Apelação/Remessa Necessária Nº 5000823-93.2023.4.04.7222/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SILVIA ROSANE DETROS DE CAMPOS (IMPETRANTE)
RELATÓRIO
Trata-se de apelação cível e reexame necessário interpostos contra sentença proferida em mandado de segurança nas seguintes letras ():
Ante do exposto, concedo a segurança para determinar, à autoridade impetrada, que conclua a análise do pedido de revisão de benefício, protocolado sob o n. 1010583806, em 11/04/2023. Intime-se-a para que proceda ao cumprimento da sentença, no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena da incidência de multa diária de R$ 200,00.
Sem custas.
Não são devidos honorários (art. 25 da Lei 12.016, de 7.8.2009, e Enunciados 105 e 512 das Súmulas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, respectivamente).
Em suas razões recursais, o INSS argumenta que é exíguo o lapso fixado para cumprimento da obrigação de fazer, o qual, no seu entender, não pode ser inferior a 45 (quarenta e cinco) dias, devendo ser suspenso enquanto se aguarda o atendimento de exigências pela segurada. Ainda, requer a redução do valor da multa cominada ().
Oportunizada manifestação da Procuradoria Regional da República da 4ª Região, vieram os autos conclusos para julgamento ().
É o relatório.
VOTO
A fim de evitar tautologia, transcrevo a sentença que bem decidiu a questão, adotando os seus fundamentos como razões de decidir ():
De acordo com a Constituição da República de 1988, a Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência (art. 37, caput). Deve observar também o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do seu artigo 5º, bem como a razoável duração do processo, no âmbito administrativo ou judicial, e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, conforme dispõe o inciso LXXVIII do artigo 5º, que segue transcrito:
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
A Lei 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, por sua vez, dispõe que a Administração Pública obedecerá, entre outros, aos princípios da razoabilidade, segurança jurídica e eficiência, in verbis:
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Para tanto, a referida lei, em seu art. 49, fixou o prazo de 30 dias para que seja prolatada decisão administrativa acerca dos requerimentos veiculados pelos administrados, prazo esse prorrogável por igual período mediante motivação expressa, nestes termos:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Havendo a necessidade de instrução destinada à comprovação de fatos necessária à tomada de decisão, as providências deverão ser realizadas de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo administrativo, sem prejuízo de providências requeridas pelo segurado e/ou interessado, conforme prevê o art. 29 da Lei em comento, que segue transcrito:
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.
Além disso, no acordo firmado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Ministério Público Federal (MPF) no RE 1.171.152, referente ao Tema 1.066 do Supremo Tribunal Federal, foram fixados em sua cláusula primeira os seguintes prazos máximos para a conclusão dos processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
a) 90 dias para benefício assistencial à pessoa com deficiência, benefício assistencial ao idoso e aposentadorias, salvo por invalidez;
b) 60 dias para pensão por morte, auxílio reclusão e auxílio acidente;
c) 45 dias para aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) e auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade); e
d) 30 dias para salário maternidade.
Com relação ao cumprimento das determinações judiciais, recomendam-se os seguintes prazos, contados a partir da efetiva e regular intimação (cláusula 7ª):
a) 15 dias para implantações em tutelas de urgência;
b) 25 dias para benefícios por incapacidade e assistenciais;
c) 30 dias para a juntada de documentos de instrução (processos administrativos e outras informações, as quais o Judiciário não tenha acesso);
d) 45 dias para benefícios de aposentadorias, pensões e outros auxílios; e
e) 90 dias para ações revisionais, emissão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), averbação de tempo e emissão de boletos de indenização.
Vale dizer que tais prazos não se aplicam à fase recursal administrativa, tal como consignado na Cláusula nº 14.1, que segue transcrita:
14.1. Os prazos fixados na Cláusula Primeira não se aplicam à fase recursal administrativa.
O acordo tornou-se exigível após o transcurso de 6 meses da data da sua homologação pelo Supremo Tribunal Federal (STF), ocorrida em 9.12.2020, ou seja, a partir de 9.6.2021.
No caso dos autos, o impetrante protocolou o pedido de revisão em 11/04/2023 () e o requerimento ainda não foi analisado. Logo, houve o transcurso de prazo superior ao previsto no acordo firmado no RE 1.171.152, sem que a autoridade impetrada procedesse à análise do pedido.
Por fim, não desconheço o expressivo volume de trabalho a que são submetidos os servidores da autarquia, mas esse fato não afasta a mora da Administração Pública, mora essa que afrontou os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei 9.784/99), bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).
Em conclusão, a segurança deve ser concedida.
Com efeito, deve ser aplicada a orientação assentada nesta Corte, que entende configurado o excesso de prazo nas hipóteses de demora injustificada na conclusão de processo administrativo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88.
