Apelação/Remessa Necessária Nº 5009953-26.2021.4.04.7110/RS
RELATOR: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SIMONI TAVARES DA COSTA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: YURI CARNEIRO DA CUNHA (OAB RS092049)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
INTERESSADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - PELOTAS (IMPETRADO)
RELATÓRIO
Trata-se de remessa oficial e recurso em face de sentença prolatada em 22-11-2021 NCPC, cujo dispositivo reproduzo a seguir:
(...)
Ante o exposto, concedo a segurança, resolvendo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para o fim de determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 30 (trinta) dias contados da intimação da presente sentença, conclua a análise do processo administrativo relativo à impetrante, nos termos da medida liminar ora deferida, comprovando-a nos autos. Não há condenação em custas (art. 4º, I, da Lei n. 9.289/1996) e honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009). Sentença sujeita ao reexame necessário (art. 14, § 1º, da Lei 12.016/2009).
(...)
Irresignado, o INSS alegou a impossibilidade de fixação de prazo para conclusão do procedimento por ausência de fundamento legal. Discorre sobre os princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade. Asseverou que os prazos definidos nos artigos 49 da Lei nº 9.784/99 e 41-A da Lei nº 8.213/91 são inaplicáveis no caso concreto. Sustentou a incidência do acordo entre o Ministério Público Federal (MPF) e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) - RE 1171152 -, que impõem prazo de 06 (seis) meses, a contar de sua homologação, para o início dos prazos ali estabelecidos. Pugnou, ao final, que seja dado efeito suspensivo ao recurso, para afastar a ordem de conclusão imediata do processo administrativo. Sucessivamente, a inclusão como autoridade coatora do coordenador da coordenação regional sul de perícia médica federal em Florianópolis/SC na qualidade de litisconsorte, bem como que seja adotado o parâmetro temporal o prazo de 120 dias - fixado pelo fórum interinstitucional previdenciário da 4ª Região. Pugnou, ao final, que seja dado efeito suspensivo ao recurso, para afastar a ordem de conclusão imediata do processo administrativo.
Oportunizada as contrarrazões, os autos subiram para este Tribunal.
O Ministério público opinou pelo desprovimento da apelação e da remessa necessária e consequente manutenção da sentença.
É o relatório.
VOTO
Juízo de admissibilidade
A apelação preenche os requisitos legais de admissibilidade.
Preliminar - Legitimidade Passiva
A impetrada pugnou pela inclusão como autoridade coatora o coordenador da coordenação regional sul de perícia médica federal em Florianópolis/SC na qualidade de litisconsorte. Ora, a teor da MP 871/2019, convertida na Lei n. 13.846/2019, tenho que a autarquia previdenciária é parte legítima para fins de concessão ou revisão de benefícios, não podendo o segurado restar prejudicado por alterações na estrutura interna do órgão. Nesse sentido, o AG 5053843-73.2019.4.04.0000, Rel. João Batista Lazzari, Dec. 28/01/2020:
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em sede de mandado de segurança, assim dispôs: "Requer a Autoridade Impetrada a suspensão/dilação dos prazos para cumprimento das medidas liminares em sede de Mandados de Segurança que versem sobre benefícios com análise de atividades exercidas em condições especiais, até que estas sejam efetivamente concluídas pela Subsecretaria da Perícia Médica Federal. Mencionou que a MP 871/2019 alterou a vinculação do cargo de Perito Médico Previdenciário, integrante da Carreira de Perito Médico Previdenciário, de que trata a Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, passando a ser denominado Perito Médico Federal, integrante da Carreira de Perito Médico Federal. Informou que o Decreto 9.745 de 08/04/2019, por sua vez, criou a Subsecretaria de Pericia Médica Federal, vinculada a Secretaria de Previdência, que vincula-se ao Ministério da Economia. Disse que, com a mencionada alteração, a perícia médica deixou de ser vinculada ao INSS, sendo de responsabilidade exclusiva da Subsecretaria de Perícia Médica Federal sob a qual o INSS não exerce qualquer controle jurisdicional ou de competência. Defendeu, ainda, que não se trata de terceirização dos serviços de perícia médica, e sim, de desvinculação deste para com o INSS e vinculação com o Ministério da Economia, sendo-lhe atribuída estrutura e autonomia própria. As alterações promovidas pela MP 871/2019 e pelo Decreto 9.745 de 08/04/2019 não modificam o posicionamento adotado pelo Juízo no sentido que a responsabilidade pela concessão ou indeferimento do benefício permanecem sendo do INSS, ainda que utilizem para análise dos pedidos administrativos peritos vinculados a órgãos do Mistério da Economia. Registro que o fato da perícia ser feita por peritos que não pertencem mais aos quadros da Autarquia Previdenciária, externos, portanto, à estrutura do INSS, não afasta a responsabilidade e legitimidade do INSS pela conclusão do procedimento nos prazos legais. A forma pela qual o INSS procede para a análise dos benefícios diz respeito a sua organização interna e não ao segurado. O fato é que o INSS tem um prazo legal para analisar os benefícios. Se vai fazer isso diretamente ou com auxílio de peritos externos ao seu quadro é uma questão de