EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000907-95.2012.4.04.7120/RS
RELATOR | : | JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
EMBARGANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
EMBARGADO | : | ACÓRDÃO |
INTERESSADO | : | ARTHUR RODRIGUES DA SILVEIRA |
ADVOGADO | : | LUIZ CARLOS ROSA |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO EXISTENTE. AGREGAR FUNDAMENTOS.
1. A acolhida dos embargos declaratórios só tem cabimento nas hipóteses de omissão, contradição ou obscuridade. 2. Omissão sanada. Inalterado, contudo, o resultado do julgado.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 6a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento aos embargos de declaração apenas para agregar fundamentos, sem alterar o resultado do julgado, com ressalva de fundamentação apresentada pela Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 24 de fevereiro de 2016.
Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Relator
| Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7587668v6 e, se solicitado, do código CRC 7DAD0752. | |
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EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000907-95.2012.404.7120/RS
RELATOR | : | JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
EMBARGANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
EMBARGADO | : | ACÓRDÃO |
INTERESSADO | : | ARTHUR RODRIGUES DA SILVEIRA |
ADVOGADO | : | LUIZ CARLOS ROSA |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
RELATÓRIO
Cuida-se de embargos de declaração interpostos de acórdão desta turma que concedeu a segurança para determinar o restabelecimento de benefício.
Alega o embargante que, já em 2004, o autor teve conhecimento da revisão, inclusive com a apresentação de defesa prévia (evento 1, PROCADM 13, fl. 67), requerendo manifestação expressa sobre esta omissão.
É o sucinto relatório.
VOTO
Inicialmente, cumpre esclarecer que cabem embargos de declaração quando na decisão prolatada houver obscuridade, contradição, omissão ou, por construção pretoriana integrativa, erro material. Assim, os embargos de declaração não visam a um novo julgamento da causa, mas tão-somente ao aperfeiçoamento do decisório já proferido. Nesse sentido, o êxito na interposição desse recurso fica condicionado à observância dos rigorosos lindes traçados no artigo 535 do Código de Processo Civil.
Efetivamente, o autor foi intimado em 26/11/2004 para juntar documentação tida pelo INSS como indispensável para confirmar a concessão do benefício.
Segundo se vê do evento 1, PROCADM12, o motivo se deu em razão da não observância de procedimentos vigentes na DDB (data de despacho do benefício).
Relaciona os seguintes motivos para a revisão:
1) O formulário DISES, BE5235 não está preenchido corretamente segundo Ordem de Serviço do INSS;
2) Não foi verificado junto à empresa a data em que o autor passou a exercer a função de encarregado de serviços de armazém, já que sua CTPS apontava a função de auxiliar de escritório;
3) ausência de manifestação da Procuradoria de Providência Social para cumprimento de decisão judicial acerca de tempo de serviço rural.
São motivos de reavaliação de prova.
Não há irregularidade manifesta.
A propósito do tema, me permito transcrever julgado da 3ª Seção nos EMBARGOS INFRINGENTES nº 0001052-67.2014.404.9999/SC, de minha relatoria, transcrevendo trecho dos motivos ali elencados e que lastrearam os fundamentos para a negativa dos embargos infringentes, julgado por unanimidade, no que interessa a solução da presente lide:
O voto vencedor, lavrado pelo Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, assentou, por seu turno:
Peço vênia para divergir.
A discussão nos autos, em rigor, é sobre a validade de procedimento revisional por parte da Autarquia, que cancelou aposentadoria por invalidez que vinha sendo percebida pelo segurado no período de 1982 a 1994.
Não existe dúvida de que depois de deferido um benefício ou reconhecido um direito o INSS pode, em princípio, rever a situação quando restar configurada ilicitude. Essa possibilidade há muito é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, e restou consagrada nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, passando posteriormente a contar com previsão legal expressa (art. 43 da Lei 9.784/99 e art. 103-A, da Lei 8.213/91, introduzido pela MP 138/03).
