Apelação Cível Nº 5008772-87.2021.4.04.7207/SC
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5008772-87.2021.4.04.7207/SC
RELATOR: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
APELANTE: TEREZINHA RODRIGUES (IMPETRANTE)
ADVOGADO: BRENDA ANTUNES (OAB SC054338)
ADVOGADO: RAMON ANTONIO (OAB SC019044)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
INTERESSADO: PRESIDENTE DA 11ª JUNTA DO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO (IMPETRADO)
RELATÓRIO
Trata-se, na origem, de mandado de segurança que visa a compelir a autoridade impetrada a proferir decisão relativa a recurso ordinário interposto contra a decisão administrativa que indeferiu benefício previdenciário.
Regularmente instruído o feito, sobreveio sentença com o seguinte dispositivo:
Diante do exposto, declaro a decadência do direito do impetrante de requerer mandado de segurança em face da demora na análise do requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição efetuado em 22/08/2018 (NB 42/188.263.867-8) e igualmente em face da demora do respectivo recurso administrativo, com fulcro no artigo 23, da Lei nº. 12.016/2009.
Sem condenação em honorários advocatícios em sede de mandado de segurança (Lei n° 12.016/2009, art. 25; Súmulas 512 do STF e 105 do STJ).
Custas pelo impetrante, observada a gratuidade concedida no evento 3.
Comunique-se à autoridade impetrada.
Publicada e registrada eletronicamente.
Intimem-se, inclusive o INSS e o MPF.
Interposto recurso, dê-se vista à parte contrária para contrarrazões, com posterior remessa ao TRF da 4ª Região.
A parte impetrante apresentou apelação. Em suas razões sustenta, em síntese, que "o ato omissivo da autoridade coatora, por se tratar de violação contínua do direito, não está sujeito ao prazo decadencial do artigo 23 da Lei n. 12.016/2019."
Requer a reforma da sentença a fim de determinar o que a autoridade impetrada proceda à distribuição e julgamento do recurso administrativo.
Com contrarrazões, vieram os autos para julgamento.
O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo provimento parcial da apelação.
É o relatório.
VOTO
A sentença traz os seguintes fundamentos:
De acordo com os autos, a parte impetrante é titular de requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição NB 42/188.263.867-8, DER 22/08/2018.
Após o indeferimento administrativo, houve recurso do segurado em 13/08/2019 (evento 1, PROCADM6, p. 1), sendo que até o momento não houve decisão conclusiva acerca do pleito.
Sobre a atuação administrativa, sabe-se que é regida por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/99. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO demonstra que o princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo, o da "boa administração":
'A Constituição se refere, no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da 'boa administração'. Este último significa, como resulta das lições de Guido Falzone, em desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto'. Tal dever, como assinala Falzone, 'não se põe simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico'. Em obra monográfica, invocando lições do citado autor, assinalamos este caráter e averbamos que, nas hipóteses em que há discrição administrativa, 'a norma só quer a solução excelente'. Juarez Freitas, em oportuno e atraente estudo - no qual pela primeira vez entre nós é dedicada toda uma monografia ao exame da discricionariedade em face do direito à boa administração -, com precisão irretocável, afirmou o caráter vinculante do direito fundamental à boa administração. (Bandeira de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26ª edição, Ed. Malheiros, 2009, págs. 122-123)
Ademais, a Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (CF, art. 5º, inc. LXXVIII).
Buscando concretizar o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu artigo 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa).
A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por seu turno, em seu artigo 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário.
Não se desconhece, por outro lado, o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91, especialmente em período conturbado como se presencia com medidas emergenciais do Governo Federal na tentativa de aumentar a produção na análise dos requerimentos apresentados ao INSS.
Ocorre que "independentemente dos motivos, o exercício dos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social não pode sofrer prejuízo decorrente de demora excessiva na prestação do serviço público, devendo a questão ser analisada com base nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade" (TRF4, 6ª Turma, Remessa Necessária n. 5023894-74.2015.4.04.7200, Relatora Desembargadora Federal Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 09-06-2017).
