PROCESSUAL CIVIL: EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 350/STF. EXIGÊNCIA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO...

6. Com relação à exigência de verificar junto aos órgãos responsáveis se existe Síndico(s) nomeado(s) de Massa Falida de determinadas empresas já desativadas (solicitando junto àquele(s) os respectivos formulários), e/ou apresentar requerimento de justificação administrativa e documentos que sirvam como início de prova material, evidentemente que, em relação ao reconhecimento da especialidade em relação à empresa que se encontre desativada, revela-se que a exigência de juntar formulários evidenciaria como não-razoável. No caso, contudo, sabedora a administração previdenciária de que as empresas encontram-se desativadas, afigura razoável a exigência tendente a que o segurado providenciasse na informação de que, eventualmente, as empresas faliram e, por conta disso, as informações respectivas poderiam ser providenciadas junto ao Síndico da Massa Falida, bem como quanto à possibilidade de apresentação de requerimento de justificação administrativa e documentos que sirvam como início de prova material.

7. Quanto à exigência de apresentar declaração de determinadas empresas com a informação do período de trabalho, acompanhado de cópia autenticada em cartório da ficha de registro de empregados ou do livro de registro, a Turma decidiu que tal exigência mostra-se, também, em sintonia aos princípios que norteiam norteiam a boa-fé objetiva da Administração Pública.

8. Afastada a extinção do processo sem resolução do mérito. Determinada a baixa dos autos à origem, onde permanecerá sobrestado, a fim de intimar o autor a dar entrada com novo pedido administrativo (ou mesmo reativar, se possível, o requerimento que instaurara) em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir em relação aos respectivos períodos das exigências.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a 5a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação da parte autora, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Trata-se de ação de rito ordinário proposta por JOSÉ DA SILVA PESSETTO contra o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, postulando a concessão de aposentadoria especial e por tempo de contribuição, com a implantação da benesse mais vantajosa, mediante o reconhecimento de labor comum relativamente aos períodos de 04/01/1988 a 19/01/1988, de 03/05/1993 a 09/09/1993, de 01/01/1998 a 06/07/1998 e de 02/11/2013 a 16/12/2013, da natureza especial, prejudicial à saúde ou à integridade física, de atividades laborais que o autor alega ter desenvolvido no(s) período(s) de 03/11/1982 a 24/11/1983, de 06/09/1984 a 02/02/1987, 03/02/1987 a 27/03/1987, de 16/03/1987 a 24/03/1987, de 13/04/1987 a 02/10/1987, de 04/01/1988 a 19/01/1988, de 09/09/1989 a 16/10/1989, de 09/01/1991 a 05/03/1992, de 11/03/1994 a 11/04/1994, 03/05/1993 a 09/09/1993, de 07/07/1994 a 13/09/1994, de 19/10/1995 a 06/07/1998, de 12/05/1999 a 04/11/1999, de 10/04/2000 a 14/05/2000, de 29/05/2000 a 24/07/2000, de 01/09/2004 a 06/06/2005, de 01/08/2006 a 22/11/2007, de 16/06/2008 a 16/12/2013, de 04/06/2014 a 18/06/2014, de 24/04/2006 a 08/06/2006, de 04/05/1977 a 29/09/1977, de 09/01/1978 a 28/07/1978, de 24/10/1979 a 30/06/1982, de 16/04/1984 a 08/08/1984 e de 05/04/1988 a 12/05/1988, de 17/05/1988 a 02/05/1989 e de 10/07/1989 a 01/10/1989, de 14/11/1989 a 07/08/1990, de 15/08/1990 a 09/09/1990 e de 26/07/2000 a 17/12/2003, bem como a conversão de tempo comum em especial relativamente aos períodos de labor anteriores à edição da Lei n° 9.032, inclusive em relação a períodos em que postula o reconhecimento da especialidade, acaso indeferida esta.

 

Sentenciando, o juízo a quo julgou extinto o processo, por falta de interesse de agir, na forma do disposto no art. 485, VI e § 3°, CPC/2015. Em face da sucumbência, condenada a parte autora ao pagamento das custas processuais. Suspensa a exigibilidade, na forma do art. 98, § 3°, do CPC/2015, por gozar a parte autora do benefício da gratuidade da justiça.

