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Agravo de Instrumento Nº 5043459-12.2023.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
AGRAVANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
AGRAVADO: LUCIANO MARIA BARRIQUETT
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em sede de mandado de segurança impetrado por LUCIANO MARIA BARRIQUETT em face do PRESIDENTE DA 21º JUNTA DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DE SEGURO SOCIAL - INSS- JOÃO PESSOA e do CHEFE DA AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS- CACHOEIRA DO SUL, deferiu o pedido liminar, determinando à autoridade coatora que proceda ao julgamento do Processo n° 44235.614857/2022-47, no prazo máximo de 10 (dez) dias, a contar da sua intimação, sob pena de multa diária no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), a incidir a partir do 11º dia da notificação da autoridade, a ser suportada solidariamente pela União e pela autoridade impetrada.
Asserva a parte agravante, em síntese, a ausência de demora na apreciação do recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, que inaugura via excepcional e extraordinária de análise de pleitos relativos a benefícios previdenciários. Alega que a análise e a correspondente decisão já foram providenciadas pelo órgão competente para tanto na instância ordinária, sendo imprópria a imposição de prazo ao Colegiado, que possui natureza jurídica diversa e distinta do INSS. Sustenta, ainda, a incidência dos princípios da separação de poderes e da reserva do possível. Ademais, argumenta que, em se tratando no caso de recurso administrativo e não da decisão em si acerca do benefício, não se mostra crível impor à Administração a análise e decisão no prazo exíguo determinado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação, cabendo observância aos princípios da isonomia e da impessoalidade. Subsidiariamente, postula a revisão do prazo para cumprimento da medida e, ainda, a exclusão ou a redução da multa imposta.
Liminarmente, foi deferido em parte o pedido de antecipação da tutela recursal ().
Sem contrarrazões, vieram os autos para julgamento.
É o relatório.
VOTO
Quando da análise do pedido liminar, foi proferida a seguinte decisão ():
Segundo a redação do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, cabe mandado de segurança para a proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente, ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, podendo o juiz conceder a liminar se atendidos os requisitos previstos no art. 7º, III, do citado diploma legal (relevância do fundamento - fumus boni iuris - e risco de ineficácia da medida, caso concedida apenas ao final - periculum in mora).
De se notar, o direito líquido e certo a que se refere a lei é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração, devendo estar expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições para sua aplicação, de modo que a certeza e liquidez do direito devem ser comprovados de plano.
A decisão agravada tem o seguinte teor ():
(...)
A concessão do pedido liminar em mandado de segurança é medida que requer a coexistência de dois pressupostos, sem os quais é impossível a expedição do provimento postulado. Tais requisitos estão elencados no artigo 7º, inciso III, da Lei nº 12.016/2009, e autorizam a ordem inicial quando restar demonstrada a relevância do fundamento (fumus boni iuris) e o perigo de um prejuízo, se do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida caso seja deferida a segurança (periculum in mora).
No caso, o impetrante objetiva provimento jurisdicional que determine à autoridade coatora que conclua o julgamento do recurso administrativo interposto.
O documento do demonstra a protocolização do recurso na data de 01/08/2022.
Ainda, conforme o extrato do , o referido recurso se encontra junto à instância recursal há mais de 14 meses, aguardando julgamento.
Nesta seara, conclui-se que, em cognição sumária, há elementos para o reconhecimento da alegada demora excessiva, em flagrante descumprimento às disposições contidas na Lei nº. 9.784/99.
De fato, a Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (CF, art. 5º, inc. LXXVIII).
A Lei nº. 9.784/99, em seu art. 49, prevê um prazo de 30 dias para decisão da autoridade administrativa sobre processos, solicitações e reclamações que lhe forem submetidos em matéria de suas atribuições, podendo haver prorrogação por igual período, desde que motivadamente.