Nessa toada, então, compreendo que o Poder Judiciário não pode se fechar para os casos que lhe são apresentados quando justificados na demora da prestação de um serviço público, especialmente quando se trata da variável "verba alimentar".
Não se quer dizer com isso que a parte impetrante possui o direito ao benefício lá postulado. Entretanto, a omissão do Estado gera situação na qual o cidadão fica dependente de sua atuação para poder assim buscar outras vias para satisfazer seu direito abstrato.
Os documentos acostados com a inicial comprovam o requerimento realizado há mais de 6 meses, evidenciando a ausência de razoabilidade e eficiência esperada na prestação do serviço pela Administração.
Nesse sentido, a mais recente jurisprudência do e. Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. DEMORA NA ANÁLISE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA. 1. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Não obstante, a demora excessiva no atendimento do segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social. 2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa). A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. Ademais, deve ser assegurado o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). 3. Mantida a sentença, que estipulou o prazo de 45 dias para que a autoridade coatora profira decisão quanto ao requerimento administrativo formulado pela impetrante. (TRF4 5007234-60.2019.4.04.7201, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator CELSO KIPPER, juntado aos autos em 16/12/2019).
Contudo, no caso em tela, compreendo ser o caso de reconhecer que houve a decadência do direito de uso do presente remédio constitucional.
Isso porque o artigo 23 da Lei 12.016/2009 é taxativo ao fixar o prazo de 120 dias da ciência do ato impugnado para uso do Mandado de Segurança, sob pena de extinção do direito:
Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.
Nessa toada, a partir da fundamentação supra, a mora da Autarquia deve ser fixada no 45º dia após a data do requerimento administrativo, em 22/08/2018, o que gera o marco inicial dos 120 dias a data de 06/10/2018 e final em 03/02/2019.
Os autos, por sua vez, foram autuados em 08/11/2021, data na qual já decaíra o direito de uso do instrumento mandado de segurança.
Ressalte-se que o requisito para o ajuizamento de ação previdenciária é o prévio requerimento administrativo indeferido ou não apreciado no prazo legal, sendo sabidamente desnecessário, para tanto, o exaurimento das vias recursais administrativas.
Por outro lado, mesmo considerando o recurso administrativo protocolado em 13/08/2019 e um prazo de 60 dias para decisão (artigo 49 da Lei nº. 9.784/99), o marco inicial dos 120 dias ocorreria em 12/10/2019 e os 120 dias estariam transcorridos em 09/02/2020, restando igualmente configurada a decadência.
A sentença entendeu, em síntese, que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias de que trata o artigo 23 da Lei nº 12.016/09 é o final do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias.
Pois bem.
Há que se considerar que se trata, no caso, de ato omissivo da Administração, consistente na ausência de impulsionamento/ julgamento do recurso administrativo aviado pela impetrante.
Esta Turma entende que não há falar em decadência nos casos em que a Administração tem conduta omissiva, haja vista que lesão aos direitos do segurado produz efeito permanente.
Colaciono, ilustrativamente, os seguintes arestos desta Turma Regional Suplementar de Santa Catarina:
PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NÃO COMPROVAÇÃO. 1. A lesão contínua ao direito do segurado, em decorrência de ato omissivo, de efeitos permanentes, afasta o cômputo do prazo decadencial de 120 dias para o direito de ação de mandado de segurança. Precedentes. 2. Se a ilegalidade arguida não fica demonstrada de forma clara, não é possível conceder a ordem pleiteada. Hipótese em que o pedido de concessão do benefício foi analisado e indeferido pelo INSS e o subsequente recurso ordinário regularmente processado e julgado pela Junta de Recursos do CRPS. (TRF4, AC 5001691-24.2020.4.04.7207, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 25/03/2022)
PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. É iterativa a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que não há a decadência do direito à impetração quando se trata de comportamento omissivo da autoridade impetrada, que se renova e perpetua no tempo. (TRF4, AC 5010076-04.2019.4.04.7204, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator JORGE ANTONIO MAURIQUE, juntado aos autos em 06/09/2019)
Afasto, assim, a decadência apontada na sentença.
