APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5000300-47.2015.4.04.7130/RS
RELATOR | : | JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | CLARA MARIA BELLINASO FELIN |
ADVOGADO | : | JULIANO BOSSONI |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO DECORRENTE DE APOSENTADORIA DEFERIDA HÁ MAIS DE QUATRO DÉCDAS. REVISÃO. LIMITES AO DESFAZIMENTO DE ATO CONCESSÓRIO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA JURÍDICA.
No caso concreto, conquanto não tenha ocorrido a decadência, estando a beneficiária de boa-fé, tendo idade extremamente avançada, e decorridos mais de quatro décadas da concessão da aposentadoria revisada e que gerou a concessão da pensão, também deferida há, aproximadamente, uma década, autorizam a manutenção do benefício da autora nas condições em que vinha sendo pago. Isto se justificada, em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica, já que uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar parcial provimento ao recurso e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 22 de fevereiro de 2017.
Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Relator
| Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 8814831v3 e, se solicitado, do código CRC 9FFC190E. | |
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| Signatário (a): | João Batista Pinto Silveira |
| Data e Hora: | 24/02/2017 12:03 |
APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5000300-47.2015.4.04.7130/RS
RELATOR | : | JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | CLARA MARIA BELLINASO FELIN |
ADVOGADO | : | JULIANO BOSSONI |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
RELATÓRIO
Cuida-se de apelação do INSS de sentença que assim deixou consignado:
(...)
I. RELATÓRIO
CLARA MARIA BELLINASO FELIN impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, em desfavor do GERENTE EXECUTIVO DO INSS EM IJUÍ, para que fosse determinada a suspensão integral dos efeitos do ato administrativo de revisão da renda mensal inicial de seu benefício de pensão por morte nº 120.492.123-4/21, cancelando/suspendendo os descontos que estão sendo realizados em seu benefício e restabelecer o pagamento integral.
Para tanto, apontou que, desde 10/05/2001, recebe pensão por morte sob nº 120.492.123-4/21, a qual tem por instituidor o Sr. Antenor Bruno Felin, que recebia aposentadoria por tempo de serviço (benefício nº 020.279.382-6/42), desde 01/08/1976. Apontou que, em setembro de 2010, houve a revisão de seu benefício na via administrativa, oportunidade em que foi revista a renda mensal inicial, tendo sido esta reduzida, o que tomou conhecimento em abril/2015, quando foi efetivar o saque de seu benefício. Disse que não lhe foi assegurado o direito de defesa e contraditório e que já decaiu o INSS do direito de revisar o benefício, apontando o disposto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Pediu a concessão da AJG e juntou documentos.
Recebidos os autos nesta Vara, foi deferida a AJG e determinada a notificação do INSS para apresentar informações e acostar cópia integral do processo de revisão do benefício da impetrante (evento 10).
Notificada, a Autoridade Impetrada não apresentou informações.
O pedido liminar foi deferido (evento 20) para determinar ao INSS a suspensão dos atos oriundos da revisão do benefício da impetrante de nº 120.492.123-4/21, restabelecendo o valor da renda mensal do benefício da impetrante/pensionista, sem a redução decorrente da revisão, bem como abster-se de efetuar qualquer desconto de parcelas no benefício da autora ou qualquer outra espécie de cobrança.
Após, no evento 24, a autarquia trouxe manifestação acompanhada de documentos.
O MPF deixou de intervir no feito (evento 28).
Vieram os autos conclusos para sentença.
Noticiou a impetrante descumprimento da liminar (evento 30).
Relatei. Decido.
II. FUNDAMENTAÇÃO
PRELIMINARMENTE - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
No evento 24, ataca a autarquia previdenciária o instrumento processual utilizado pela pensionista, aduzindo não ser o mandado de segurança o meio adequado de discussão no caso concreto, forte no argumento de inexistência de prova pré-constituída, a exigir dilação probatória inadmissível em sede mandamental, acrescido de ausência de liquidez ao alegado direito ao valor de benefício previdenciário.
Mesmo que apresentada manifestação a destempo, reputo necessário enfrentamento da questão levantada, isso com fulcro no art. 489, §1.º, IV, do Novo CPC.