Consoante é cediço, o artigo 49 da Lei n. 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do encerramento de instrução, e prorrogável por igual período, para a prolação de decisão nos processos administrativos:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Esse dispositivo legal é consentâneo com o disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da CF, que elenca como direito fundamental do indivíduo a razoável duração do processo, judicial e administrativo, bem como os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Por sua vez, o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, incluído pela Lei n.º 11.665/08, estabelece que O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Conquanto os prazos estabelecidos no art. 49 da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91 não tenham por objeto exatamente o agendamento inicial para a entrega de documentos com vistas à concessão ou revisão de benefício, sinalizam um parâmetro para a análise da demora no atendimento aos segurados.
No caso, o pedido administrativo foi protocolado em 11/04/2023 () e, conforme informação da autoridade coatora, a equipe de mandados de segurança da SR Sul, demandou ao setor competente em 18/01/2024, o cumprimento da ordem judicial ().
De fato, o processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente. A enorme demanda de serviços previdenciários, a carência do quantitativo de servidores necessários e a impossibilidade de corrigir o déficit de pessoal não justificam que os segurados sejam submetidos a prazos indefinidos de espera pelo julgamento dos requerimentos que formulam, em especial quando se trata de benefício previdenciário, que constitui verba de natureza alimentar, como dito acima.
Não se pode olvidar, ademais, que a demora excessiva na conclusão do processo administrativo atenta contra a concretização de direitos relativos à seguridade social, os quais envolvem valores alimentares, muitas vezes pagos a pessoas carentes que contam com esse montante para sua sobrevivência e que, também muitas vezes, em razão de sua idade ou de outra condição peculiar, não têm condições de buscar outra fonte de renda.
Não obstante, assiste razão ao Apelante, porquanto é exíguo o prazo fixado na sentença para cumprimento da obrigação de fazer, o qual deve ser fixado em 45 (quarenta e cinco) dias, conforme precedentes desta Corte:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO. DEMORA NO CUMPRIMENTO DO DECIDIDO PELA JUNTA DE RECURSOS. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. 1. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Não obstante, a demora excessiva no atendimento do segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social. 2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa). A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. Ademais, deve ser assegurado o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). 3. Concedida a segurança para determinar à autoridade coatora o cumprimento da decisão da 8ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social, com a implementação do benefício previdenciário nos termos do Acórdão 2352/2023, no prazo de 10 dias, sob pena de cominação de multa no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento. 4. Apelação a que se dá provimento. (TRF4, AC 5005105-34.2023.4.04.7204, NONA TURMA, Relator FRANCISCO DONIZETE GOMES, juntado aos autos em 13/03/2024)
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO PARA ANÁLISE DO PEDIDO EXCEDIDO. 1. A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 2. No caso dos autos, deve ser deferida a medida liminar postulada, determinando à autoridade coatora a conclusão do processo administrativo,m em 45 dias, a contar da data da publicação deste acórdão, com suspensão do referido prazo, caso haja a necessidade de cumprimento de diligências. 3. Apelo provido. (TRF4 5001332-15.2022.4.04.7107, SEXTA TURMA, Relator PAULO PAIM DA SILVA, juntado aos autos em 22/05/2023)
PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão em matéria previdenciária encontram limites nas disposições dos artigos 1º, 2º, 24, 48 e 49 da Lei nº 9.784/99, e 41, § 6º, da Lei nº 8.213/91. 3. Postergada, pela Administração, manifestação sobre pretensão do segurado, resta caracterizada ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal. 4. Correta a decisão que fixou o prazo já excepcional de 45 dias, para que a autoridade proceda ao cumprimento do acórdão administrativo, com a implantação do benefício. (TRF4, AG 5049129-02.2021.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relator JOSÉ LUIS LUVIZETTO TERRA, juntado aos autos em 17/02/2022)
Dito isso, o INSS deverá concluir o processo administrativo em 45 (quarenta e cinco) dias, prazo que fica interrompido durante o período para atendimento de eventuais diligências pelo INSS e/ou pela impetrante, voltando a correr por inteiro após o seu cumprimento.
A respeito da multa diária à Autarquia, basta dizer que inexiste, pois, qualquer vedação no que se refere à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em reiteradas decisões: REsp nº 508116, DJ de 13-10-2003; REsp nº 464388, DJ de 29-09-2003; AgREsp nº 374502, DJ de 19-12-2002 e REsp nº 316368, DJ de 04-03-2002. Frise-se que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial.
Entrementes, o valor da multa diária fixado pelo juízo a quo deve ser reduzido para R$ 100,00 (cem reais), consoante critério adotado por este Colegiado, merecendo acolhido o recurso, no tópico.
