PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. LEI N° 9. 784/99. EFEITOS FINANCEIROS PRE...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5004530-62.2019.4.04.7108/RS

RELATORA: Juíza Federal GISELE LEMKE

APELANTE: DALVANI DO AMARAL KENSI (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado em 06/03/2019, em que DALVANI DO AMARAL KENSI postula a obtenção de ordem judicial para determinar ao impetrado que analise e decida o requerimento administrativo de benefício, protocolo 1013739397.

Sustenta que o requerimento foi protocolado em 12/11/2018 e que não houve qualquer movimentação desde então (transcurso de cerca de 114 das). Fez pedido liminar e requereu AJG.

Sobreveio sentença, datada de 29/05/2019, que denegou a segurança, extinguindo o feito com resolução do mérito (art. 487, inc. I, do CPC/2015 e art. 10 da Lei 12.016/09). Não houve condenação ao pagamento de honorários advocatícios (art. 25 da Lei 12.016/09 e Súmulas 512 do STF e 105 do STJ). A parte impetrante foi condenada ao pagamento das custas processuais, observada a concessão de AJG.

Nas suas razões de recurso, a parte impetrante repisa os termos da inicial.

É o relatório.

VOTO

Do Mérito

A sentença foi prolatada nos seguintes termos:

[...] I - FUNDAMENTAÇÃO

A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, fixa o prazo de cinco dias para a prática dos atos administrativos em geral e o prazo de trinta dias para decisão final, após encerrada a fase de instrução do processo administrativo:

Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.

Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação. [...]

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Em que pese a Lei de Benefícios não estipule um prazo máximo para conclusão dos processos de requerimento de benefícios previdenciários e assistenciais, dispõe o art. 174 do Decreto n. 3.048/99 que:

Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

Tradicionalmente, a postura do Poder Judiciário em relação à demora na tramitação dos processos administrativos foi a de, detectado o transcurso de prazo superior ao legalmente previsto, determinar a prolação de decisão em prazo certo (cinco dias, dez dias, trinta dias, a depender da complexidade do caso). Este magistrado, da mesma forma, assim decidiu em diversas oportunidades. De fato, as situações isoladas de demora indevida, com retardamento, intencional ou culposo, de medidas administrativas devidas, em prejuízo do atendimento tempestivo e adequado das demandas dos cidadãos, recomendavam intervenção judicial desta ordem.

Ocorre que, mais recentemente, a situação deixou de envolver alguns processos administrativos previdenciários isolados para dizer respeito à totalidade do acervo de processos administrativos em tramitação no INSS. Esta Subseção de Novo Hamburgo, nos últimos meses, recebeu não uma, cinco ou quinze impetrações noticiando demora excessiva da autarquia previdenciária, mas centenas de impetrações idênticas (possivelmente mais de 1.000). Na última verificação a respeito, constatou-se haver, somente perante o Juízo Substituto da 1ª Vara Federal desta Subseção, 84 mandados de segurança idênticos conclusos para prolação de sentença. Considerando serem duas as Varas Federais com competência para processar mandados de segurança nesta Subseção (1ª e 2ª), cada uma com dois Juízos (Titular e Substituto), pode-se inferir a existência aproximada, apenas em determinado mês, de 336 mandados de segurança idênticos apenas na fase de conclusão para sentença nesta Subseção. Agregando-se a isto o quantitativo - também expressivo - de processos em tramitação, ainda não conclusos para sentença, ter-se-á uma noção da dimensão do problema.

Diante da multiplicação de processos idênticos, pesquisei a respeito e verifiquei que o problema não é local, estadual ou regional, mas nacional e generalizado. Em Porto Alegre, a demanda é de 9.000 solicitações mensais, mas a capacidade de atendimento é de apenas 4.000.1 A nível de Brasil, segundo o Presidente do INSS, são 6.000 requerimentos diários, dos quais apenas 3.000 o INSS consegue atender, levando a um quadro de mais de 800 mil pedidos de aposentadoria, pensão, salário-maternidade e benefício assistencial aguardando análise com mais de 45 dias de atraso.2

Disso resulta que a situação de demora administrativa não é mais pormenorizada e isolada, mas conjuntural, nacional e generalizada.

A este novo cenário a intervenção judicial deve se adequar.

Se um segurado específico, de forma isolada, não vê seu processo administrativo ser despachado em tempo adequado, pode haver um retardamento doloso do agente público responsável, uma omissão culposa do servidor ou uma deficiência de serviço localizada em determinada agência. Tais situações comportam adequado afastamento por uma ordem judicial que determine a prolação de decisão em prazo certo, sob pena de multa.