Existem, todavia, limites para a revisão, por parte do INSS, dos atos que impliquem reconhecimento de direito em favor do segurado.
É verdade que segundo entendimento que restou consagrado no Superior Tribunal de Justiça, antes da Lei 9.784/99 não havia prazo para a Administração Pública desfazer atos dos quais decorressem efeitos favoráveis para os beneficiários:
RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ART. 105, III, ALÍNEA A DA CF. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DA RENDA MENSAL INICIAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS CONCEDIDOS EM DATA ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI 9.787/99. PRAZO DECADENCIAL DE 5 ANOS, A CONTAR DA DATA DA VIGÊNCIA DA LEI 9.784/99. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR. ART. 103-A DA LEI 8.213/91, ACRESCENTADO PELA MP 19.11.2003, CONVERTIDA NA LEI 10.839/2004. AUMENTO DO PRAZO DECADENCIAL PARA 10 ANOS. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO, NO ENTANTO.
1. A colenda Corte Especial do STJ firmou o entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). Ressalva do ponto de vista do Relator.
2. Antes de decorridos 5 anos da Lei 9.784/99, a matéria passou a ser tratada no âmbito previdenciário pela MP 138, de 19.11.2003, convertida na Lei 10.839/2004, que acrescentou o art. 103-A à Lei 8.213/91 (LBPS) e fixou em 10 anos o prazo decadencial para o INSS rever os seus atos de que decorram efeitos favoráveis a seus beneficiários.
3. Tendo o benefício do autor sido concedido em 30.7.1997 e o procedimento de revisão administrativa sido iniciado em janeiro de 2006, não se consumou o prazo decadencial de 10 anos para a Autarquia Previdenciária rever o seu ato.
4. Recurso Especial do INSS provido para afastar a incidência da decadência declarada e determinar o retorno dos autos ao TRF da 5a. Região, para análise da alegada inobservância do contraditório e da ampla defesa do procedimento que culminou com a suspensão do benefício previdenciário do autor.
(RESP Nº 1.114.938 - AL (2009/0000240-5). Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. 3ª Seção do STJ. Unânime. Julgado em 14/04/2010)
Como visto, segundo o Superior Tribunal de Justiça, para os benefícios deferidos antes do advento da Lei 9.784/99 (e bem assim para os atos de reconhecimento de tempo de serviço praticados no referido período) o prazo de decadência deve ser contado a partir da data de início de vigência do referido Diploma, ou seja, 01/02/1999.
No caso dos autos, assim, ainda que deferida a aposentadoria por invalidez em 1982, e ocorrido o cancelamento em 1994, não se cogita de decadência no que toca à atividade revisional do INSS.
Não obstante, a Administração não pode desfazer ato de concessão de benefício ou reconhecimento de direito com base em simples reavaliação de processo administrativo perfeito e acabado.
Com efeito, não havendo prova de ilegalidade, não é dado à Administração simplesmente reavaliar a situação, voltando atrás quanto à sua manifestação, porquanto caracterizada em tal situação a denominada "coisa julgada administrativa" ou preclusão das vias de impugnação interna.
A esse respeito, ensina Hely Lopes Meirelles:
(...) a denominada coisa julgada administrativa, que, na verdade, é apenas uma preclusão de efeitos internos, não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem a força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.
(...)
Realmente, o que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, para a estabilidade das decisões entre as partes. Por isso, não atinge nem afeta situações ou direitos de terceiros, mas permanece imodificável entre a Administração e o administrado destinatário da decisão interna do Poder Público. Essa imodificabilidade não é efeito da coisa julgada administrativa, mas é conseqüência da preclusão das vias de impugnação interna (recursos administrativos) dos atos decisórios da própria Administração. Exauridos os meios de impugnação administrativa, torna-se irretratável, administrativa mente, a última decisão (...)."