No que pertine à prova pré-constituída não assiste razão à autarquia, tendo em vista que se tratando de revisão do ato concessivo de benefício previdenciário com renda mensal superior ao teto, a prova se concentra nos autos do processo administrativo de revisão, não se cogitando de dilação probatória, eis que basta ser este anexado aos autos judiciais.
O fato da impetrante, eventualmente, não ter acostado a documentação de forma completa apenas confirma a deficiência no fornecimento de informações por parte do INSS ao segurado/pensionista, pois detém a guarda de tal documentação. Tanto é assim, que instado a apresentá-la, mesmo que extemporaneamente, o faz.
Porém, a inicial é instruída com processo administrativo - evento 1, PROCADM6 - que difere do apresentado pela autarquia no evento 24 apenas pela supressão de cinco laudas.
Ademais, a pilastra da impetração se encontra na ocorrência ou não do instituto da decadência do ato revisional, matéria estritamente de direito, auferível pela análise dos marcos temporais registrados no processo administrativo correspondente.
Melhor sorte não socorre o impetrado quanto ao valor do benefício previdenciário, tendo em vista que o objeto da discussão é a possibilidade de revisão (decadência), figurando o valor da renda mensal apenas como consequência do ato impugnado.
Afasto, portanto, a preliminar.
MÉRITO
A impetrante pretende, em síntese, ver reconhecida a decadência do direito do INSS de revisar seu benefício de pensão, cancelando/suspendendo os descontos que estão sendo realizados em seu benefício e restabelecendo o pagamento integral.
A demandante tem 94 anos de idade e recebe o benefício de pensão n.º 120.492.123-4/21 desde 10/05/2001, há 15 (quinze) anos, praticamente.
Em observância ao Acórdão n.º 2.211/2009 do TCU, com procedimento inserto no Memorando-Circular n.º 25/INSS/DIRBEN (evento 1, PROCADM6, página 20/22), o INSS procedeu à revisão do benefício de pensão da impetrante com fulcro no fato de que fora concedido com RMI superior ao 'teto' de salários de benefício vigente à época da concessão, e consequente consignação dos valores recebidos a maior no período de 09/2005 a 03/2015, perfazendo um total de R$ 47.138,91 (evento 1, PROCADM6, página 58, repetido no evento 24, PROCADM2, página 60).
Quanto à possibilidade da administração revisar seus atos, anulando-os ou revogando-os, independentemente de provocação, não paira controvérsia, inclusive restando o ponto sumulado por meio da Súmula 473 do STF, in verbis:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
O cerne da questão posta consiste na oportunidade da ação administrativa previdenciária, mais precisamente na ocorrência ou não de decadência do ato de revisão dos benefícios concedidos.
O instituto da decadência em matéria previdenciária possui peculiar histórico que foi exemplarmente trazido no voto da Juíza Federal ELIANA PAGGIARIN MARINHO na Apelação Cível Nº 5004261-68.2010.404.7001/PR (de 04/08/2011), que transcrevo, com a devida venia:
(...)
No âmbito do Direito Previdenciário, foi estipulado, pela primeira vez, pela Lei n.º 6.309, de 15-12-1975, prazo decadencial de cinco anos para a revisão, por parte da Administração, dos processos de interesse dos beneficiários. Eis o teor do seu artigo 7.º:
Art. 7º - Os processos de interesse de beneficiários e demais contribuintes não poderão ser revistos após 5 (cinco) anos, contados de sua decisão final, ficando dispensada a conservação da documentação respectiva além desse prazo.
Tal lei vigorou de 01-02-1976 (primeiro dia do segundo mês seguinte ao da publicação) a 12-04-1992, quando foi revogada pela Medida Provisória n. 302, de 10-04-1992, em vigor a partir de 13-04-1992, posteriormente convertida na Lei n.º 8.422/92. O referido art. 7.º foi reproduzido no art. 214 da CLPS de 1976 e, com brevíssimas modificações, no art. 207 da CLPS de 1984.
