelação Cível Nº 5002437-51.2023.4.04.7217/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: OSAIR LUIZ SIMON (IMPETRANTE)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIDADE COATORA. CUMPRIMENTO DA ORDEM. ATO ADMINISTRATIVO COMPLEXO. FORMALISMO EXCESSIVO. AFASTAMENTO. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL.
1. No ambito do mandado de segurança, o formalismo excessivo só serve para convalidar ilegalidades. O que interessa na ação mandamental é que a eventual ilegalidade seja coarctada cerce. Nos atos administrativos complexos, a impetração vale para todo o iter que corresponde ao primeiro e ao segundo grau da instância administrativa, que não pode ser fatiada para os fins da impetração de Mandado de Segurança, sob pena de mais parecer "um jogo de bobinho".
2. Configurado excesso de prazo nas hipóteses de demora injustificada na conclusão de processo administrativo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88.
3. O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do órgão competente, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 9ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento ao recurso da parte impetrante, a fim de conceder a segurança postulada, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 12 de abril de 2024.
Documento eletrônico assinado por PAULO AFONSO BRUM VAZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004375052v3 e do código CRC be92119c.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 05/04/2024 A 12/04/2024
Apelação Cível Nº 5002437-51.2023.4.04.7217/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PROCURADOR(A): MARCUS VINICIUS AGUIAR MACEDO
APELANTE: OSAIR LUIZ SIMON (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): ANDRE AFONSO TAVARES (OAB SC041485)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 05/04/2024, às 00:00, a 12/04/2024, às 16:00, na sequência 104, disponibilizada no DE de 22/03/2024.
Certifico que a 9ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 9ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO AO RECURSO DA PARTE IMPETRANTE, A FIM DE CONCEDER A SEGURANÇA POSTULADA.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
ALEXSANDRA FERNANDES DE MACEDO
Secretária
MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES
Acompanha o(a) Relator(a) - GAB. 92 (Des. Federal CELSO KIPPER) - Desembargador Federal CELSO KIPPER.
Conferência de autenticidade emitida em 25/04/2024 04:33:52.