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros. 1999, p. 612)
Nessa linha, quando não há prova de ilegalidade que possa justificar a anulação do ato pela Administração, mas tão-somente mudança de critério interpretativo, ou mesmo reavaliação da prova, não se mostra possível o desfazimento do ato administrativo. E pouco importa, nesse caso, o tempo decorrido entre a data da concessão do benefício e a revisão administrativa promovida pela autarquia.
Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. RESTABELECIMENTO. IRREGULARIDADES. INEXISTÊNCIA.
- O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa .
(AC 533693. Processo: 200204010468271. 5ª Turma. Rel. Des. Fed. Paulo Afonso Brum Vaz)
Como bem salientou o Desembargador Federal Dr. Luiz Carlos de Castro Lugon por ocasião da análise do Agravo de Instrumento nº 2000.04.01.105967-9/SC, o reconhecimento de tempo de serviço pelo INSS (e bem assim de direito ao benefício, acrescente-se) implica a constituição de situação jurídica que se incorpora patrimônio jurídico do segurado. Colhe-se do voto o seguinte excerto:
Ora, a averbação de tempo de serviço é ato que traduz o reconhecimento pela Administração de uma situação fática, de um direito adquirido incorporado ao patrimônio jurídico do trabalhador. É a declaração de relação de direito já constituída. Desta forma, não há se pretender a submissão da eficácia do ato de averbação a novas normas, como aquela, nitidamente ilegal, contida na OS 590/97, que aliás se põe em confronto com a jurisprudência estabelecida "una voce" nesta Casa. Neste sentir, o magistério de Hely Lopes Meirelles: ´Observamos, neste ponto, que a mudança de interpretação da norma ou da orientação administrativa não autoriza a anulação dos atos anteriormente praticados, pois tal circunstância não caracteriza ilegalidade, mas simples alteração de critério da Administração incapaz de invalidar situações regularmente constituídas.
A "coisa julgada administrativa", é verdade, não se equipara à coisa julgada propriamente dita, pois despida de definitividade. De qualquer sorte, constitui óbice ao desfazimento do ato por parte da autoridade administrativa ao argumento de mera reavaliação de situação já apreciada anteriormente.
Há uma outra circunstância a ser ponderada.
No que toca à atribuição dos ônus probatórios é sabido que nas ações judiciais nos quais se pretende a concessão de benefício previdenciário ou o reconhecimento de tempo de serviço, cabe ao segurado provar que faz jus ao bem da vida perseguido.
As ações de restabelecimento, todavia, têm como particularidade o fato de que ao segurado já foi deferido administrativamente o que postulava. Vale dizer, o INSS, após examinar a documentação apresentada, entendeu que o segurado tinha direito ao que postulou, por ter preenchido os requisitos necessários. Assim, o ato concessório se reveste de presunção de legitimidade, ou seja, presume-se que os requisitos legais para a obtenção do benefício tenham sido preenchidos.
Diante de tal quadro, caso não comprovada alguma ilegalidade no ato concessório, o cancelamento é indevido. É ao INSS, pois, que toca provar ter sido o benefício indevidamente concedido e, por consequência, corretamente cancelado. Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. FRAUDE E MÁ-FÉ. INEXISTÊNCIA. NOVA VALORAÇÃO DA PROVA. RECONHECIMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO RURAL.
1. Nos processos de restabelecimento de benefício previdenciário, compete ao INSS o ônus de provar a ocorrência de fraude ou ilegalidade no ato concessório de aposentadoria, pois tal ato se reveste de presunção de legitimidade.
2. O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa .
3. Apelação do INSS e remessa oficial improvidas.
(AC: 200072070021618. 6ª Turma TRF 4. Rel. Des. Fed. Luís Alberto D"Azevedo Aurvalle)
Ora, se a autarquia previdenciária entende ter havido ilegalidade, é seu dever demonstrá-la quantum satis, não podendo simplesmente desconsiderar unilateralmente ato que implicou reconhecimento de direito ao segurado. Isso deve ser realçado nos casos em que alegada ocorrência de fraude, pois ela certamente não se presume.
