REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. TRF4. 5060051-45.2021.4.04.7100...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gab. Des. Federal Roger Raupp Rios - 6º andar - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3277 - Email: groger@trf4.jus.br

Remessa Necessária Cível Nº 5060051-45.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

PARTE AUTORA: FABRICIO DA SILVA MARQUES (IMPETRANTE)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Trata-se de reexame necessário em face de sentença que concedeu parcialmente a segurança postulada nos seguintes termos:

Ante o exposto, concedo em parte a segurança, extinguindo o processo com o resolução do mérito, na forma do art. 487, inc. I, do CPC, para o fim de determinar à autoridade coatora a apreciação, análise e decisão no requerimento administrativo, no prazo máximo de 45 dias, contados a partir da realização da diligência administrativa, nos termos da fundamentação.

O Ministério Público Federal manifestou-se pela prejudicialidade da remessa necessária.

É o breve relatório.

VOTO

Juízo de admissibilidade

Conheço da remessa necessária, porquanto expressamente prevista no art. 14, §1º, da Lei n.º 12.016/09.

Mérito

A sentença monocrática, quanto à matéria de fundo objeto da impetração, foi proferida nos seguintes termos:

2.1. De acordo com o art. 1º da Lei nº 12.016/09, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for.

A parte autora sustenta haver direito líquido e certo à análise de requerimento administrativo, no prazo de 30 (trinta) dias (art. 49 da Lei nº 9.784/99).

Passo à análise.

2.2. Nos casos que envolvem a concessão ou revisão de benefícios previdenciários, a legitimidade passiva é, em regra, exclusiva, do Gerente Executivo, ainda que a decisão sobre o pedido dependa da avaliação pericial.

Com efeito, é atribuição das Gerências Executivas do INSS a análise e o julgamento dos pedidos de concessão/restabelecimento de benefício previdenciário/assistencial, razão pela qual eventual necessidade de perícia médica não interfere na designação da autoridade coatora.

O fato de ter sido criada a carreira de Perito Médico Federal, no âmbito do quadro de pessoal do Ministério da Economia, pela Lei 13.846/2019, não afeta a legitimidade passiva, pois compete ao Gerente Executivo impulsionar o processo administrativo para que seja solucionado em prazo razoável.

Assim, a necessidade de realização de uma perícia, por servidor público sem vinculação ao INSS, não torna, em regra, o Perito Médico Federal responsável pela demora na tramitação do procedimento administrativo, pois, compete ao Gerente Executivo ajustar os fluxos de trabalho e zelar pela rápida e eficiente prestação do serviço público.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INEXISTÊNCIA. REQUERIMENTO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. A impetração de mandado de segurança contra omissão atribuída a Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social, com objeto destinado restritamente à concessão de ordem que obrigue o Instituto Nacional do Seguro Social a decidir em processo administrativo de concessão ou de revisão de benefício previdenciário, não tem como litisconsorte passivo necessário o Coordenador da Coordenação Regional Sul de Perícia Médica Federal. 2. A alteração da carreira de Perito Médico Federal, promovida pela Lei n. 13.846, de 18 de junho de 2019, em que foi convertida a Medida Provisória n. 871, de 18 de janeiro de 2019, para estabelecer vinculação ao Ministério da Economia, não é fato relevante para incumbir os respectivos ocupantes de cargos a ela associados, responsáveis exclusivamente pelo exercício de atribuições circunscritas a questões científicas, de ordem médica ou ocupacional, a integrar o polo passivo em ação de mandado de segurança. 3. É de 30 (trinta) dias, prorrogável motivadamente por igual período, o prazo de que dispõe a Administração para decidir após o encerramento da instrução de processo administrativo. 4. A inexistência de motivo justo para o descumprimento de norma procedimental (art. 49 da Lei n. 9.784) torna reconhecida a omissão da Administração Pública, que contraria direito líquido e certo do interessado, a quem a Constituição Federal assegura razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII). (TRF4, AG 5018490-35.2020.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 01/10/2020)

2.3. A lei reguladora do processo administrativo no âmbito administrativo federal (Lei n.º 9.784/99) dispõe no artigo 49:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Na esfera previdenciária, dispõe o artigo 174 do Decreto 3.048/99:

Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

2.4. Como é de conhecimento notório, o INSS sofre situação institucional precarizada, com progressiva diminuição do número de servidores gerada pelas aposentadorias sem reposição do quadro e aumento da demanda de segurados buscando suas aposentadorias no Instituto.

Assim, o problema é estrutural e que afeta a todos os segurados do Regime Geral de Previdência Social - RGPS.

Nesse contexto, o prazo legal de 45 dias para que a autarquia apresente decisão administrativa evidencia-se exíguo.

É de se ter em conta, além disso, que, prosperando os mandados de segurança ajuizados sob o fundamento da ultrapassagem do prazo de 45 dias, haverá uma violação à ordem cronológica de pedidos administrativos, sendo preteridos aqueles segurados que não manejam tal remédio constitucional. Acatar o prazo da lei significaria, pois, prejudicar aqueles que apresentaram pedidos administrativos com maior antecedência, já que o Judiciário passaria a determinar que o INSS dê preferência aos impetrantes.