Deve ser esclarecido que a imposição de multa diária é possível somente na eventualidade de resistência injustificada ao cumprimento da decisão judicial após o decurso do prazo fixado para a obrigação de fazer, cujo termo inicial é contado a partir da intimação do representante judicial da autarquia previdenciária, sendo desnecessária a intimação prévia da gerência executiva.
A jurisprudência deste Tribunal sinaliza no mesmo sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE ANÁLISE DE RECURSO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA. MULTA. 1. Considera-se exigível a multa desde o escoamento do prazo para cumprimento da obrigação, a contar da intimação do representante judicial da autarquia previdenciária, sendo desnecessária a intimação prévia da gerência executiva. Precedentes. 2. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por sua vez, pacificou o entendimento de que, salvo situações excepcionais, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento. (TRF4, AG 5053170-46.2020.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 22/03/2021)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIO. DETERMINAÇÃO JUDICIAL. CONTAGEM DO PRAZO. INTIMAÇÃO PESSOAL DO GERENTE EXECUTIVO. PRESCINDIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. ASTREINTE. APLICAÇÃO. FIXAÇÃO EXCESSIVA. REDUÇÃO DE OFÍCIO. 1. Desnecessária é a intimação da gerência executiva do INSS para implantar benefício previdenciário deferido judicialmente, sendo bastante a do procurador federal que representa a autarquia em juízo. Precedentes do TRF4. 2. A multa diária por desrespeito ao comando judicial deve ser estipulada em observância aos princípios da razoabilidade e a proporcionalidade e atentando-se ao caráter pedagógico que apresenta, cabendo, inclusive, a redução, ex officio, de seu valor. Em se tratando de ordem de implantação de benefício previdenciário, entende-se satisfatória à salvaguarda do bem jurídico tutelado a quantia de R$ 100,00 por dia de atraso no cumprimento da obrigação. (TRF4, AG 5032407-24.2020.4.04.0000, NONA TURMA, Relator para Acórdão CELSO KIPPER, juntado aos autos em 30/09/2020)
DISPOSITIVO
Pelo exposto, voto por dar provimento à apelação do INSS e dar parcial provimento à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por PAULO AFONSO BRUM VAZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004476831v3 e do código CRC 17627963.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5000823-93.2023.4.04.7222/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SILVIA ROSANE DETROS DE CAMPOS (IMPETRANTE)
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. cumprimento de julgado exarado pela junta de recursos do crps.
1. Configurado excesso de prazo nas hipóteses de demora injustificada na conclusão de processo administrativo, quando extrapolado o marco temporal fixado no artigo 49 da Lei 9.784/99, em afronta aos princípios constitucionais da eficiência da Administração Pública e da duração razoável do processo e celeridade na sua tramitação, segundo o art. 37, caput, e o art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88.
2. O processamento do pedido administrativo deve ser realizado em prazo razoável, independentemente dos eventuais percalços administrativos do INSS, que não podem vir em prejuízo do segurado, em virtude da necessidade de prestação do serviço público de modo adequado e eficiente.
3. A interpretação conjugada do art. 49 da Lei nº 9.784/99 e do art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, ainda que não tenham sido estabelecidos com relação ao agendamento inicial para a entrega de documentos com vistas à concessão ou revisão de benefício, autoriza traçar um parâmetro para a análise da demora no atendimento aos segurados. No caso, deve ser reformada a sentença, para que seja fixado em 45 (quarenta e cinco) dias o prazo para conclusão do pedido administrativo.
4. Inexiste qualquer vedação no que se refere à cominação de astreinte contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de ordem judicial. Estando comprovado o descumprimento da ordem, no prazo assinalado, é cabível a cobrança da multa nos padrões afeiçoados aos crtérios da Turma.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 9ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação do INSS e dar parcial provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Florianópolis, 20 de junho de 2024.
Documento eletrônico assinado por PAULO AFONSO BRUM VAZ, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004476832v3 e do código CRC e83e1b0e.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 13/06/2024 A 20/06/2024
Apelação/Remessa Necessária Nº 5000823-93.2023.4.04.7222/SC
RELATOR: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
PROCURADOR(A): RODOLFO MARTINS KRIEGER
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: SILVIA ROSANE DETROS DE CAMPOS (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): FABRÍCIO BITTENCOURT (OAB SC008361)
ADVOGADO(A): SAMUREL TEIXEIRA DA SILVA (OAB SC047679)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 13/06/2024, às 00:00, a 20/06/2024, às 16:00, na sequência 608, disponibilizada no DE de 04/06/2024.
Certifico que a 9ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 9ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DO INSS E DAR PARCIAL PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ
Votante: Desembargador Federal CELSO KIPPER
Votante: Desembargador Federal SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ
ALEXSANDRA FERNANDES DE MACEDO
Secretária
Conferência de autenticidade emitida em 03/07/2024 08:01:10.