PROCESSO CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. REVISÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. MATÉRIA NÃO ABORDADA PELO ATO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO A LITERAL...

 

O acórdão rescindendo rejeitou a alegação de decadência com base nos seguintes fundamentos:

-------

"No caso dos autos, a aposentadoria por tempo de contribuição foi requerida em 12/01/1998 (evento 1/9). Essa data, como visto, é posterior ao advento da MP 1.523-9/97, de modo que incidiria, em tese, no caso, o prazo decadencial.

Contudo, estatui o artigo 103 da Lei 8.213/91 que o prazo de decadência nele previsto diz respeito a 'todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício' (sublinhei).

É sabido que a decadência, como preleciona Câmara Leal, implica 'extinção do direito pela inércia de seu titular, quando sua eficácia foi, de origem, subordinada à condição de seu exercício dentro de um prazo prefixado' (LEAL, Antônio Luís da Câmara. Da prescrição e da Decadência. 3ª ed. RJ: Forense. 1978, p. 101).

Não se pode perder de vista, outrossim, que a norma instituidora do prazo decadencial, no caso do artigo 103 da Lei 8.213/91, diz respeito à atribuição de efetividade a uma decisão administrativa, a bem da estabilização das relações jurídicas e, em última análise, da paz social, fundamento basilar do Estado.

Assim como à Administração Pública são estabelecidos limites para, no exercício da autotutela, desfazer atos administrativos (no caso do direito previdenciário trata disso sob o aspecto temporal o art. 103-A da Lei 8.213/91), optou o legislador por também estabelecer limites temporais para que o segurado questione o ato que culminou com a decisão de seu respectivo processo administrativo.

Envolve a questão, pois, o controle dos atos administrativos, inclusive no âmbito judicial, se for o caso, por iniciativa dos interessados.

O prazo decadencial de que trata o artigo 103 da Lei 8.213/91, portanto, insere-se no contexto referente ao controle de legalidade do ato administrativo. E se a hipótese prevista na norma diz com limitação temporal da pretensão de submissão do ato a controle, incide ela apenas sobre os estritos limites estabelecidos no respectivo ato. Em outras palavras: está sujeito a decadência tudo o quanto foi explícita ou, quando muito, implicitamente, decidido no ato que apreciou a pretensão de concessão do benefício previdenciário.

Como adverte Carlos Maximiliano, 'submetem-te a exegese estrita as normas que introduzem casos especiais de prescrição, porque esta limita o gozo de direitos' (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 12ª ed. Rio de Janeiro: Forense. 1992, p. 234). Diga-se o mesmo na interpretação de normas jurídicas que introduzam ou versem sobre casos especiais de decadência, mormente no campo do Direito Previdenciário, em que, pelo conteúdo social dos direitos, impõe-se, sempre que necessário, a consideração da máxima 'odiosa restringenda, favorabilia amplianda'.

Assim, é de se entender que a decadência prevista no artigo 103 da Lei 8.213/91 não alcança questões que não restaram resolvidas no ato administrativo que apreciou o pedido de concessão do benefício. Isso pelo simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração.

Ocorre que, não tendo sido discutido o reconhecimento do tempo de serviço rural, em regime de economia familiar, no período de 1956 a 1964, assim como do tempo em que exerceu atividade militar, no lapso de 15/01/1965 a 30/11/1965, não ocorreu decadência (nem coisa julgada), havendo incidência apenas, em tese, da prescrição, a qual é objeto do parágrafo único do artigo 103 da Lei 8.213/91, e que atinge apenas as parcelas vencidas há mais de cinco anos".

--------

De fato, a ementa foi igualmente nesse sentido:

-------

"PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. REVISÃO. DECADÊNCIA. MATERIA NÃO ABORDADA PELO ATO ADMINISTRATIVO.

1. O prazo decadencial de que trata o artigo 103 da Lei 8.213/91 insere-se no contexto referente ao controle de legalidade do ato administrativo de concessão de benefício previdenciário. Assim, dizendo a hipótese prevista na norma com limitação temporal da pretensão de submissão do ato administrativo a controle, incide a decadência apenas sobre os estritos limites nele estabelecidos.