 

Inconformada, a parte autora interpôs apelação. Sustenta, em síntese, que o INSS, na esfera administrativa, exigiu que a parte trouxesse ao procedimento formulários PPPs das Empresas HENER ENGENHARIA E OBRAS CIVIS LTDA, SIDERURGICA RIOGRANDENSE S.A, TK LOCAÇÃO DE MÃO DE OBRA TEMPORÁRIA LTDA e ADEMAR ANTONIO ZANELLA, bem como verificar se existia Síndico da Massa Falida das Empresas INDUSTRIAL ARTE TÉCNICA LTDA, DVN S. A. EMBALAGENS, BORRACHAS DIPEBOR LTDA, PERFORMANCE RH e RHOTUS IND. ELETRO METALÚRGICA LTDA para verificar se existe formulário PPP das mesmas, e, ainda, apresentar declaração das Empresas CARVALHO CIA LTDA e MAXIFORJA COMPONENTES AUTOMOTIVOS LTDA, informando período laborado nas mesmas acompanhado de cópia autenticada em cartório e ficha de registro de empregado.

 

Contudo, refere que colacionou aos autos a documentação necessária, fornecida pelas empresas, para a comprovação da especialidade, na forma da legislação aplicável.

 

Defende que não há razão ao INSS deixar de apreciar a documentação juntada pela parte; diz que o fato do INSS não ter apreciado os períodos que objetiva comprovar não tem relação com a circunstância de não haver prévio requerimento administrativo, não havendo motivos que levaram à extinção sem resolução do mérito pelo juízo a quo.

 

Sustenta, na forma da decisão proferida no STF no RE 631240, a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.

 

Pede a nulidade da sentença e o retorno dos autos à origem para processamento e julgamento.

 

Ao final, pede a concessão da gratuidade da justiça.

 

Contra-arrazoado o recurso, subiram os autos ao Tribunal.

 

É o relatório.

 

O presente feito está sendo levado a julgamento em consonância com a norma do art. 12 do atual CPC (Lei nº 13.105/15, com redação da Lei nº 13.256/16), que assim dispõe: os juízes e os tribunais atenderão, preferencialmente, à ordem cronológica de conclusão para proferir sentença ou acórdão. Nessa ordem de julgamento, também são contempladas as situações em que estejam litigando pessoa com mais de sessenta anos (idoso, Lei nº 10.741/13), pessoas portadoras de doenças indicadas no art. 6º, inciso XIV, da Lei nº 7.713/88, as demandas de interesse de criança ou adolescente (Lei nº 8.069/90) ou os processos inseridos como prioritários nas metas impostas pelo CNJ.

 

Ademais, cumpre registrar que foi lançado ato ordinatório na informação processual deste feito programando o mês de julgamento, com observância cronológica e preferências legais. Esse procedimento vem sendo adotado desde antes (2013) da vigência do novo CPC.

 

 

Recebo a apelação interposta, por se tratar de recurso adequado e tempestivo, restando preenchidos os seus pressupostos formais.

 

 

Consoante se observa, o juízo a quo julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, na forma do disposto no art. 485, VI e § 3°, CPC/2015, ao fundamento de que a parte -, instada no procedimento administrativo a cumprir carta de exigências encaminhada pelo INSS (Evento 12, PROCADM3, p. 5/6), não providenciou na respectiva diligência.

 

Conforme consta da carta de exigências, a parte fora instada a: a), relativamente aos PPPs apresentados, juntar a procuração constando o nome do representante legal pela emissão de PPP nas empresas em que objetiva o reconhecimento da especialidade do labor; b) apresentar formulário PPP em relação a determinadas empresas em que o segurado não colacionara os respectivos documentos; c) verificar junto aos órgãos responsáveis se existe Síndico(s) nomeado(s) de Massa Falida de determinadas empresas (solicitando junto àquele(s) os respectivos formulários e/ou apresentar requerimento de justificação administrativa e documentos que sirvam como início de prova material; d) bem como apresentar declaração de determinadas empresas com a informação do período de trabalho, acompanhado de cópia autenticada em cartório da ficha de registro de empregados ou do livro de registro.