Com o advento da Lei n.º 8.213/91, não houve previsão de prazo decadencial para a revisão do ato concessório do benefício previdenciário por parte da Administração, o que somente veio a se modificar com a entrada em vigor da Lei n.º 9.784/99 (em 01-02-1999), que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e que, em seu art. 54, estabeleceu o prazo decadencial de cinco anos. Eis a íntegra do art. 54:
Art. 54 - O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º - No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º - Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Posteriormente, a MP 138 (publicada no D.O.U. de 20-11-2003), convertida na Lei n.º 10.839/04, acrescentou o art. 103-A à Lei n.º 8.213/91, estabelecendo prazo decadencial de dez anos para o INSS anular atos administrativos, salvo comprovada má-fé:
Art. 103-A - O direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º - No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º - Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Vista a evolução legislativa quanto ao tema, impende dizer que é pacífico o entendimento do egrégio STJ no sentido de que o prazo decadencial de cinco anos estabelecido pela Lei 9.784/99 só pode ser contado a partir do início da sua vigência, ante a impossibilidade de sua retroação.
(...)
Depreende-se do acima transcrito que o poder-dever da administração previdenciária de rever seus atos concessivos oscilou, no que tange ao lapso temporal, da estipulação de prazo quinquenal, de um vácuo normativo para, em seguida, voltar a ser quinquenal e, finalmente, firmar-se decenal. Sendo que a definição de prazo para o ato revisional tem sido vista positivamente pela doutrina e jurisprudência como forma de observação do princípio da segurança jurídica.
Todavia, há que se transpor o direito intertemporal ao caso concreto, restando aqui certa dificuldade que foi dissipada pela jurisprudência, com pequena divergência. O Superior Tribunal de Justiça enfrentou a questão por sua Terceira Seção no recurso especial repetitivo n.º 1114938-AL, da Relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 14/04/2010, o qual foi representativo de controvérsia:
RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ART. 105, III, ALÍNEA A DA CF. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DA RENDA MENSAL INICIAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS CONCEDIDOS EM DATA ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI 9.787/99. PRAZO DECADENCIAL DE 5 ANOS, A CONTAR DA DATA DA VIGÊNCIA DA LEI 9.784/99. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR. ART. 103-A DA LEI 8.213/91, ACRESCENTADO PELA MP 19.11.2003, CONVERTIDA NA LEI 10.839/2004. AUMENTO DO PRAZO DECADENCIAL PARA 10 ANOS. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO, NO ENTANTO. 1. A colenda Corte Especial do STJ firmou o entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial e 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). Ressalva do ponto de vista do Relator. 2. Antes de decorridos 5 anos da Lei 9.784/99, a matéria passou a ser tratada no âmbito previdenciário pela MP 138, de 19.11.2003, convertida na Lei 10.839/2004, que acrescentou o art. 103-A à Lei 8.213/91 (LBPS) e fixou em 10 anos o prazo decadencial para o INSS rever os seus atos de que decorram efeitos favoráveis a seus benefíciários. 3. Tendo o benefício do autor sido concedido em 30.7.1997 e o procedimento de revisão administrativa sido iniciado em janeiro de 2006, não se consumou o prazo decadencial de 10 anos para a Autarquia Previdenciária rever o seu ato. 4. Recurso Especial do INSS provido para afastar a incidência da decadência declarada e determinar o retorno dos autos ao TRF da 5a. Região, para análise da alegada inobservância do contraditório e da ampla defesa do procedimento que culminou com a suspensão do benefício previdenciário do autor. Grifei
Seguindo a exposição do entendimento jurisprudencial:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO. DECADÊNCIA. ART. 103-A DA LEI 8.213/91. MATÉRIA JULGADA PELO PROCEDIMENTO DOS RECURSOS REPETITIVOS. 1. A Terceira Seção desta Corte, sob o regime do art. 543-C do CPC (Recursos repetitivos), reiterou o entendimento segundo o qual o prazo decadencial para a Administração Pública rever os atos que gerem vantagem aos segurados será disciplinado pelo art. 103-A da Lei 8.213/91, descontado o prazo já transcorrido antes do advento da MP 138/2003, ou seja, relativamente aos atos concessivos de benefício anteriores à Lei n. 9.784/99, o prazo decadencial decenal estabelecido no art. 103-A da Lei n. 8.213/91 tem como termo inicial 1º/2/1999, data da entrada em vigor da Lei 9.784/99. (REsp. 1.114.938/AL, Terceira Seção, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 02/08/2010). 2. No presente caso, embora o benefício da autora tenha sido concedido em 1º/09/1971, o prazo decadencial somente teve início em 1º/2/1999, e como o procedimento de revisão administrativa se iniciou em dezembro de 2008, evidente que não restou consumada a decadência para revisão do ato administrativo. 3. Recurso especial provido. (REsp 1282073/RN, Rel.Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 02/02/2012). Grifei.
PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AERONAUTA. REDUÇÃO DO VALOR DA RMI. DECURSO DE MAIS DE TRINTA ANOS ENTRE A DATA DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO E O INÍCIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE CULMINOU COM A DIMINUIÇÃO DOS PROVENTOS. INVIABILIDADE DE REAPRECIAÇÃO DA QUESTÃO. AUSÊNCIA DE FRAUDE. A revisão de ato de concessão de benefício pelo INSS, no regime anterior ao advento do art. 103-A da Lei 8.213/91, somente pode ocorrer, em regra, dentro do prazo decadencial de 5 (cinco) anos, haja vista o disposto no artigo 7º da Lei 6.309/75 (revogado pela Lei 8.422, de 23-05-1992) e no artigo 54 da Lei 9.784/99, e também em homenagem ao princípio da segurança jurídica. Somente no caso de prova de fraude (má fé), a revisão pode ser operada a qualquer tempo, observado o devido processo legal. Em se tratando de benefício deferido sob a égide do art. 7º da Lei 6.309/75 (revogado pela Lei 8.422, de 23.05.92), deve, de qualquer sorte, ser aplicada referida norma restritiva ao poder de desfazimento, até porque ostenta conteúdo material. Apelação e remessa oficial improvidas. (TRF da 4.ª Região, AMS 200772050018049, de 02/04/2008) Grifei
PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO DE EX-COMBATENTE. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVISÃO DO BENEFÍCIO PELO INSS. 1. Há e sempre houve limites para a Administração rever atos de que decorram efeitos favoráveis para o particular, em especial aqueles referentes à concessão de benefício previdenciário. 2. A Lei 6.309/75 previa em seu artigo 7º que os processos de interesse de beneficiários não poderiam ser revistos após 5 (cinco) anos, contados de sua decisão final, ficando dispensada a conservação da documentação respectiva além desse prazo. Assim, em se tratando de benefício deferido sob a égide da Lei 6.309/75, ou seja, até 14/05/92 (quando entrou em vigor a Lei 8.422, de 13/05/92, que em seu artigo 22 revogou a Lei 6.309/75), caso decorrido o prazo de cinco anos, inviável a revisão da situação, ressalvadas as hipóteses de fraude, pois esta não se consolida com o tempo 5. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, para os benefícios deferidos antes do advento da Lei 9.784/99 o prazo de decadência deve ser contado a partir da data de início de vigência do referido Diploma, ou seja, 01/02/1999. Mesmo nestas situações, todavia, há necessidade de respeito ao princípio da segurança jurídica, à luz das circunstâncias do caso concreto. 6. Com o advento da Lei 9.784/99 (art. 54), foi instituído expressamente prazo decadencial de cinco anos para desfazimento de atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, incluídos os atos de concessão de benefício previdenciário. 7. A MP 138 (de 19/11/03, publicada no DOU de 20/11/03, quando entrou em vigor), instituiu o art. 103-A da Lei 8.213/91, estabelecendo prazo decadencial de dez anos para a Previdência Social anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários. 8. Como quando a Medida Provisória 138 entrou em vigor não haviam decorrido cinco anos a contar do advento da Lei 9.784/99, os prazos que tiveram início sob a égide desta Lei foram acrescidos, a partir de novembro de 2003, quando entrou em vigor a MP 138/03, de tanto tempo quanto necessário para atingir o total de dez anos. Assim, na prática todos os casos subsumidos inicialmente à regência da Lei 9.784/99, passaram a observar o prazo decadencial de dez, anos aproveitando-se, todavia, o tempo já decorrido sob a égide da norma revogada 12. No caso dos autos, o benefício do falecido marido da apelante foi deferido em 05/06/1963, de modo que transcorridos muito mais de cinco anos a partir do advento da Lei 6.309/75 até que o INSS tenha tomado providências para revisar a situação (notificação da revisão apenas em 07/07/2008), consumou-se a decadência em detrimento da Administração para revisar o ato de concessão, pois o procedimento foi instaurado décadas mais tarde. (TRF4, APELREEX 2008.72.16.000705-1, TURMA SUPLEMENTAR, RELATOR RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, D.E. 29/06/2009). Grifei