2. A decadência prevista no artigo 103 da Lei 8.213/91 não alcança questões que não restaram resolvidas no ato administrativo que apreciou o pedido de concessão do benefício. Isso pelo simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração.

3. Hipótese em que o segurado não postulou quando do requerimento administrativo o reconhecimento de tempo de serviço rural, tampouco daquele em que prestou serviço militar, não se cogitando de decadência". (TRF4, APELAÇÃO5002108-62.2010.404.7001, 5ª TURMA, Juiz Federal Guilherme Pinho Machado)

-------

A decisão rescindenda, proferida em agosto de 2012, sob aspecto formal transitou em julgado. Afastada a decadência os autos baixaram, houve julgamento de mérito e posteriormente nova apreciação no Tribunal, desta feita com enfrentamento da matéria de fundo.

Isso inclusive levantaria a discussão acerca do trânsito em julgado em capítulos, na linha de precedente do STF. Não obstante, já fiquei vencido em precedente desta Seção neste particular.

De todo modo, o que se tem é que a primeira decisão deste Tribunal, que é objeto da rescisória, aplicou o pacífico entendimento da Corte na época. Tanto isso é verdade que o INSS sequer recorreu na ocasião.

Mais do que isso, deve ser registrado que a despeito da decisão do Supremo Tribunal Federal no que toca à decadência, ainda existem decisões que defendem a não incidência da decadência em relação a períodos de tempo não discutido no processo administrativo de concessão. Nesse sentido há inclusive precedente do Superior Tribunal de Justiça:

--------

"PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/91.

1. Hipótese em que se consignou que "a decadência prevista no artigo 103 da Lei 8.213/91 não alcança questões que não restaram resolvidas no ato administrativo que apreciou o pedido de concessão do benefício. Isso pelo simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração".

2. O posicionamento do STJ é o de que, quando não se tiver negado o próprio direito reclamado, não há falar em decadência. In casu, não houve indeferimento do reconhecimento do tempo de serviço exercido em condições especiais, uma vez que não chegou a haver discussão a respeito desse pleito.

3. Efetivamente, o prazo decadencial não poderia alcançar questões que não foram aventadas quando do deferimento do benefício e que não foram objeto de apreciação pela Administração. Por conseguinte, aplica-se apenas o prazo prescricional, e não o decadencial.

Precedentes do STJ.

4. Agravo Regimental não provido".

(AgRg no REsp 1407710/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/05/2014, DJe 22/05/2014)

---------

Por outro lado, como inclusive consignado pelo Relator, o STF tem afirmado que a interpretação sobre o que seja ou não "revisão do ato de concessão do benefício" constitui matéria de ordem infraconstitucional, portanto, da competência do Superior Tribunal de Justiça.

Diante deste quadro, refletindo novamente sobre o tema, e a despeito de discordar, partir de uma interpretação da decisão do STF acerca da decadência, da posição externada no voto condutor do aresto rescindendo, parece-me questionável admitir-se caracterização de violação a literal disposição de lei.

Ante o exposto, voto por julgar improcedente a ação rescisória, condenando o autor ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor da causa atualizado.

Sem custas.

É o voto.

Acompanho a divergência.

xxxxxxxxxxxxxxxxx

Antes apenas gostaria de deixar consignado que, embora a questão atinente à possibilidade de instituição de prazo decadencial (prescrição do fundo de direito) para a revisão de benefícios previdenciários já esteja definida em razão da manifestação do STF, não posso me furtar, ao menos, de reafirmar minha inconformidade com tal interpretação, pois me alinho ao que defende, em sua mais recente obra "Direito Processual Previdenciário", o doutrinador e Juiz Federal José Antônio Savaris, questionando a instituição de prazo decadencial para direito não potestativo, mas sim de prestação continuada.