Sobre o tema, colaciono os seguintes julgados:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO DE APOSENTADORIA NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. É de 30 (trinta) dias, prorrogável motivadamente por igual período, o prazo de que dispõe a Administração para decidir após o encerramento da instrução de processo administrativo. 2. A inexistência de motivo justo para o descumprimento de norma procedimental (art. 49 da Lei n. 9.784) torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII). (TRF4, AG 5039322-89.2020.4.04.0000, 5ª Turma, Relator Osni Cardoso Filho, juntado aos autos em 01/11/2020)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. INSS. PROLAÇÃO. DECISÃO ADMINISTRATIVA. 1. A Lei nº 9.784/99 que regula os processos administrativos em âmbito federal, dispõe que estes devem ser impulsionados de ofício (artigo 2º, inciso XII) e principalmente, estabelece que a Administração possui o dever de decidir. 2. A Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. A manifestação da autarquia é obrigatória e, no caso de entender desatendida a diligência, à autarquia caberia manifestar-se e arquivar o processo, mas jamais poderia manter-se silente. (TRF4 5002451-69.2017.4.04.7015, 3ª Turma, Relator Alcides Vettorazzi, juntado aos autos em 05/02/2018).
Ressalto que o acordo homologado no Supremo Tribunal Federal, do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, no autos do RE 1.171.152, em 09/12/2020, cujo principal objetivo é estabelecer prazos para a conclusão de processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, não se aplica ao caso dos autos. Destaco que o acordo firmado tem efeito vinculante apenas "(...) sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo tema deste paradigma (art. 927, III, do Código de Processo Civil; (c) e as ações judiciais já transitadas em julgado que tenham por objeto a mesma matéria deste leading case têm seus efeitos limitados à data da homologação do acordo (art. 505, I, do CPC).".
Com efeito, a transação judicial em questão alcança somente as ações coletivas propostas pelo Ministério Público Federal ou Defensoria Pública Federal, não irradiando efeitos sobre as ações individuais.
Em outras palavras, o acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal não vincula os particulares, os quais continuam possuindo direito subjetivo de ter seus requerimentos analisados em prazo razoável, prazo este, inclusive, já estendido por este Juízo quando da análise do pedido liminar.
Ainda, registro, por oportuno, que o ajuizamento de ações individuais não pode ser obstado por eventual problema coletivo que afeta os segurados do INSS. Não se pode deixar de reconhecer o direito do cidadão de postular judicialmente eventual direito lesado, pois a todos é assegurado o acesso ao Judiciário.
1. Ante o exposto, defiro o pedido liminar e determino à autoridade coatora que proceda o julgamento do Processo nº 44235.614857/2022-47, no prazo máximo de 10 (dez) dias, a contar da sua intimação neste writ. Considerando a recalcitrância por parte do réu no cumprimento das medidas liminares (ocorrida em processos similares), fixo multa diária no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais) a incidir a partir do 11º dia da notificação da autoridade, a ser suportada solidariamente pela União e pela Autoridade Impetrada.
2. Concedo ao impetrante o benefício da gratuidade judiciária.
3. Retifique-se a autuação do feito, devendo constar como autoridade coatora o Presidente da 21ª Junta de Recursos da Previdência Social - União - Advocacia Geral da União - João Pessoa e como entidade interessada a União - AGU.
4. Notifique-se a(s) autoridade(s) impetrada(s) para que, no prazo de 10 dias, preste as informações que julgar convenientes, nos termos do art. 7º, I, da Lei n. 12.016/09.
5. Dê-se ciência ao(s) órgão(s) de representação judicial da(s) pessoa(s) jurídica(s) interessada(s) para que, querendo, ingressem no feito, nos moldes do Art. 7°, II, da referida da Lei n. 12.016/09.
6. Na sequência, nada mais requerido, façam-me os autos conclusos para sentença.
De se ressaltar que a Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Na esfera federal, o processo administrativo é regulado pela Lei nº 9.874/99, que disciplina o seguinte nos artigos 48 e 49:
"Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Quanto ao recurso administrativo, o referido diploma legal assim estabelece:
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
§ 2º O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante justificativa explícita.
Todavia, não se desconhece a realidade de acúmulo de serviço da autarquia previdencária, decorrente da carência de recursos e de pessoal, o que, por muitas vezes, impede o atendimento do prazo fixado pela legislação.
Ademais, o Fórum Interinstitucional Previdenciário, em reunião realizada no dia 30/11/2018, houve por bem estabelecer o seguinte:
DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou (i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária, (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e (iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019.