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE BENEFÍCIO PELO INSS. DECADÊNCIA.1. A Administração, em atenção ao princípio da legalidade, tem o poder-dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais (Súmulas 346 e 473 do STF).2. Na hipótese de sucessão de leis, o entendimento doutrinário é no sentido de que se aplica, em caso de lei mais nova estabelecendo prazo decadencial maior que a antiga, o novo prazo, contando-se, porém, para integrá-lo, o tempo transcorrido na vigência da lei antiga. 3. Para os benefícios concedidos desde o início da vigência da Lei n. 9.784/99, o prazo decadencial a incidir é o de dez anos (MP n. 138, de 2003), contados da data em que foi praticado o ato administrativo (ou da percepção do primeiro pagamento, conforme o caso), salvo comprovada má-fé. Entendimento pacificado pelo STJ.4. O prazo decadencial de dez anos também deve ser aplicado quando o ato administrativo foi praticado anteriormente à vigência da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75), desde que não se perfaça violação ao princípio da segurança jurídica. Nessa hipótese, conta-se o prazo a partir da entrada em vigor da Lei 9.784/99, ante a impossibilidade de sua retroação, conforme entendimento do STJ. 5. A possibilidade de violação ao princípio da segurança jurídica relativamente ao benefício concedido antes da edição da Lei 9.784/99 (e depois da revogação da Lei 6.309/75) pode ocorrer de duas formas: a primeira quando, já antes da edição da indigitada Lei 9.784/99, houver transcorrido um tempo considerável (geralmente mais de cinco anos), aliado a um conjunto de circunstâncias que, dadas as suas peculiaridades, inflijam ao beneficiário um gravame desmedido à sua confiança nas instituições e à necessária estabilidade das situações e relações jurídicas; a segunda quando, não obstante o transcurso de um tempo curto (menos de cinco anos) entre o ato concessório do benefício e a edição da lei que regula o processo administrativo federal, houve a fluência de um prazo relativamente longo durante a vigência desta lei, até a revisão do benefício, de sorte que os dois lapsos temporais somados representem um prazo total excessivamente largo, o qual, aliado àquelas circunstâncias e consequências, também demande a aplicação do princípio da segurança jurídica, ainda que, tecnicamente, não tenha ocorrido a decadência (pela não fluência de dez anos após a Lei 9.784/99). Nessa última hipótese não se está a aplicar simplesmente um princípio jurídico (segurança jurídica) onde deveria incidir apenas uma regra (decadência), o caso diz respeito a um dado tempo que, embora tenha transcorrido, em parte, em época de vigência de lei disciplinadora de prazo decadencial, fluiu, em sua parte inicial, em época em que inexistia regra de decadência, tratando-se de situação transitória e excepcional que abarca períodos em que regentes duas disciplinas jurídicas distintas, razão pela qual adequada, se presentes os requisitos mencionados, a aplicação do referido princípio constitucional.6. No caso concreto, operou-se a decadência, porquanto deferido o benefício em 18-04-99, com DIB em 08-04-99 (fl.93), posteriormente ao início da vigência da Lei 9.784/99, a revisão foi realizada fora do prazo legal, tendo sido cientificado o impetrante acerca do processo administrativo de revisão somente por meio de ofício datado de 31-07-2009.7. Restabelecido o benefício do impetrante, nos mesmo moldes em que concedido, com efeitos financeiros a partir da data de impetração do presente writ, pois o mandado de segurança não é a via adequada para a recomposição de efeitos patrimoniais pretéritos, nem tampouco instrumento substitutivo da ação de cobrança, nos termos das Súmulas n. 269 e 271 do STF. (TRF4, AC 5004261-68.2010.404.7001, Sexta Turma, Relatora p/ Acórdão Eliana Paggiarin Marinho, juntado aos autos em 04/08/2011)
Em síntese, o prazo de decadência para a administração previdenciária rever seus atos possui o seguinte regramento:
a) para os benefícios concedidos sob a égide da Lei n.º 6.309/75, que vigorou de 01/02/1976 (primeiro dia do segundo mês seguinte ao da publicação) a 12/04/1992, é o quinquenal;
b) atos de concessão do limbo legislativo (1992 a 1999) - sem normatização acerca da decadência - observarão o ínicio da fluência de prazo decenal a partir do dia 01/02/1999, data em que começou a vigorar a Lei n.º 9.784/99 - Lei do Processo Administrativo Federal (com alguma divergência havendo pronunciamentos defensivos da revisão a qualquer tempo). Todavia, reclamam especial observância ao princípio da segurança jurídica a fim de proteger situações já consolidadas (posição adotada pelo STF, com relato inclusive na repercussão geral, Tema 632);
c) a partir da vigência da Lei n.º 9.784/99 - Lei do Processo Administrativo Federal - contados da data em que foi praticado o ato administrativo (ou da percepção do primeiro pagamento, conforme o caso), salvo comprovada má-fé;
c.1) observando que, quando a Medida Provisória n.º 138 (convertida na Lei n.º 10.839/04, acrescentou o art. 103-A à Lei n.º 8.213/91) entrou em vigor não haviam decorrido cinco anos a contar do advento da Lei 9.784/99, os prazos que tiveram início sob a égide desta Lei foram acrescidos, a partir de novembro de 2003, quando entrou em vigor a MP n.º 138/03, de tanto tempo quanto necessário para atingir o total de dez anos.