 

A 3ª Seção desta Corte, por ocasião do julgamento dos Embargos Infringentes na Apelação Cível n° 1999.72.05.007962-3/SC, em 09/10/2002 (DJU de 26/02/2003), deixou assentada, no que tange aos pedidos de concessão de benefício previdenciário, a necessidade do prévio requerimento na esfera administrativa, consoante se verifica do voto condutor do acórdão e das notas taquigráficas respectivas, sob pena de se configurar a falta de interesse de agir da parte autora em postular a proteção jurisdicional nas hipóteses em que não há resistência da autarquia ré manifestada em contestação por meio do combate ao mérito da pretensão vestibular. Ficou definido, ainda, naquela oportunidade, que somente seria possível dispensar o prévio ingresso na via administrativa nas situações em que, sistematicamente, o INSS se nega a apreciar ou indefere de pronto a pretensão da parte, pois a recusa da Administração, em casos tais, seria evidente.

 

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, assentou entendimento, nos autos do RE 631.240/MG (Tema 350), no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário como pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário, ressaltando ser prescindível o exaurimento daquela esfera.

 

O Relator do RE 631240, Ministro Luís Roberto Barroso, dividiu as ações previdenciárias em dois grupos, quais sejam:

 

(i) demandas que pretendem obter uma prestação ou vantagem inteiramente nova ao patrimônio jurídico do autor (concessão de benefício, averbação de tempo de serviço e respectiva certidão, etc.); e

 

(ii) ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão de benefício em modalidades mais vantajosa, restabelecimento, manutenção, etc.).

 

E concluiu o Ministro afirmando que: "no primeiro grupo, como regra, exige-se a demonstração de que o interessado já levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta desejada", sendo que a falta de prévio requerimento administrativo de concessão deve implicar na extinção do processo judicial sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir; "no segundo grupo, precisamente porque já houve a inauguração da relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral, que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo." Importante menção fez ainda o Relator aos casos em que o entendimento da Autarquia for notoriamente contrário à pretensão do interessado, salientando não ser exigível o prévio requerimento administrativo, todavia assegurou não se enquadrar aqui os casos em que se pretende obter benefício para trabalhador informal.

 

Considerando a existência de inúmeros processos judiciais em que o INSS é demandado, o STF fixou uma fórmula de transição a ser aplicável a todas as ações ajuizadas até a data do julgamento da repercussão geral, 03/09/2014, que consiste em:

 

a) nas ações ajuizadas no âmbito de Juizado Itinerante, a falta do prévio requerimento administrativo não implicará na extinção do feito sem julgamento de mérito;

 

b) nas ações em que o INSS tiver apresentado contestação de mérito, estará caracterizado o interesse de agir pela resistência à pretensão, implicando na possibilidade de julgamento do mérito, independentemente do prévio requerimento administrativo;

 

c) nas demais ações em que ausente o requerimento administrativo, o feito será baixado em diligência ao Juízo de primeiro grau, onde permanecerá sobrestado, a fim de intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 (noventa) dias. Nos casos do item c, se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente (ex: não comparecimento à autarquia para a coleta da prova ou à entrevista), extingue-se a ação. Por outro lado, se negado o pedido, estará caracterizado o interesse de agir e o feito deverá prosseguir. Em qualquer caso, a análise quanto à subsistência da necessidade do provimento jurisdicional deverá ser feita pelo juiz.

 

Prosseguindo, ainda que não se identifique, por óbvio, a hipótese das alíneas a e b (ações ajuizadas no âmbito de Juizado Itinerante; nas ações em que o INSS tiver apresentado contestação de mérito), acima, é possível considerar os elementos trazidos pela alínea c para a solução da presente controvérsia, muito embora não se cuide, aqui, de falta de postulação na esfera administrativa:

 

Nos casos do item c, se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente (ex: não comparecimento à autarquia para a coleta da prova ou à entrevista), extingue-se a ação (por falta de interesse de agir).

 

Consoante o voto condutor do julgado, lavra do Ministro Luís Roberto Barroso - sem confundir a falta de postulação da via administrativa e a necessidade de respectivo exaurimento, que significa a efetiva utilização de todos os recursos administrativos cabíveis - o "prévio requerimento de concessão, assim, é pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. Eventual lesão a direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é, quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991)."