Em 29/11/2019, em nova deliberação, foi alterado o prazo inicialmente estipulado de 180 dias para 120 dias:
DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos.
Frise-se, ainda, que os prazos estabelecidos no acordo homologado pelo STF no RE nº 1.171.152, que transitou em julgado em 17/02/2021, não se aplicam ao caso, uma vez que, na cláusula décima terceira, consta expressamente o seguinte: 14.1 Os prazos fixados na cláusula primeira não se aplicam à fase recursal administrativa.
No caso dos autos, o recurso administrativo foi protocolado em 01/08/2022 (), sem conclusão até o momento, e aparentemente não foi apresentada qualquer justificativa razoável para tanto.
Nesse contexto, ao menos em sede de cognição sumária, entendo evidenciadas a probabilidade do direito invocado e a urgência do pedido, considerando a demora excessiva por parte da Administração Pública para análise do recurso administrativo. Cabível, portanto, a concessão da medida liminar, sem que isto implique qualquer violação aos princípios invocados pela agravante em sua peça recursal.
Contudo, é de ser reconhecida a exiguidade do prazo fixado na decisão agravada para o cumprimento da medida, sendo recomendável a sua fixação de 30 (trinta) dias, tendo em vista as dificuldades enfrentadas pela autarquia previdenciária, acima ponderadas, bem como a legislação aplicável à espécie.
Quanto à multa diária aplicada para garantir a efetividade do comando judicial, deverá ser arbitrada no valor de R$ 100,00 (cem reais), em consonância com precedentes deste Tribunal:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. MULTA DIÁRIA. CABIMENTO. REDUÇÃO. POSSIBILIDADE. 1. É cabível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes) contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer. Precedentes jurisprudenciais. 2. O valor das astreintes, por sua vez, deve ser fixado com base em critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, e este Tribunal vem considerando que o valor de R$ 100,00 diários guarda caráter coercitivo suficiente para compelir as partes ao cumprimento da obrigação. 3. Descumprido o prazo fixado em liminar e em sentença, deve incidir a multa diária de R$ 100,00, a contar do fim do prazo concedido. (TRF4 5007563-43.2022.4.04.7112, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 21/07/2023)
REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. 1. A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados. 2. A multa diária por desrespeito ao comando judicial deve ser estipulada em observância aos princípios da razoabilidade e a proporcionalidade e atentando-se ao caráter pedagógico que apresenta, cabendo, inclusive, a redução, ex officio, de seu valor. Entende-se satisfatória à salvaguarda do bem jurídico tutelado a quantia de R$ 100,00 por dia de atraso no cumprimento da obrigação. 3. Remessa necessária a que se dá parcial provimento. (TRF4 5021384-29.2022.4.04.7108, SEXTA TURMA, Relator PAULO PAIM DA SILVA, juntado aos autos em 22/05/2023)
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. ACORDO FIRMADO NO RE 1.171.152/SC. HOMOLOGAÇÃO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE ÓBICE AO PROSSEGUIMENTO DE AÇÕES INDIVIDUAIS. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. ILEGALIDADE CONFIGURADA. PRAZO DE 120 DIAS, FIXADO NA 6ª REUNIÃO DO FÓRUM INTERINSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO REGIONAL. MULTA DIÁRIA. 1. Nos termos do artigo 14 da Lei nº 12.016, concedida a segurança, a sentença estará sujeita ao duplo grau de jurisdição. 2. O acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do RE 1.171.152/SC possui efeito vinculante limitado a ações coletivas propostas pelas partes legitimadas e não prejudica o julgamento de ações individuais. 3. A ausência de justo motivo para o descumprimento de norma procedimental torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII). 4. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região pacificou o entendimento de que, ressalvadas excepcionais situações, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento. (TRF4 5037026-66.2022.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 26/03/2023)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. PRAZO RAZOÁVEL PARA APRECIAÇÃO DE PEDIDO ADMINISTRATIVO. MULTA DIÁRIA. REMESSA DESPROVIDA. 1. A razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal. 2. Ultrapassado o prazo de 120 dias, adotado por esta Turma como razoável para apreciação do pedido administrativo, nos termos da Deliberação nº 32, da 6ª Reunião do Fórum Interinstitucional Regional Previdenciário, de 29/11/2019, resta evidenciada a ofensa ao direito do segurado à análise de seu pedido em prazo razoável. 3. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região pacificou o entendimento de que, ressalvadas excepcionais situações, a astreinte deve ser fixada ordinariamente em R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento. 4. Remessa desprovida. (TRF4 5002511-15.2022.4.04.7129, QUINTA TURMA, Relator ALEXANDRE GONÇALVES LIPPEL, juntado aos autos em 14/12/2022)
Ressalte-se que não há óbice à incidência da multa diária (astreintes), inclusive contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer. Cumpre destacar que o objetivo da multa não é penalizar a parte que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial. Não se trata, pois, de medida reparatória ou compensatória, mas de instrumento de caráter coercitivo, visando compelir o devedor a satisfazer a obrigação determinada no decisum. Ademais, na sua fixação, deverão ser observados critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, a fim de evitar enriquecimento ilícito.