Considerando que o feito tramitou regularmente e que, portanto, trata-se de "causa madura", passo a julgar a analisar o mérito, com fulcro no artigo 1.013, §3º, inciso I, do Código de Processo Civil.
A Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (artigo 5º, inciso LXXVIII).
A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência (conforme o artigo 37, caput, da Constituição Federal e o artigo 2º, caput, da Lei nº 9.784/99).
A Lei nº 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, assim prevê acerca do prazo para a autoridade competente concluir a análise do pedido formulado pelo cidadão:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
De seu teor, depreende-se que as decisões finais acerca dos requerimentos veiculados pelos administrados, após o encerramento da instrução, devem ser tomadas no prazo de até 30 (trinta) dias (prorrogável por igual período mediante motivação expressa).
A Lei nº 8.213/91, por sua vez, no § 5º do artigo 41-A, dispõe expressamente que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão", disposição que tem o objetivo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo.
Desta forma, a excessiva demora da decisão acerca do recurso/ impulsionamento do processo administrativo, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, e tampouco está em sintonia com os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública.
No caso dos autos, aplicam-se tais disposições, eis que se trata de recurso administrativo interposto contra decisão que indeferiu pedido de benefício previdenciário. Consoante extrato anexado, o protocolo do recurso foi recebido pelo INSS em 07/06/2020 (processo 44233.688600/2020-80) e remetido ao CRPS em 03/04/2021 (autos da origem, evento 1, OUT4). Portanto, na data da impetração, em 08/11/2021, já havia transcorrido prazo superior a 17 (dezessete) meses, desde o protocolo, e de 07 (sete) meses, desde o recebimento dos autos pelo órgão julgador, permanecendo os autos sem julgamento definitivo ou impulsionamento para diligências.
Configurada, assim, a excessividade da demora, cabe dar provimento à apelação para o fim de conceder a segurança e determinar que a autoridade impetrada impulsione e proceda ao julgamento do recurso em assunto no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003176378v4 e do código CRC 48f65230.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5008772-87.2021.4.04.7207/SC
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5008772-87.2021.4.04.7207/SC
RELATOR: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
APELANTE: TEREZINHA RODRIGUES (IMPETRANTE)
ADVOGADO: BRENDA ANTUNES (OAB SC054338)
ADVOGADO: RAMON ANTONIO (OAB SC019044)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
INTERESSADO: PRESIDENTE DA 11ª JUNTA DO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO (IMPETRADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. ATO OMISSIVO. NÃO INCIDÊNCIA. recurso administrativo. DEMORA EXCESSIVA PARA IMPULSIONAMENTO DOS AUTOS e julgamento. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Tratando-se de comportamento omissivo da autoridade impetrada, não incide o prazo decadêncial para impetração do writ previsto no artigo 23 da Lei nº 12.016/2009. Decadência afastada.
2. A excessiva demora do impulsionamento/ decisão acerca do recurso administrativo, sem justificado motivo, não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, e tampouco está em sintonia com os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar de Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 17 de maio de 2022.
Documento eletrônico assinado por SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003176379v4 e do código CRC a547360a.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 10/05/2022 A 17/05/2022
Apelação Cível Nº 5008772-87.2021.4.04.7207/SC
RELATOR: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
PRESIDENTE: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
PROCURADOR(A): WALDIR ALVES
APELANTE: TEREZINHA RODRIGUES (IMPETRANTE)
ADVOGADO: BRENDA ANTUNES (OAB SC054338)
ADVOGADO: RAMON ANTONIO (OAB SC019044)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 10/05/2022, às 00:00, a 17/05/2022, às 16:00, na sequência 1000, disponibilizada no DE de 29/04/2022.
Certifico que a Turma Regional suplementar de Santa Catarina, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SANTA CATARINA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
ALEXSANDRA FERNANDES DE MACEDO
Secretária
Conferência de autenticidade emitida em 27/05/2022 04:34:22.