Contudo, quando todo ou quase todo o acervo de processos administrativos previdenciários está em atraso, intervenção judicial de igual conteúdo, em vez de resolver o problema, apenas o agrava, mantendo o cenário de demora (porque a capacidade de atendimento do INSS segue sendo a mesma) e agregando a ele uma situação de desigualdade (preterição injustificada de requerimentos mais antigos).

Primeiro, porque o segurado que tem seu processo administrativo pendente de análise está sendo prejudicado por uma demora indevida, mas ela não se qualifica como um retardamento doloso do agente público responsável, como uma omissão culposa de um servidor específico ou como uma deficiência de serviço localizada em determinada agência de atendimento. Segundo, porque este segurado, embora tenha direito de ver seu pedido apreciado, não tem o direito de vê-lo decidido antes de que o seja o pedido formulado por outro cidadão, que também protocolou solicitação assemelhada, em data anterior, a qual também está pendente de análise. Terceiro, porque o pedido de prolação de decisão em prazo certo, sob pena de multa, no contexto de demora conjuntural, nacional e generalizada, equipara-se a um pedido de autorização judicial para furar a fila de atendimento. Neste contexto, a situação em todo se assemelha à de um cidadão que aguarda por uma cirurgia na fila do SUS, hipótese em que jamais se deve deferir, em prejuízo de terceiros desconhecidos e indeterminados, cujas necessidades e urgências se desconhece, autorização para furar a fila (nesta situação, uma vez transcorrido o prazo admissível, autoriza-se a execução do procedimento na rede privada, às custas do poder público, o que não se confunde, sequer por analogia, com o pedido formulado nestes autos). Quarto, porque os cidadãos que protocolaram no INSS solicitações de benefício têm, conjuntamente, o direito à razoável duração do processo administrativo, sendo que nenhum deles têm, individualmente, o direito de ver sua solicitação apreciada antes de ser despachado o requerimento anteriormente protocolado por outrem.

O INSS em suas informações tem alegado que o novo sistema de Gerenciamento de Tarefas (GET) respeita a isonomia. Cabia à parte impetrante ter comprovado que tal sistema não respeita a ordem cronológica de solicitações, porquanto, somente demonstrando indevida preterição de seu requerimento é que se poderia, para afastá-la, determinar a apreciação do pedido em prazo certo.

Soma-se a isso que, na prática, a demora do INSS, embora inconteste, não tem sido ad aeternum. A grande maioria de impetrações, quando chega para ser sentenciada, recebe decisão extintiva por perda de objeto, porque o pedido administrativo já foi decidido. Portanto, denegar a segurança não significa privar o segurado do direito de receber a decisão administrativa. Significa fazê-lo aguardar por um período que, embora indesejado, decorre da relativa ineficiência do serviço público, mas que é distribuído igualitária e equanimemente entre todos os solicitantes.

Diante disso, a convicção deste magistrado é firme no sentido de indeferir os pedidos de liminar e em denegar em sentença os pedidos de furo da fila de atendimento, ficando ressalvadas, apenas, as situações de urgência manifesta e de perecimento de direito, em que se impõe, na linha do princípio da instrumentalidade das formas, fazer se sobrepor ao regramento referente a processo administrativo previdenciário o direito material subjacente.

É o caso, por exemplo, de um pedido de pensão por morte formulado por uma criança menor de idade, filha de pai afastado do núcleo familiar, cuja mãe faleceu e está, portanto, desprovida de renda para o próprio sustento.

Obrigar tal criança a aguardar o prazo de demora, de forma igualitária com os demais solicitantes, poderia gerar perecimento de direito. Situações ordinárias de pedidos de aposentadoria por tempo de contribuição pendentes de análise não se enquadram nesta excepcionalidade. Para elas, vale lembrar, uma vez superado o prazo legalmente previsto, resta autorizado o acesso à Justiça, com ajuizamento da ação concessória, na qual pode ser formulado inclusive pedido de tutela de urgência.

O problema, por ser conjuntural, nacional e generalizado, demanda uma solução também conglobante, como por exemplo a abertura de concurso público para preenchimento de cargos não providos no INSS, medida já postulada pelo MPF.