Não é por outra razão que tendo a interpretações que privilegiem a preservação de direitos incorporados dia a dia ao patrimônio dos trabalhadores.

xxxxxxx

Retomando o caso concreto:

Acompanho a divergência, todavia, sob uma ótica mais abrangente, pois tenho tenho a compreensão de que a questão é, efetivamente, de índole infraconstitucional e, no mínimo, controvertida.

Tenho reiteradamente sustentado esta linha de compreensão em meus votos. Me permito transcrever trecho, no que interessa a solução do conflito ora posto:

(...)

Na sequência de raciocínio, não estou a defender que se desconsidere a orientação do STF quanto à inexistência de direito adquirido a regime jurídico que instituiu prazo decadencial, o enfoque é outro: avançar, a partir das recentes decisões do STJ e perquirir a partir de quando seria aceitável a contagem deste prazo decadencial, ou seja, a partir da premissa estabelecida pelo STJ de ser possível apenas quando se tiver negado o próprio direito reclamado, uma vez que o prazo decadencial é mecanismo que limita exatamente a possibilidade de controle do ato administrativo deferido/discutido. Sem essa condição, não se falaria em início da contagem de prazo decadencial. Nem o argumento de que o STJ tem reformado reiteradamente nossos julgamentos não mais se sustentaria.

Importa ainda ressaltar que decisões do STF, posteriores ao julgamento do Recurso Extraordinário n.º 626.489/SE, têm entendido que a interpretação do termo "revisão" constante no art. 103 da Lei 8.213/91, situa-se no plano da legalidade e não da constitucionalidade. Nesse sentido são exemplificativos os Emb. Decl. no Recurso Extraordinário com Agravo n.º 686.450/RS, da Relatoria do Min. Roberto Barroso, decisão de 17.12.2014; Emb. Decl. no Recurso Extraordinário com Agravo n.º 704.398/RS, da Relatoria do Min. Roberto Barroso, decisão de 25.02.2014; Ag. Reg. no Agravo de Instrumento n.º 853.620/RS, da Relatoria do Min. Dias Toffoli, decisão de 22.10.2013 e Ag. Reg. no Recurso Extraordinário n.º 807.923/RS, da Relatoria da Min. Carmen Lúcia, decisão de 25 de junho de 2014, que, por sustentar de forma esclarecedora tratar-se a questão de matéria infraconstitucional, me permito transcrever:

[...]

1. Razão jurídica não assiste ao Agravante.

2. O Desembargador Relator do recurso no Tribunal de origem proferiu voto sob os seguintes fundamentos:

"O prazo decadencial de que trata o artigo 103 da Lei 8.213/91, portanto, insere-se no contexto referente ao controle de legalidade do ato administrativo. E se a hipótese prevista na norma diz com limitação temporal da pretensão de submissão do ato a controle, incide ela apenas sobre os estritos limites estabelecidos no respectivo ato. Em outras palavras: está sujeito a decadência tudo o quanto foi explícita ou, quando muito, implicitamente, decidido no ato que apreciou a pretensão de concessão do benefício previdenciário.

(...)

Assim, é de se entender que a decadência prevista no artigo 103 da Lei 8.213/91 não alcança questões que não restaram resolvidas no ato administrativo que apreciou o pedido de concessão do benefício. Isso pelo Simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração.

Ocorre que, não tendo sido discutido o reconhecimento do tempo de serviço rural no lapso de 31/08/1951 a 06/01/1959, no processo administrativo (NB 42/086.468.635-8, DER: 15/03/1991), não ocorreu decadência, havendo incidência apenas, em tese, da prescrição, a qual é objeto do parágrafo único do artigo 103 da Lei 8.213/91, e que atinge apenas as parcelas vencidas há mais de cinco anos" (grifos nossos).

O Ministro Ayres Britto, à época Relator do Recurso Extraordinário n. 626.489, manifestou-se pelo reconhecimento da repercussão geral, nos termos seguintes:

"Da leitura dos autos, observo que o Colegiado de origem afastou a decadência do direito no qual se funda a ação e determinou o prosseguimento da ação revisional previdenciária. Ressaltou que o prazo decadencial somente foi previsto pela Medida Provisória 1.523, de 27/06/1997, que por se tratar de instituto de direito material, é de ser aplicado apenas aos benefícios concedidos após a respectiva vigência.