No caso concreto, como já esclarecido, a despeito de decorridos doze anos desde a data da concessão, nada impedia, em tese, a revisão procedida pela Autarquia, pois segundo entendeu o STJ, antes do advento da Lei 9.874/99, não havia prazo para o INSS revisar atos dos quais decorrem efeitos favoráveis aos segurados.
Não obstante, a situação relacionada à concessão e posterior cancelamento da aposentadoria do segurado é, no mínimo, de dúvida. Havendo dúvida, como já se afirmou, deve prevalecer o ato concessório, pois não comprovada cabalmente a ilegalidade pelo INSS.
Com efeito, há início de prova material quanto à atividade rural do autor, em regime de economia familiar, até 1982 (fls. 22/26 ). Dentre os documentos podem ser destacados a certidão de nascimento do autor, onde seu pai é qualificado como agricultor (fl. 25), seu título de eleitor, datado de 1982, e seu certificado de alistamento militar, em 1981, sendo que em ambos documentos é qualificado como agricultor (fl. 26).
À luz dos referidos documentos o INSS, em 1982, reputou preenchidos os requisitos e concedeu aposentadoria por invalidez ao autor na condição de trabalhador rural. Nenhuma prova segura foi produzida pela autarquia no procedimento revisional no sentido e infirmar os elementos que autorizaram a concessão do benefício e, como já esclarecido, o ônus, no caso, era todo da Administração.
Ademais, nos presentes autos houve produção de prova testemunhal, que corroborou os elementos materiais trazidos aos autos (fl. 154). De fato as testemunhas afirmaram que a despeito dos problemas de saúde o autor trabalhou na agricultura até a concessão do benefício por incapacidade.
Nesse contexto, reputo ilegítimo o cancelamento do benefício procedido em 1994.
Por fim, impõe-se o registro de que não se cogita de decadência para a revisão do ato de cancelamento.
Como já afirmei ao apreciar o processo 5002080-26.2012.404.7001, o artigo 103 da Lei 8.213/91 dispõe que:
Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ATO DE CONCESSÃO benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo (destaquei).
Tratando-se de norma restritiva, a interpretação deve também, segundo máxima de hermenêutica, ser restritiva.
A decadência atinge ato ligado à concessão (ou não) de benefício. No caso dos autos está em discussão cancelamento de benefício, de modo que não se cogita de decadência para o segurado rever o ato.
Assim, o apelo deve ser provido a fim de determinar o restabelecimento do benefício, a contar do indevido cancelamento, com o pagamento das prestações em atraso, respeitada a prescrição quinquenal.
Como se vê, o voto minoritário fundamenta-se no sentido de que, mesmo transcorridos mais de dez anos desde a concessão da aposentadoria por invalidez, era possível cancelar o benefício, visto que, em se tratando de período anterior à edição da Lei nº 9784-99, não vigorava prazo decadencial para o INSS revisar seus atos.
Embora comungue do entendimento de que, no período que antecede a edição da Lei nº 9784-99, não haja decurso de prazo decadencial, alinho-me com o entendimento do voto majoritário, ao entender que a prerrogativa de o INSS revisar o ato de que resultasse efeitos favoráveis para o segurado estava, mesmo então, limitada aos casos de comprovada ilegalidade.
Nessa linha, em não havendo prova de ilegalidade do ato administrativo formalmente constituído, não é facultado à Administração reavaliar situação decidida de acordo com parâmetros vigentes à época da concessão do benefício.