 

Considerada a necessidade de implementação do interesse de agir, a participação do segurado inicia-se na esfera administrativa, oportunidade que exerce os direitos subjetivos normativamente estabelecidos, reivindicando direitos ou denunciando abusos ou ilegalidades, garantindo-se, ainda, o pleno acesso ao Poder Judiciário no devido processo legal, com exercício do contraditório e da ampla defesa, com a possibilidade de comprovar o alegado direito mediante a utilização dos meios de prova inerentes ao processo civil.

 

Consoante entendimento que venho firmando sobre a adequada interpretação ao precedente do STF em repercussão geral, cabe ao Judiciário - atento ao princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional -, apreciar, em cada caso, se a exigência formulada pelo INSS no procedimento administrativo se mostra, ou não, razoável, considerando, notadamente, o livre acesso das partes em verem apreciadas pelo juízo competente eventual lesão ou ameaça a direito, na medida em que nem mesmo a lei pode excluir a análise de tais situações pelo órgão jurisdicional.

 

É de importância soberana que o Estado Democrático de Direito funda-se em valores constitucionais, os quais não se assentam apenas no princípio da legalidade, mas no próprio princípio da constitucionalidade.

 

Pois bem - no que se refere à necessidade de que o segurado colacione procurações constando o nome do representante legal pela emissão de PPP (exigências 1ª a 9ª) -, penso que no âmbito do processo administrativo, reputando o INSS necessária a juntada de documento em posse do empregador - em face de eventual dúvida acerca da veracidade sobre as informações prestadas -, cabe à autarquia requisitá-lo diretamente à empresa, utilizando-se, para tanto, do seu poder de polícia.

 

Na espécie, o documento requisitado pela autarquia se refere à questão de natureza operacional e administrativa interna da própria empresa, não dizendo respeito ao trabalhador, sendo totalmente fora da sua alçada.

 

Ao segurado, isto sim, incumbe a responsabilidade e o dever de instruir o requerimento, tanto administrativo quanto judicial, com elementos probatórios existentes na sua esfera de disponibilidade, de que tenha a posse ou autonomia de produção como, por exemplo, a CTPS.

 

O fato é que, independentemente do êxito dos pedidos, ou da satisfatoriedade dos elementos probatórios fornecidos pelo segurado, não resta dúvida de que a pretensão de reconhecimento da especialidade dos respectivos períodos foi inequivocamente deduzida na via administrativa (relativamente às exigências 1ª a 9ª), razão pela qual não me parece razoável a exigência respectiva.

 

Ou seja, revela-se que a exigência, no ponto, não se afigura razoável, não se mostrando em sintonia aos princípios que norteiam a boa-fé objetiva da Administração Pública (os quais se vinculam, propriamente, à concepção de moralidade administrativa), aqui especialmente identificada no sentido de garantir ao segurado, confiança, cooperação, transparência e lealdade.

 

Note-se que o art. 2°, IV, da Lei n° 9.784/99 (lei que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), prevê que serão observados, no procedimento administrativo, os critérios de "atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé".

 

Ainda, em matéria previdenciária devem ser mitigadas algumas formalidades processuais, haja vista o caráter de direito social da previdência e assistência social (Constituição Federal, art. 6º), intimamente vinculado à concretização da cidadania e ao respeito à dignidade da pessoa humana, fundamentos do Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, II e III), bem como à construção de uma sociedade livre, justa e solidária, à erradicação da pobreza e da marginalização e à redução das desigualdades sociais, objetivos fundamentais do Estado (CF, art. 3º, I e III), tudo a demandar uma proteção social eficaz aos segurados e seus dependentes, e demais beneficiários, inclusive quando litigam em juízo.

 

Ademais, note-se que a Instrução Normativa do INSS atualmente em vigor, IN 77/2015 (não obstante, aqui, o fato de que à época das exigências vigia a IN 45/2010 que disciplinava sobre a necessidade de procuração, art. 272, § 12), já não mais exige a procuração do subscritor do formulário, in verbis (sem os grifos no original):

 

 

 

Já em relação à apresentação de formulários em relação a determinadas empresas que o segurado ainda não colacionara os respectivos documentos (exigência 10ª - Evento 12, PROCADM3, p. 5/6), identifico, inicialmente, que a exigência se mostra razoável, considerando a especial circunstância de estarem as empresas em atividade.