No caso, entendo como ato concessivo para fins de contagem da decadência a aposentadoria por tempo de serviço do Sr. Antenor Bruno Felin (benefício nº 020.279.382-6/42), ocorrida em 01/08/1976, exatamente por ser o ato instituidor da pensão da impetrante, tendo ocorrido neste caso apenas a transformação na espécie benefício segundo as regras da época.
Assim, verificando que a pensão da impetrante é decorrente de aposentadoria concedida em 01/08/1976, estaria a ação revisional administrativa fulminada em cinco anos, portanto, em agosto/1981.
Mesmo que o entendimento seja de que o prazo decadencial seja o decenal e deva ter a contagem iniciada a partir da vigência da Lei n.º 9.784/99 (em 01/02/1999), o INSS teria como data limite 01/02/2009 para revisar o benefício. Todavia, o processo administrativo acostado aos autos noticia que tal revisão se operou tão somente em agosto/2010 (evento 1, PROCADM6, página 24, e evento 24, PROCADM2, página 24), excedendo o lapso temporal decenal em mais de 12 meses.
Ora, não se trata de concessão indevida de benefício, tampouco de situação em que possa ter havido fraude ou má-fé da beneficiária e, mesmo na hipótese de ser passível o reconhecimento de erro na apuração do valor da renda mensal inicial, o fato é que a situação sub examine perdurou por mais de três décadas, consolidando-se. Admitir-se a revisão neste caso configura afronta à segurança jurídica e a credibilidade das instituições, com gravidade ímpar considerando que se trata de pensionista com 94 anos de idade enfrentando os dissabores dessa faixa etária no que tange ao aumento de despesas com remédios e cuidadores.
Diante disso, reconheço a decadência do direito de revisão, devendo a autarquia previdenciária cessar os descontos mensais a título de revisão da renda mensal efetuados no benefício de pensão por morte da impetrante sob n.º 21/120.492.123-4, retomando o pagamento integral com os valores correspondentes ao benefício sem a revisão aqui afastada, bem como abstenha-se de efetivar qualquer outra espécie de cobrança pertinente a revisão ora afastada.
DA REPETIÇÃO DAS DIFERENÇAS/DESCONTOS DECORRENTES DA REVISÃO
Requer, ainda, a impetrante seja a autarquia condenada a repetir os valores decorrentes da redução cuja caducidade aqui se reconhece, com os acréscimos legais.
Revela-se inadequada a via processual eleita para o pleito de devolução do valor que a impetrante teve descontado indevidamente, à vista do que dispõem as Súmulas STF 269 e 271, que vedam a utilização do mandado de segurança com efeito de cobrança:
Súmula 269
O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.
Súmula 271
Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.
Indefiro, pois, tal pedido.
DA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
Em face do acolhimento parcial do pedido da impetrante, resta ratificada a antecipação deferida no evento 20.