Trata da questão o Professor José Antônio Savaris, em sua obra Direito Processual Previdenciário, 5ª Edição, p. 214, ao prescrever que mesmo admitida a revisão de ato administrativo devem ser observados limites formais para o cancelamento do benefício previdenciário:
Mesmo que sejam respeitados os limites formais ao exercício da autotutela, não será legítimo o cancelamento do benefício previdenciário se a decisão administrativa anulatória fundamentar-se em circunstâncias que não digam respeito à estrita legalidade do ato, a qual deve ser verificada segundo a legislação vigente ao tempo da concessão do benefício.
Emanam igualmente do princípio da segurança jurídica - como desdobramento do princípio do Estado do Direito - as diretrizes materiais de constrangimento à atuação administrativa de verificação da regularidade do ato de concessão de benefício previdenciário.
É justamente em razão do princípio da segurança jurídica que se deve limitar o poder de autotutela da administração.
Traz ainda o eminente jurista a citação de Gomes Canotilho sobre o tema (p. 215):
Os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica podem formular-se assim: o cidadão deve poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições jurídicas e relações, praticados ou tomados de acordo com as normas jurídicas vigentes, se ligam os efeitos jurídicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas normas. Estes princípios apontam basicamente para: (1) a proibição de leis retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso julgado; (3) a tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.
Toma relevo neste controle dos limites formais ao exercício da autotutela a circunstância de que a leitura da expressão "ilegalidade" há de ser feita com temperamentos, ou seja, tais aferições não podem estar deslocadas dos princípios que norteiam a Administração Pública, na espécie tomam relevo os da razoablidade e segurança jurídica de que trata o art. 2º da Lei 9.784/99, não sendo demais lembrar que em seu parágrafo único, inciso XIII, há disposição expressa no seguinte sentido:
Art. 2º (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Dessa forma, não se justificam as revisões promovidas pelo INSS que frequentemente deságuam no judiciário, pautadas no argumento de ilegalidade, quando em realidade promove-se nova valoração da prova à luz de uma das interpretações possíveis do regramento atinente à concessão dos benefícios previdenciários.
É precipuamente em nome da segurança jurídica, da confiança e boa-fé dos cidadãos e estabilidade das relações que se apregoe que não é dado à Administração analisar a legitimidade do ato concessivo por meio de uma nova avaliação do conjunto probatório.
Importante ressaltar, como nos ensina Juiz José Antônio Savaris, na obra supracitada (p. 217) que: "a segurança jurídica também é vulnerada quando um elemento de prova não solicitado quando da concessão do benefício se torna, no juízo administrativo de verificação da regularidade, verdadeira conditio sine qua non para o reconhecimento da regularidade do ato concessivo".
São estes os fundamentos que adoto para, embora afastando prejudicial de decadência, manter o resultado do julgado.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento aos embargos de declaração apenas para agregar fundamentos, sem alterar o resultado do julgado.
Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA
Relator
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 10/06/2015
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000907-95.2012.4.04.7120/RS
ORIGEM: RS 50009079520124047120
INCIDENTE | : | EMBARGOS DE DECLARAÇÃO |
RELATOR | : | Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
PRESIDENTE | : | Desembargador Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
PROCURADOR | : | Procurador Regional da República Sérgio Cruz Arenhart |
EMBARGANTE | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
EMBARGADO | : | ACÓRDÃO |
INTERESSADO | : | ARTHUR RODRIGUES DA SILVEIRA |
ADVOGADO | : | LUIZ CARLOS ROSA |
MPF | : | MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL |
Certifico que o(a) 6ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
APÓS O VOTO DO DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA NO SENTIDO DE DAR PARCIAL PROVIMENTO AOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO APENAS PARA AGREGAR FUNDAMENTOS, SEM ALTERAR O RESULTADO DO JULGADO, PEDIU VISTA A DESEMBARGADORA FEDERAL VÂNIA HACK DE ALMEIDA. AGUARDA O DESEMBARGADOR FEDERAL CELSO KIPPER.
PEDIDO DE VISTA | : | Des. Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA |
Gilberto Flores do Nascimento
Diretor de Secretaria
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