É inadequado pretender, de forma míope, solucionar de forma individualizada um problema que não é individual, mas conjuntural, mediante decisões que, ainda que não o digam, na prática deferem autorização para furo de fila de atendimento (desigualdade e tratamento não isonômico entre segurados) e provocam forte incentivo ao ajuizamento de demandas (judicialização em massa; com o tempo, somente quem ingressa em juízo tem o seu pedido apreciado, porque a agência passa a decidir somente pedidos objeto de liminar deferida, preterindo reiteradamente requerimentos mais antigos, que demorarão ainda mais tempo para serem despachados).

É importante ressaltar que a simples menção ao Princípio da Razoável Duração do Processo não constitui razão definitiva de direito para que se determine a apreciação do processo administrativo em determinada quantidade de dias. Como bem leciona Robert Alexy4, princípios são mandamentos de otimização cujo de grau de satisfação é variável em função das possibilidades fáticas e jurídicas. Ou seja, princípios não são uma razão de direito definitiva (esse é o papel das regras), mas sim uma razão prima facie (à primeira vista, a depender de possibilidades fáticas e jurídicas a serem sopesadas no caso concreto, em especial com eventuais outros princípios colidentes) para que se adote determinada consequência jurídica aplicável.

No caso dos autos, há evidente colisão do Princípio da Razoável Duração com o Princípio da Isonomia (CF/88, art. 5º, caput, primeira parte), porque garantir, do ponto de vista individual, a apreciação de um requerimento em determinado número de dias implica postergar a análise de outros requerimentos, de outros segurados, protocolados em datas ainda anteriores, igualmente não apreciados pela mesma razão fática (o binômio carência de servidores versus excesso de trabalho).

É fato notório que as discussões congressuais sobre a reforma da Previdência Social e a medida provisória sobre revisão de benefícios por incapacidade a cada 120 dias aumentaram substancialmente a demanda de serviço das APSs, o que tem retardado a tramitação de processos. O cenário posto recomenda cautela na intervenção judicial sobre a organização administrativa.

Entender que o Princípio da Razoável Duração se presta a razão decidir no caso concreto implicaria em erigi-lo à condição de Princípio Absoluto - a apreciação em prazo razoável é sempre devida como prestação subjetiva - o que o próprio Alexy rechaça (op. cit., p. 111), na medida em que bastaria que todos os segurados invocassem o seu próprio direito absoluto à razoável duração para que novamente se retornasse à situação zero (processos ordenados em fila, pendentes de apreciação).

Na ótica das regras, inclusive das que fixam prazos para análise administrativa, tenho que mais antijurídico do que o status quo (de demora do INSS, mas isonômica) é o status pretendido, em que o cidadão que ingressa em Juízo se considera mais cidadão do que o outro, que protocolou pedido administrativo há mais tempo, também pendente de análise, e que seria necessariamente preterido pelo pretendido acolhimento do pedido.

Eventualmente uma discussão jurídica mais aprofundada dos mecanismos de efetivação da razoável duração do processo ou mesmo da racionalização das demandas submetidas às APSs ainda se faça necessária. Contudo, considerando o alcance da causa de pedir e do pedido formulado, é inviável acolher a pretensão da parte impetrante.

Saliento que, protocolado o requerimento, os efeitos financeiros de eventual concessão retroagem à data de agendamento, não havendo prejuízo financeiro com a demora. O prejuízo restringe-se ao tempo de espera, que, ausente omissão indevida da APS, diante do elevado quantitativo de pedidos, não pode, sem indevida preterição de requerimentos mais antigos, ser solucionada da forma postulada. [...]

Pois bem.

Diferentemente da sentença, entendo que o risco de lesão grave ou de difícil reparação está caracterizado pelo caráter alimentar dos desdobramentos da requisição.

A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, concede à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contados da conclusão da fase instrutória. Em sendo certo que a Administração já extrapolou em muito o prazo previsto na Lei nº 9.784/99, impõe-se a concessão da segurança pretendida, pois a resolução das demandas em tempo razoável é um direito fundamental, previsto no inciso LXXVIII do artigo 5° da CF.

Na hipótese, restou ultrapassado o prazo fixado na legislação para a decisão do processo administrativo, mesmo admitida uma prorrogação por igual prazo, nos termos do artigo 49 da Lei n° 9.784/1999. Ademais, não existe qualquer indicação no presente caso, de que a demora na análise do pedido seja imputável à requerente.

Reconhece-se, portanto que a esfera administrativa, assim como a judicial, possui, como dever na solução das demandadas que lhe são submetidas, a observância a prazo razoável.

Assim, tenho que merece reforma a sentença.