Neste ponto, há que se referir a notícia trazida pela impetrante no que tange ao descumprimento da medida - evento 30 -, devendo a autarquia no prazo de 5 (cinco) dias acostar comprovação de atendimento do comando aqui confirmado, restando desde já fixada multa prevista no art. 537 do Novo CPC no montante de R$ R$ 5.000,00 (cinco mil reais) em caso de descumprimento.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, mantenho a decisão liminar (evento 20) e concedo parcialmente a segurança pleiteada, extinguindo o processo com resolução do mérito, na forma do art. 487, II, do Novo CPC, para:
a) declarar a decadência do direito do INSS de revisar o ato de concessão do benefício n.º 120.492.123-4/21 (originário da aposentadoria 020.279.382-6/42, concedida em 01/08/1976);
b) determinar à autoridade impetrada que cancele as consignações decorrentes da revisão do benefício n.º 120.492.123-4/21, mantendo a renda mensal nos moldes como vinha sendo paga antes do procedimento de revisão,bem como abstenha-se de efetuar qualquer desconto de parcelas no benefício da autora ou qualquer outra espécie de cobrança, nos termos da fundamentação.
Intime-se o INSS a comprovar o cumprimento da medida antecipatória ratificada, no prazo de 5 (cinco) dias e sob pena da multa fixada na fundamentação.
Custas finais pela impetrada, cuja exigibilidade resta suspensa a teor do art. 4.º, I, da Lei nº 9.289/96.
Sem imposição de honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n.º 12.016/09.
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição (art. 14, §1.º da Lei 12.016/09).
(...)
Alega o apelante que não se verificou a ocorrência de prazo decadencial, uma vez que para os benefícios deferidos antes de 31.01.99 o início do prazo decadencial começaria em 1º.02.1999, logo não teria transcorrido mais de 10 anos.
Oportunizada a apresentação de contrarrazões subiram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
Mesmo que afastada a prejudicial de decadência como pretende o INSS o fundamento que não autoriza a revisão é outro.
O caso impõe a análise à luz do princípio da segurança jurídica - pois uma das funções precípuas do Direito é a pacificação social.
Esta ponderação deve ser considerada para todos os casos de concessão de benefício, independentemente da data em que ocorridos, já que o princípio referido tem status constitucional e deve ser sempre observado.
E nesse particular o Supremo Tribunal Federal já assentou a existência de limites para a ação da Administração no sentido de desfazer atos administrativos, independentemente de previsão legal, como se depreende dos seguintes precedentes:
1. Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação, no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do principio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado, e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processos administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV).
(MS 24.268-0, Tribunal Pleno, Rel. p/ acórdão Ministro Gilmar Mendes, DOU 17-9-2004)
1. Mandado de segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento, da INFRAERO, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido.
(MS 22.357-0, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU 05-11-2004)
O princípio da segurança jurídica no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos pauta-se na proteção à confiança a situações criadas pela própria administração.
Assim, em toda situação na qual se analisa ato de cancelamento de benefício previdenciário, há necessidade de análise do caso concreto, considerando-se, por exemplo, o tempo decorrido, as circunstâncias que deram causa à concessão do benefício, as condições sociais do interessado, sua idade, e a inexistência de má-fé, tudo à luz do princípio da segurança jurídica.
A posição que se defende, com apoio em precedentes do Supremo Tribunal Federal, é que, a despeito de não haver prazo decadencial em seu sentido estrito a considerar, e independentemente do prazo fixado em lei, nada impede que se reconheça o direito à manutenção da situação, com base em fundamento constitucional, em razão das circunstâncias do caso específico.
No caso concreto, embora não tenha ocorrido a decadência, estando a beneficiária de boa-fé,considerando ainda sua idade extremamente avançada (92 anos) e decorridos muitos anos entre a data da concessão da aposentadoria (1976) que gerou a concessão da pensão a manutenção do benefício da autora nas condições em que vinha sendo pago justifica-se em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica, já que uma das funções precípuas do Direito, repita-se, é a pacificação social.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso e à remessa oficial.
Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Relator
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 22/02/2017
APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5000300-47.2015.4.04.7130/RS
ORIGEM: RS 50003004720154047130
RELATOR | : | Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
PRESIDENTE | : | Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
PROCURADOR | : | Dr. Flávio Augusto de Andrade Strapason |
APELANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
APELADO | : | CLARA MARIA BELLINASO FELIN |
ADVOGADO | : | JULIANO BOSSONI |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 22/02/2017, na seqüência 568, disponibilizada no DE de 09/02/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 6ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E À REMESSA OFICIAL.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
: | Juíza Federal GABRIELA PIETSCH SERAFIN | |
: | Juíza Federal MARINA VASQUES DUARTE DE BARROS FALCÃO |
Lídice Peña Thomaz
Secretária de Turma
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