Portanto, entendo que os princípios de acesso à Justiça e da razoável duração do processo administrativo devem ser harmonizados com o princípio da igualdade entre as partes, consubstanciado na observância do critério cronológico dos pedidos administrativos. Tal desiderato somente pode ser alcançado considerando-se um prazo que possa ser efetivamente cumprido pelo INSS no momento atual.

Com vistas a dar solução a esta e outras questões, foi organizado o Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional, promovido pela Coordenadoria dos Juizados Especiais Federais (Cojef) da 4ª Região. A 5ª Reunião foi presidida pela desembargadora federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, coordenadora dos Juizados Especiais Federais (JEFs) da 4ª Região, e teve a participação de magistrados da 4ª Região, de representantes da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), do Ministério Público Federal (MPF), da Defensoria Pública da União (DPU), da Federação dos Trabalhadores Aposentados e Pensionistas, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP). Em tal reunião, foram estabelecidas, entre outras, a Deliberação 26 (https://www2.trf4.jus.br/trf4/upload/editor/epz_ata5forumregional.pdf):

DELIBERAÇÃO 26: O Fórum Regional deliberou (i) dar conhecimento a advogados e magistrados das ações gerenciais que vem sendo adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao aperfeiçoamento e à informatização da gestão pública em matéria previdenciária, (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários, via liminar), e (iii) avaliar os resultados obtidos no período nas reuniões dos Fóruns Seccionais, a serem realizadas no primeiro semestre de 2019.

Em 2019, em nova deliberação, o prazo razoável tratado no Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional foi reduzido para 120 dias, nos seguintes moldes:

DELIBERAÇÃO 32: O Fórum delibera, por maioria, vencidos os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, alterar a deliberação n. 26, aprovada na 5ª Reunião do Fórum Regional, no sentido de reduzir o prazo, anteriormente fixado de 180 dias, para 120 dias para análise de requerimentos administrativos, como forma de reconhecer e incentivar as ações de melhorias de gestão adotadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social, a partir da implantação de novos sistemas de trabalho e o aprimoramento dos recursos tecnológicos.

Assim, deve ser adotado o prazo de 120 dias, a partir da data do protocolo do requerimento, para que o INSS emita decisão administrativa. Somente caso ultrapassado tal prazo será viável ao segurado impetrar mandado de segurança exigindo imediata conclusão do pedido junto à Previdência Social. Entendo que o prazo definido no Fórum Interinstitucional Previdenciário se coaduna com a excepcional situação enfrentada atualmente pelo INSS em seu reduzido quadro de pessoal, além de ter sido debatido em conjunto com as diversas esferas institucionais envolvidas no processo previdenciário.

Por fim, é de se mencionar que o TRF da 4ª Região adota posicionamento pela adoção das deliberações do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional quanto ao tema em debate:

DECISÃO: Trata-se de agravo de instrumento interposto por Vera Lúcia Marques da Fonseca contra decisão proferida em Mandado de Segurança, na qual foi indeferido o seu pedido liminar e determinada a notificação da autoridade coatora para prestar informações, com posterior vista ao MPF (evento 3 do processo de origem). Defende a agravante, em síntese, que deve ser concedida a liminar requerida para fins de determinar à Autarquia a análise do pedido administrativo, feito em 14/03/2019, sem qualquer resposta. Decido. De início, registre-se que a insurgência enquadra-se no art. 1.015, I, do Código de Processo Civil, pois o MM. Juiz, ao postergar a análise do pedido de liminar para após a manifestação da autoridade coatora e do Ministério Público Federal, realizou um juízo negativo acerca da urgência da medida. Nesse sentido: AGRAVO INTERNO. DECISÃO QUE POSTERGA EXAME DE TUTELA DE URGÊNCIA. PROVIMENTO DE CARÁTER DECISÓRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO ADMITIDO. 1. Ao postergar o exame do pedido de antecipação da tutela para momento posterior, o juízo decidiu, ainda que provisoriamente, que inexistem elementos para a concessão ou o indeferimento liminar do pedido. Trata-se, pois, de provimento de caráter decisório, passível de agravo. 2. Agravo interno provido para admitir o agravo de instrumento. (TRF4, AG 5015798-68.2017.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relator ARTUR CÉSAR DE SOUZA, juntado aos autos em 23/11/2017) AGRAVO INTERNO. PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. HIPÓTESES DE CABIMENTO. DECISÃO QUE POSTERGA A ANÁLISE DA TUTELA PROVISÓRIA. A decisão que adia a apreciação do requerimento de antecipação de tutela de urgência para momento posterior à realização da prova pericial é passível de impugnação por meio de agravo de instrumento, nos termos do art 1.015, I, do Código de Processo Civil. (TRF4, AG 5060892-39.2017.4.04.0000, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 05/12/2018) Quanto ao mérito da questão, ainda que o art. 49 da Lei n.º 9.784/99 determine que a Administração Pública Federal tem o prazo de até trinta dias, após a conclusão do processo administrativo para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada, não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do instituto previdenciário, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela legislação. Por essa razão, em deliberação do Fórum Interinstitucional Previdenciário, realizado em 30/11/2018, foi decidido no sentido de (ii) considerar razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do respectivo protocolo, para análise de requerimentos administrativos, tendo em vista a implantação de novos sistemas de trabalho na autarquia e o empenho da Superintendência Regional em aprimorá-los com recursos tecnológicos, para dar vazão ao número crescente de demandas, evitando a judicialização de questões que podem ser resolvidas na via administrativa (impetração de mandados de segurança e concessão de benefícios previdenciários,via liminar). Assim, tendo a impetrante protocolado o seu requerimento em 14/03/2019 (n.º 1688873525), ainda não transcorreram os 180 dias, considerados razoáveis, para a sua análise pelo INSS. Pelo exposto, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal. Nada obsta a que, decorrido o prazo, a parte formule novo requerimento no juízo de origem. Intime-se, sendo a parte agravada para responder. Após, dê-se vista ao MPF para parecer. (TRF4, AG 5024354-88.2019.4.04.0000, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 10/06/2019)