Efeitos Financeiros Pretéritos

Vale referir, por fim, que eventuais efeitos financeiros pretéritos à data da impetração desta ação mandamental não podem ser considerados, pois o writ presta-se para demonstrar cabal direito líquido e certo, não tendo o condão de gerar os efeitos supramencionados.

Nesse sentido, a jurisprudência:

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. APOSENTADORIA POR IDADE. TERMO INICIAL DE BENEFÍCIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS Nos. 269 E 271 DO STF. 1. Tendo sido adequadamente examinada pelo acórdão embargado a questão supostamente omitida, não há se falar em violação ao art. 535 do Código de Processo Civil. 2. O mandado de segurança não é o meio processual adequado para se efetuar a cobrança de valores atrasados, por não ser substituto à ação de cobrança. 3. A teor das Súmulas n.os 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal, o mandado de segurança não gera efeitos patrimoniais em relação ao período anterior à data da sua impetração. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (STJ, REsp524.160/MG, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 10/08/2004, DJ 06/09/2004, p. 294)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AUXÍLIO-DOENÇA. ALTA MÉDICA PROGRAMADA. FIXAÇÃO DE TERMO FINAL INDEPENDENTEMENTE DE PERÍCIA. IMPOSSIBILIDADE. [...]. 3. Não sendo o mandado de segurança a via adequada para a recomposição de efeitos patrimoniais pretéritos, nem tampouco instrumento substitutivo da ação de cobrança, nos termos das Súmulas n. 269 e 271 do STF, deve o segurado postular o pagamento dos valores atrasados administrativamente, ou valer-se da via judicial própria para tal fim, constituindo a presente decisão título executivo tão-somente para as prestações posteriores à data da impetração do writ. Precedentes do STJ e deste TRF/4ª Região. 4. Segundo a jurisprudência desta Corte, a multa diária de R$ 100,00 para o caso de descumprimento da obrigação de restabelecer o benefício é razoável e serve para o desiderato de compelir a entidade pública ao cumprimento da decisão judicial. 5. Mandado de segurança julgado parcialmente procedente, para conceder a segurança, determinando ao INSS que restabeleça o benefício de auxílio-doença n. 519.583.536-1 no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de multa diária de R$ 100,00 por descumprimento.(TRF4, 6ª Turma, AC 5001811-02.2013.404.7211/SC, Rel. Des. Federal CELSO KIPPER, julgado 0705/2014).

Observe-se que a impetração de mandado de segurança foi uma escolha da parte impetrante. A cobrança de valores pretéritos deve ser objeto de ação própria, servindo a decisão destes autos como título executivo judicial para a cobrança de prestações posteriores à data da impetração do writ.

Conclusão

Modificada a sentença para conceder a segurança pretendida, sem efeitos financeiros pretéritos.

Dispositivo

Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação.

Documento eletrônico assinado por GISELE LEMKE, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001370528v14 e do código CRC d5526748.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5004530-62.2019.4.04.7108/RS

RELATORA: Juíza Federal GISELE LEMKE

APELANTE: DALVANI DO AMARAL KENSI (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. LEI N° 9.784/99. EFEITOS FINANCEIROS PRETÉRITOS.

1. Não se mostra razoável a demora de vários meses entre o protocolo do requerimento e a decisão, tardança que descumpre as disposições constitucionais, especialmente o art. 5, LXXVIII, bem como as normas relativas ao processo administrativo, especialmente a Lei 9.784/99.

2. Hipótese em que se entendeu que a demora não é coerente com o princípio constitucional da razoável duração dos processos administrativos, especialmente quando se trata de benefício cuja prestação tem caráter alimentar.

3. O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança, não produzindo, portanto, efeitos patrimoniais em relação a período pretérito (súmulas 269 e 271 do STF).

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 29 de outubro de 2019.

Documento eletrônico assinado por GISELE LEMKE, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001370529v3 e do código CRC 66f53df1.Informações adicionais da assinatura:
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Poder Judiciário

Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Ordinária DE 29/10/2019

Apelação Cível Nº 5004530-62.2019.4.04.7108/RS

RELATORA: Juíza Federal GISELE LEMKE

PRESIDENTE: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

PROCURADOR(A): CARMEM ELISA HESSEL

APELANTE: DALVANI DO AMARAL KENSI (IMPETRANTE)

ADVOGADO: IARA SOLANGE DA SILVA SCHNEIDER (OAB RS026135)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal GISELE LEMKE

Votante: Juíza Federal GISELE LEMKE

Votante: Juíza Federal ADRIANE BATTISTI

Votante: Juiz Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

LIDICE PEÑA THOMAZ

Secretária

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