Pois bem, o INSS sustenta violação ao inciso XXXVI do art. 5º da Carta Magna de 1988.

(...) anoto que a questão constitucional posta em exame ultrapassa os interesses específicos das partes, sendo relevante sob o ponto de vista econômico, político, social e jurídico.

(...)

Ante o exposto, manifesto-me pela configuração do requisito da repercussão geral" (DJe 2.5.2012).

3. Não há, portanto, identidade material entre a controvérsia trazida no presente recurso e aquela objeto do Recurso Extraordinário n. 626.489.

Nos presentes autos, o Relator afastou a decadência por não ter sido objeto do processo administrativo "o reconhecimento do tempo de serviço rural no lapso de 31/08/1951 a 06/01/1959".

No Recurso Extraordinário n. 626.489 a questão debatida refere-se à incidência do prazo decadencial previsto na Medida Provisória n. 1.523/1997 aos benefícios previdenciários concedidos antes da sua vigência.

4. Como afirmado na decisão agravada, concluir de forma diversa quanto à decadência, demandaria a prévia análise da legislação infraconstitucional. Nesse caso, eventual ofensa à Constituição da República, se tivesse ocorrido seria indireta. Confiram-se os seguintes julgados:

"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DA RENDA MENSAL. DECADÊNCIA. ALEGADA CONTRARIEDADE AO ART. 5º, INC. XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO" (ARE 687.106-ED, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 14.2.2013).

"Agravo regimental no agravo de instrumento. Revisão de benefício previdenciário. Decadência. Legislação infraconstitucional. Ofensa indireta ou reflexa. Impossibilidade. Precedentes. 1. A revisão dos benefícios previdenciários após a edição da Medida Provisória n° 1.523/97 é de índole eminentemente infraconstitucional, configurando apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido" (AI 853.620-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 27.11.2013).

5. Os argumentos do Agravante, insuficientes para modificar a decisão agravada, demonstram apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.

6. Pelo exposto, nego provimento ao agravo regimental. (Grifei e sublinhei).

Embora conheça decisões proferidas por alguns dos membros do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a hipótese de não incidência de prazo decadencial em questões não discutidas não foi excepcionada no julgamento proferido pela Suprema Corte relativo à constitucionalidade da incidência de prazo decadencial para benefícios deferidos antes de 27/06/1997, tenho que isso não poderia ou não deveria ter ocorrido, uma vez que a gama de possibilidades, como, por exemplo, (1) de incidência nos casos de reclamações trabalhistas, nas quais se reconhecem parcelas remuneratórias, em que o STJ vem sedimentando entendimento de que o prazo de decadência do direito à revisão do ato de concessão do benefício flui a partir do trânsito da sentença trabalhista (REsp 1440868/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 02-05-2014), (2) de não incidência quando interposto recurso no prazo legal, ou, em casos, (3) nos quais não foi discutido o direito na via administrativa e (4) outras tantas possibilidades decorrentes da forma de aplicação da regra infraconstitucional (art. 103 da Lei 8.213/91), são questões de ordem infraconstitucional. Logo, não deveriam ter sido enfrentadas no julgamento do Supremo e sequer excepcionadas, o que de fato não ocorreu.

Não é demais reforçar que em outros julgamentos da Corte Suprema, como já citado, houve expressa manifestação, em sentido diametralmente oposto, acerca de se tratar de matéria infraconstitucional aquela referente às questões não discutidas na via administrativa: "Isso pelo simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração."

Sendo assim, enquanto não sedimentado o entendimento da Suprema Corte a respeito da matéria estar inserida ou não no contexto relativo ao controle da legalidade, mantenho o posicionamento alinhado com os julgamentos do STJ que expressamente enfrentaram a questão de que somente quando houver manifestação da Administração Pública, negando o direito reclamado, há falar em decadência.

(...)

Sendo assim, também não acolheria a tese de violação literal de lei.