 

É por meio do formulário, preenchido de acordo com as formalidades legais, que o segurado deve comprovar a especialidade do labor.

 

Os deveres anexos decorrentes da boa-fé, aqui, ao revés, direcionam a necessidade de determinada conduta pelo segurado. Note-se que, segundo prevê a Lei n° 9.784/99, art. 4°, II, são deveres do administrado perante a Administração "proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé".

 

Com relação à 11ª exigência - verificar junto aos órgãos responsáveis se existe Síndico(s) nomeado(s) de Massa Falida de determinadas empresas já desativadas (solicitando junto àquele(s) os respectivos formulários), e/ou apresentar requerimento de justificação administrativa e documentos que sirvam como início de prova material, evidentemente que, em relação ao reconhecimento da especialidade em relação à empresa que se encontre desativada, revela-se que a exigência de juntar formulários evidenciaria como não-razoável.

 

No caso, contudo, sabedora a administração previdenciária de que as empresas encontram-se desativadas, afigura razoável a exigência tendente a que o segurado providenciasse na informação de que, eventualmente, as empresas faliram e, por conta disso, as informações respectivas poderiam ser providenciadas junto ao Síndico da Massa Falida, bem como quanto à possibilidade de apresentação de requerimento de justificação administrativa e documentos que sirvam como início de prova material.

 

No ponto, tratando-se de empresas que já encerraram seus respectivos ciclos de funcionamento, a exigência veiculada no procedimento administrativo se mostra em sintonia aos princípios que norteiam a boa-fé objetiva da Administração Pública (os quais se vinculam, propriamente, à concepção de moralidade administrativa), aqui especialmente identificada no sentido de garantir ao segurado confiança, cooperação, transparência e lealdade.

 

Conforme decisão da Turma em questão análoga (Apelação Cível nº 5006715-33.2015.4.04.7102/RS, minha relatoria, unânime, j. em 16/08/2016), não sendo possível a juntada de formulário para a hipótese de a empresa não estar mais em atividade, cabe à Administração Pública viabilizar a prova da especialidade por outros meios, exatamente como procedera na exigência 11ª. Evidentemente que a exigência respectiva indica modo alternativo de comprovação das atividades e especialidade do labor, podendo a parte produzir outro meio de prova, além daquelas sugeridas pelo INSS. Colacionados esses elementos, cabe a análise do mérito do pedido pelo INSS, indeferindo, se for o caso, o pleito administrativo.

 

Quanto à 12ª exigência -  apresentar declaração de determinadas empresas com a informação do período de trabalho, acompanhado de cópia autenticada em cartório da ficha de registro de empregados ou do livro de registro, infiro que tal exigência mostra-se, também, em sintonia aos princípios que norteiam norteiam a boa-fé objetiva da Administração Pública. 

 

Havendo, eventualmente, suspeita de fraude, ou sendo ilegível algum dos documentos colacionados no procedimento administrativo, a exigência ao segurado para que apresente outras provas não se revela desarrazoada.

 

Considerados, pois, esses fundamentos, estou acolhendo em parte o recurso de apelação do autor para:

 

a) afastar, inicialmente, a extinção do processo sem resolução do mérito; e

b) determinar a baixa dos autos à origem, onde permanecerá sobrestado, a fim de intimar o autor a dar entrada com novo pedido administrativo (ou mesmo reativar, se possível, o requerimento que instaurara) em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir em relação aos respectivos períodos das exigências, oportunidade em que caberá ao segurado, na forma da fundamentação supra, cumprir as Exigências 10ª 11ª e 12ª;

 

c) determinar que - em relação às Exigências 1ª a 9ª, não-razoáveis, na forma da fundamentação supra, o processo tenha oportuno e regular processamento;

 

 

Acolhido parcialmente o recurso de apelação da parte autora, na forma da fundamentação supra.

 

 

ANTE O EXPOSTO, voto por dar parcial provimento à apelação da parte autora.

 

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 16/05/2017, na seqüência 443, disponibilizada no DE de 27/04/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 5ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO DA PARTE AUTORA.