2.5. Em razão da elevada judicialização desse tema, o Supremo Tribunal Federal, em 08/12/2020, nos autos do Recurso Extraordinário 1.171.152/SC, que havia sido incluído no modelo de repercussão geral, homologou acordo sobre os prazos máximos de conclusão dos processos administrativos submetidos ao INSS, salvo em relação à fase recursal:

(...)

O acordo prevê, também, que o seu descumprimento acarreta a obrigação do INSS de analisar o requerimento formulado pelo segurado no prazo de 10 (dez) dias, salvo demonstração de impossibilidade contextual intransponível.

Os prazos estabelecidos no acordo, conforme o item 6.1., serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do presente acordo judicial.

O acordo foi homologado em 08/02/2021, foi publicado e transitou em julgado em 17/2/2021.

Saliente-se que o prazo de 06 meses concedido à Autarquia para implantação da nova sistemática não implica moratória, de igual prazo, para análise dos processos administrativos.

2.6. Diante do que foi exposto, enquanto o acordo homologado pelo STF não estiver produzindo efeitos, deve ser adotado o prazo de 120 dias, a partir da data do protocolo do requerimento, para que o INSS emita decisão administrativa.

Para requerimentos realizados a partir de 17/8/2021, devem ser considerados os prazos previstos no acordo.

Assim, somente caso ultrapassados os prazos de 120 ou do acordo (data do protocolo de requerimento a partir de 17/8/2021), é que será viável ao segurado impetrar mandado de segurança exigindo a imediata conclusão do pedido junto à Previdência Social.

2.7. No caso concreto, o requerimento foi protocolado em 01/07/2019 (ev.1, COMP2). Está caracterizada, portanto, a ilegalidade, pois foi ultrapassado o prazo de 120 dias estipulado por ocasião do Fórum Interinstitucional Previdenciário Regional para análise e eventual decisão do pedido administrativo. Todavia, o processo administrativo foi movimentado, em 26/10/21, com marcação de avaliação social (eventos 19 e 24).

Assim, fixo o prazo de 45 dias para análise e conclusão do requerimento administrativo após o cumprimento da diligência referida acima.

Não vislumbro elementos de fato ou de direito que justifiquem a modificação, em sede de reexame necessário, do entendimento adotado pelo julgador monocrático, mormente porque alinhado à jurisprudência deste Regional quanto ao atendimento dos segurados em prazo razoável (TRF4, AC 5002196-11.2021.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 19/08/2021; TRF4 5014346-34.2020.4.04.7205, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator CELSO KIPPER, juntado aos autos em 22/07/2021; TRF4 5091557-10.2019.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 29/06/2021; TRF4, AG 5047450-98.2020.4.04.0000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 11/12/2020; entre outros).

Dispositivo

Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária.

Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003231482v3 e do código CRC 6b71469c.Informações adicionais da assinatura:
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Remessa Necessária Cível Nº 5060051-45.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

PARTE AUTORA: FABRICIO DA SILVA MARQUES (IMPETRANTE)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO.

1. A demora excessiva na análise de requerimento administrativo de benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a falta de conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

2. Remessa necessária a que se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 21 de junho de 2022.

Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003231516v3 e do código CRC a13ab4af.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 13/06/2022 A 21/06/2022

Remessa Necessária Cível Nº 5060051-45.2021.4.04.7100/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

PRESIDENTE: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

PROCURADOR(A): FÁBIO BENTO ALVES

PARTE AUTORA: FABRICIO DA SILVA MARQUES (IMPETRANTE)

ADVOGADO: LEONARDO SOUSA FARIAS (OAB RS087452)

PARTE RÉ: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

Votante: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

Votante: Juiz Federal FRANCISCO DONIZETE GOMES

Votante: Desembargador Federal OSNI CARDOSO FILHO

LIDICE PEÑA THOMAZ

Secretária

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