sua organização interna. O que importa, no âmbito legal, é que essa organização deve fazer com o que o INSS cumpra os prazos. Se não cumpre, por problemas na forma de organização de seu trabalho, segue sendo responsabilidade do INSS resolver esses problemas. Não pode ser repassado o problema ao segurado para que este tenha que manejar novo Mandado de Segurança para acionar os peritos utilizados pelo INSS. Nesse caso é evidente que compete ao INSS, que dispõe de corpo jurídico próprio, adotar as medidas cabíveis para fazer cumprir a ordem liminar dentro do prazo determinado, sendo que excedidos os prazos passa a incidir a multa diária. Por tais motivos, determino que o INSS profira decisão conclusiva no processo administrativo da parte autora, agora no prazo de 10 (dez) dias, a contar da data de sua intimação desta decisão. Porém, ficam desde já cientes a Autoridade Impetrada e o INSS de que a multa, que foi determinada na decisão que deferiu o pedido de liminar, já está incidindo desde o primeiro dia de descumprimento. O cumprimento deverá ser comprovado nos autos, mediante a juntada da integralidade do processo administrativo, contendo a análise e a decisão administrativa do benefício. Assevera o agravante, em apertada síntese, que o processo administrativo não se encontra parado sem qualquer motivo, mas está tendo seu seguimento conforme as condições estruturais da Autarquia. Diz que, no caso em concreto, trata-se de ato complexo e, portanto, deveria ter sido formado o litisconsórcio passivo necessário. Por fim, alega a desproporcionalidade da imposição da multa diária. É o relatório. Decido. Merece ser mantida a decisão liminar, pois, há, sim, perigo na demora. As alegações, de dificuldade internas ou de que se trataria de um ato administrativo complexo - o que não verifico como configurado - não justificam a demora, pois o segurado não pode arcar com os eventuais percalços estruturais da organização interna da Autarquia. Ora, na medida em que o INSS presta serviço público fundamental à sociedade brasileira, cabe aos seus dirigentes organizar a equipe de trabalho, a fim de cumprir os prazos legais e de prestar os serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades da comunidade. Dessarte, conforme se depreende dos documentos acostados ao processo originário o protocolo do requerimento se deu em abril de 2019. Entretanto, até a data da impetração, ainda não havia recebido resposta para o requerimento. Assim, entre a data do protocolo até hoje já decorreu praticamente dez meses e, portanto o atendimento extrapola o prazo legal de 30 dias, previsto na Lei nº 9.784/99, como também a razoabilidade. Dessarte, assiste direito ao segurado de ver seu pedido processado e decidido ( não se está a garantir a concessão do benefício), porquanto não pode ser penalizado pela inércia da administração, ainda que esta não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal. Como já expressou o Colendo Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do Resp 531349, 1ª Turma, relatado pelo Ministro José Delgado, após a promulgação da Lei nº 9.784/99, devem ser observados prazos razoáveis para instrução e conclusão dos processos administrativos, que não poderão prolongar-se por tempo indeterminado, sob pena de violação dos princípios da eficiência e razoabilidade (DJ de 09.08.04, p. 174). (TRF4 5013777-63.2016.404.7208, QUINTA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 17/04/2017). Há uma variável que torna ainda mais grave a demora. É que o acesso ao Poder Judiciário encontra-se condicionado ao prévio requerimento na via administrativa. Com efeito, como manter-se essa condição de procedibilidade se o INSS não responde aos pedidos administrativos que lhe são dirigidos? A respeito do cabimento de multa diária à Autarquia, basta dizer que inexiste, pois, qualquer vedação no que se refere à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em reiteradas decisões: Resp nº 508116, DJ de 13-10-2003; Resp nº 464388, DJ de 29-09-2003; Agresp nº 374502, DJ de 19-12-2002 e Resp nº 316368, DJ de 04-03-2002. Frise-se que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial. Portanto, em relação à multa não há como afastá-la, pois é firme o entendimento jurisprudencial no sentido de que é possível a fixação, pelo Juízo da Execução ou a requerimento da parte, de multa contra a Fazenda Pública por inadimplemento de obrigação de fazer. Dessa forma está caracterizado o espírito de protelação, sendo acertada a imposição da astreinte, que foi fixada em valor compatível ao entendimento desta Turma (R$ 50,00/dia). Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo. Intimem-se, sendo a agravada para os fins do art. 1019, II, do NCPC. Publique-se. (TRF4, AG 5053843-73.2019.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator JOÃO BATISTA LAZZARI, juntado aos autos em 28/01/2020).
Afasto a preliminar suscitada.
Caso concreto
A impetrante, SIMONI TAVARES DA COSTA almeja a obtenção de provimento jurisdicional para que a autoridade impetrada conclua o processo administrativo em que requerida a concessão de auxílio por incapacidade temporária,
Analisando a situação posta em causa, entendo que deve ser mantida a sentença. Em face disso, tenho por oportuno transcrever o acertado entendimento esboçado na sentença, que, por não merecer reparos, adoto como razões de decidir (evento 17, SENT1):
(...)
A Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito Federal, estabelece à Administração o dever de emitir decisão em até 30 (trinta) dias quanto às solicitações ou reclamações que lhes são encaminhadas, contando-se o prazo da conclusão da fase instrutória.
De outro lado, quanto ao tema, transcrevo a Sexta Turma do Tribunal Regional de 4ª Região:
Ainda que o art. 49 da Lei n.º 9.784/99 determine que a Administração Pública Federal tem o prazo de até trinta dias, após a conclusão do processo administrativo para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada, não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela legislação. Por essa razão, em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, realizado em 29/11/2019, foi decidido no sentido de alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos. No caso concreto, verifica-se que o autor protocolou seu requerimento em 24/06/2020 (n.º 1544307719), momento em que apresentou documentos à administração, sendo que inexistem informações posteriores quanto à movimentação ou qualquer decisão administrativa. A situação é de especial prejuízo aos princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal. Além disso, o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n.º 45/2004: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (...). Assim, considerando que o requerimento data de 24/06/2020, deve ser fixado o prazo já excepcional de 30 (trinta) dias para que a autoridade coatora analise e conclua o recurso administrativo n.º 1544307719 (Processo n.º 44233.873901/2020-15). Pelo exposto, defiro a antecipação da tutela recursal. Intimem-se, sendo a parte agravada para responder. Vista ao MPF para parecer. (TRF4, AG 5052599-75.2020.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 23/11/2020) (grifei)
Ainda sobre o tema, cita-se o Enunciado 321 do Fórum Interinstitucional Previdenciário, que alterou o Enunciado 262.
No caso, verifico que até o momento, transcorrido mais de seis meses do requerimento administrativo, nenhuma resposta foi dada à segurada. Assim, comprovado o excesso irrazoável, entendo caracterizada a ilegalidade a justificar a concessão da segurança. Nesse cenário, é caso de conceder a segurança para que a autoridade impetrada conclua o processo administrativo no prazo de 30 (trinta) dias.
Da medida liminar
No caso, o excesso representa flagrante ilegalidade, estando presentes os fundamentos relevantes exigidos para a concessão da medida liminar pleiteada. A possibilidade de ineficácia da medida, por sua vez, decorre do fato de a demora na decisão do recurso poder implicar, em tese, em adiamento da concessão de benefício de caráter alimentar.
(...)
Com efeito, comprovou o impetrante que aguardou a conclusão do seu requerimento por mais de 90 dias até a impetração, em decorrência da inércia da Autarquia previdenciária para apreciar/concluir o pedido.
Assim, é inaceitável que se aguarde indefinidamente uma resposta administrativa, especialmente diante do caráter alimentar do benefício assistencial postulado e do quadro de alegada vulnerabilidade social decorrente da associação da deficiência com a miserabilidade, que reclama absoluta urgência na resposta da Administração.
Destarte, a excessiva demora na decisão administrativa fere o direito fundamental do impetrante à razoável duração do processo e os princípios da própria administração pública da eficiência e da razoabilidade, motivo pelo qual também é inviável a fixação de prazo superior ao fixado na sentença.
Nessa quadra, deve ser mantida a decisão que concedeu a segurança, considerando que a decisão singular está alinhada ao que foi decidido por este Tribunal, não vejo motivos para alterá-lo.
Conclusão
Afasto a preliminar suscitada. Negado provimento à remessa oficial e à apelação.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial e à apelação.
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5009953-26.2021.4.04.7110/RS
RELATOR: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SIMONI TAVARES DA COSTA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: YURI CARNEIRO DA CUNHA (OAB RS092049)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
INTERESSADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - PELOTAS (IMPETRADO)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA EXCESSIVA NA ANÁLISE DO PEDIDO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO.
1. O mandado de segurança é remédio constitucional destinado a sanar ou a evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo, sendo exigível prova pré-constituída, pois não comporta dilação probatória.
2. A razoável duração do processo, judicial ou administrativo, é garantia constitucional (art. 5º, LXXVIII).
3. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa, o que não ocorreu no caso.
4. Mantida a decisão que concedeu a segurança pleitada.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial e à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 18 de maio de 2022.
Documento eletrônico assinado por JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003176932v2 e do código CRC 3e523da5.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 11/05/2022 A 18/05/2022
Apelação/Remessa Necessária Nº 5009953-26.2021.4.04.7110/RS
RELATOR: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
PRESIDENTE: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ
PROCURADOR(A): ADRIANA ZAWADA MELO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SIMONI TAVARES DA COSTA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: YURI CARNEIRO DA CUNHA (OAB RS092049)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 11/05/2022, às 00:00, a 18/05/2022, às 14:00, na sequência 630, disponibilizada no DE de 02/05/2022.
Certifico que a 6ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 6ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL E À APELAÇÃO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
Votante: Juiz Federal JULIO GUILHERME BEREZOSKI SCHATTSCHNEIDER
Votante: Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ
PAULO ROBERTO DO AMARAL NUNES
Secretário
Conferência de autenticidade emitida em 28/05/2022 12:01:15.