Portanto, no presente caso, a multa diária fica reduzida para R$ 100,00 (cem reais), a ser aplicada a partir do término do prazo de 30 (trinta) dias conferido para o cumprimento da decisão judicial.
Do exposto, defiro em parte a antecipação da tutela recursal.
Ausentes novos elementos de fato ou direito, a decisão que resolveu o pedido liminar deve ser mantida, por seus próprios fundamentos.
Prequestionamento
A fim de possibilitar o acesso às instâncias superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e legais suscitadas no recurso, nos termos dos fundamentos do voto, deixando de aplicar dispositivos constitucionais ou legais não expressamente mencionados e/ou havidos como aptos a fundamentar pronunciamento judicial em sentido diverso do que está declarado.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao agravo de instrumento.
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Agravo de Instrumento Nº 5043459-12.2023.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
AGRAVANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
AGRAVADO: LUCIANO MARIA BARRIQUETT
EMENTA
previdenciário. mandado de segurança. processo administrativo. prazo razoável. descumprimento. multa diária. cabimento. redução. possibilidade.
- Eevidenciadas a probabilidade do direito invocado e a urgência do pedido, considerando a demora excessiva por parte da Administração Pública para análise do recurso administrativo. Cabível, portanto, a concessão da medida liminar, sem que isto implique qualquer violação aos princípios invocados pela agravante em sua peça recursal.
- Contudo, é de ser reconhecida a exiguidade do prazo fixado na decisão agravada para o cumprimento da medida, sendo recomendável a sua fixação de 30 (trinta) dias, tendo em vista as dificuldades enfrentadas pela autarquia previdenciária, acima ponderadas, bem como a legislação aplicável à espécie.
- Não há óbice à incidência da multa diária (astreintes), inclusive contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer. Cumpre destacar que o objetivo da multa não é penalizar a parte em que descumpre a ordem, mas garantir a efetividade do comando judicial.
- Quanto à multa diária aplicada para garantir a efetividade do comando judicial, deverá ser arbitrada no valor de R$ 100,00 (cem reais), em consonância com precedentes deste Tribunal.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 06 de março de 2024.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 28/02/2024 A 06/03/2024
Agravo de Instrumento Nº 5043459-12.2023.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
PRESIDENTE: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PROCURADOR(A): FÁBIO BENTO ALVES
AGRAVANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
AGRAVADO: LUCIANO MARIA BARRIQUETT
ADVOGADO(A): VIVIANE DA ROSA MACHADO (OAB RS086322)
ADVOGADO(A): ALANA SECKLER DE MORAES (OAB RS097820)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 28/02/2024, às 00:00, a 06/03/2024, às 16:00, na sequência 77, disponibilizada no DE de 19/02/2024.
Certifico que a 6ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 6ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Votante: Desembargador Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA
Votante: Juíza Federal ANA CRISTINA MONTEIRO DE ANDRADE SILVA
Votante: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO
PAULO ROBERTO DO AMARAL NUNES
Secretário
Conferência de autenticidade emitida em 15/03/2024 04:01:34.