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EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS PARA ANÁLISE DE PEDIDOS DE BENEFÍCIO POR INVALIDEZ. IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DO BENEFÍCIO SE NÃO REALIZADA A PERÍCIA EM 45 DIAS. CREDENCIAMENTO DE PERITOS TEMPORÁRIOS. PRELIMINARES. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL. ESTADO DO PARANÁ. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS ACIDENTÁRIOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. TRF4. 5000702-09.2010.4.04.7000

Data da publicação: 03/07/2020, 17:14:20

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS PARA ANÁLISE DE PEDIDOS DE BENEFÍCIO POR INVALIDEZ. IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DO BENEFÍCIO SE NÃO REALIZADA A PERÍCIA EM 45 DIAS. CREDENCIAMENTO DE PERITOS TEMPORÁRIOS. PRELIMINARES. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL. ESTADO DO PARANÁ. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS ACIDENTÁRIOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1. Legitimidade: o Ministério Público Federal é parte legitima para propor ação civil pública em defesa de direito individuais homogêneos em matéria previdenciária. 2. Competência Territorial em Ação Civil Pública: a regra geral do art. 16 da Lei n. 7.347/85, limitando a coisa julgada à competência territorial do órgão prolator admite exceções, se a matéria debatida no feito transborde os perímetros da circunscrição territorial do órgão prolator da decisão. No caso em tela, a natureza do pedido é incompatível com a restrição imposta pela norma geral, uma vez que o atraso na realização das perícias médicas junto ao INSS não é isolado de um ou outro posto de atendimento, mas sim de quase totalidade da rede de atendimento no Estado do Paraná. A jurisprudência mais coerente já aponta a ampliação territorial, inclusive por que o ideal, nesses casos, seria a ampliação da competência em âmbito nacional. 3. Omissão Administrativa: o mandado de injunção consiste em remédio constitucional para suprir lacunas de lei dirigidas à concretização de direitos previstos na Carta Magna. No caso em tela, o autor não defende haver propriamente uma omissão legislativa, mas uma omissão da Administração em cumprir norma procedimental presente no sistema. 4. Competência Estadual para Acidente de Trabalho : embora a presente ação dirija-se para a correção de uma falha procedimental, em caso de descumprimento do prazo, a consequência imposta é a implantação de um benefício previdenciário. Portanto, há cunho previdenciário na demanda e, por consequência, merece observância da norma de competência prevista no inciso I do art. 109 da CF/88, excluindo-se do provimento desta ação os benefícios decorrentes de acidente do trabalho em respeito à competência da Justiça Estadual. 5. Prazo Razoável para Realização de Perícias: o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios, incluído pela Lei n.º 11.665/08, prevê que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. Assim, merece trânsito o pedido de implantação automática do benefício, em 45 dias, a contar da entrada do requerimento, se não realizada a necessária perícia médica para comprovação da incapacidade. Tal provimento não implica ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes, mas determinação judicial baseada em norma legal, com a finalidade de garantir a concretização de direito fundamental. Precedentes deste TRF4. 6. Credenciamento Excepcional de Peritos: a autorização de contratação de médicos peritos temporários para auxílio na redução do prazo médio de realização de perícias, consiste em instrumento complementar a melhor gestão do poder público, a ser utilizada de forma razoável e proporcionalmente às necessidades. Esse comando jurisdicional respeita a autonomia administrativa e o Princípio da Separação dos Poderes, visto que a contratação obedece a real necessidade a ser avaliada pela instituição previdenciária, bem como pode ser evitada com a adoção de melhoria na gestão dos recursos humanos e materiais existentes. (TRF4, APELREEX 5000702-09.2010.4.04.7000, QUINTA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 16/07/2015)


APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000702-09.2010.4.04.7000/PR
RELATOR
:
ROGERIO FAVRETO
APELANTE
:
INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
APELADO
:
OS MESMOS
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS PARA ANÁLISE DE PEDIDOS DE BENEFÍCIO POR INVALIDEZ. IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DO BENEFÍCIO SE NÃO REALIZADA A PERÍCIA EM 45 DIAS. CREDENCIAMENTO DE PERITOS TEMPORÁRIOS. PRELIMINARES. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL. ESTADO DO PARANÁ. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS ACIDENTÁRIOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
1. Legitimidade: o Ministério Público Federal é parte legitima para propor ação civil pública em defesa de direito individuais homogêneos em matéria previdenciária.
2. Competência Territorial em Ação Civil Pública: a regra geral do art. 16 da Lei n. 7.347/85, limitando a coisa julgada à competência territorial do órgão prolator admite exceções, se a matéria debatida no feito transborde os perímetros da circunscrição territorial do órgão prolator da decisão. No caso em tela, a natureza do pedido é incompatível com a restrição imposta pela norma geral, uma vez que o atraso na realização das perícias médicas junto ao INSS não é isolado de um ou outro posto de atendimento, mas sim de quase totalidade da rede de atendimento no Estado do Paraná. A jurisprudência mais coerente já aponta a ampliação territorial, inclusive por que o ideal, nesses casos, seria a ampliação da competência em âmbito nacional.
3. Omissão Administrativa: o mandado de injunção consiste em remédio constitucional para suprir lacunas de lei dirigidas à concretização de direitos previstos na Carta Magna. No caso em tela, o autor não defende haver propriamente uma omissão legislativa, mas uma omissão da Administração em cumprir norma procedimental presente no sistema.
4. Competência Estadual para Acidente de Trabalho: embora a presente ação dirija-se para a correção de uma falha procedimental, em caso de descumprimento do prazo, a consequência imposta é a implantação de um benefício previdenciário. Portanto, há cunho previdenciário na demanda e, por consequência, merece observância da norma de competência prevista no inciso I do art. 109 da CF/88, excluindo-se do provimento desta ação os benefícios decorrentes de acidente do trabalho em respeito à competência da Justiça Estadual.
5. Prazo Razoável para Realização de Perícias: o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios, incluído pela Lei n.º 11.665/08, prevê que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. Assim, merece trânsito o pedido de implantação automática do benefício, em 45 dias, a contar da entrada do requerimento, se não realizada a necessária perícia médica para comprovação da incapacidade. Tal provimento não implica ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes, mas determinação judicial baseada em norma legal, com a finalidade de garantir a concretização de direito fundamental. Precedentes deste TRF4.
6. Credenciamento Excepcional de Peritos: a autorização de contratação de médicos peritos temporários para auxílio na redução do prazo médio de realização de perícias, consiste em instrumento complementar a melhor gestão do poder público, a ser utilizada de forma razoável e proporcionalmente às necessidades. Esse comando jurisdicional respeita a autonomia administrativa e o Princípio da Separação dos Poderes, visto que a contratação obedece a real necessidade a ser avaliada pela instituição previdenciária, bem como pode ser evitada com a adoção de melhoria na gestão dos recursos humanos e materiais existentes.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 5a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO AOS APELOS DO INSS E DO MPF E À REMESSA OFICIAL, TENDO O JUIZ FEDERAL JOSÉ ANTONIO SAVARIS APRESENTADO RESSALVA, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 14 de julho de 2015.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator


Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7614380v6 e, se solicitado, do código CRC 6D7BD4A.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Rogerio Favreto
Data e Hora: 15/07/2015 18:41




APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000702-09.2010.4.04.7000/PR
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RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas contra sentença proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do INSS buscando a condenação da Autarquia a realizar perícias médicas necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias, a contar do requerimento, ou, caso o agendamento da perícia ultrapasse o mencionado prazo, a concessão provisória do benefício requerido; e, nos casos em que necessária a realização de perícia para autorizar a manutenção do benefício, seja determinada sua realização no prazo máximo de trinta dias anteriores à cessação do benefício ou a sua manutenção provisória.
O autor MPF relatou que a conclusão do Inquérito Civil Público nº. 1.25.000.003761/2009-35 constatou uma demora excessiva na realização das perícias médicas previdenciárias, e, consequentemente, obrigando os segurados a suportar uma espera sem a análise dos pedidos de benefício previdenciário. Discorre sobre algumas representações feitas por segurados, exemplificando algumas situações. Argumenta que o atraso nas perícias prejudica a verificação da incapacidade pois, muitas vezes, a limitação e o episódio de doença ou lesão desaparece. Invoca os princípios norteadores dos serviços públicos, que devem ser eficientes e contínuos, e referiu que a concessão dos benefícios previdenciários e assistenciais não pode ser obstada pela prestação inadequada do serviço público pela autarquia previdenciária.
Em seu pedido, o MPF requer a fixação do prazo de 30 dias para a realização de perícia. Justificou tal prazo no que dispõe o Plano de ação desenvolvido pela Superintendência Regional do Sul, no PA 1.25.000.001501/2006-82. Caso não atendido referido prazo, requer a determinação da concessão provisória do benefício ou a sua continuidade nos pedidos de manutenção. Por fim, pugnou pela concessão de antecipação dos efeitos da tutela e procedência do pedido.
A antecipação de tutela foi deferida em parte nos seguintes termos (evento 15 dos autos originários):
'a) efeito suspensivo ao pedido de prorrogação de benefício por incapacidade a fim de manter o pagamento até a data da nova perícia, momento em que a autarquia poderá verificar a permanência ou não da incapacidade e, se for o caso, interromper o pagamento.
Fixo o prazo de 5 dias, a contar da intimação da Procuradoria do INSS, para cumprimento dessa determinação, sob pena de fixação de multa diária de R$1.000,00 (mil reais) por segurado;
b) da mesma forma, no caso de perícia para se verificar a concessão ou a manutenção da pensão por morte aos maiores de 21 anos considerados dependentes devido à invalidez, deve a autarquia realizar o exame em 30 dias. Caso contrário, deve benefício deve ser concedido e pago desde a data do requerimento administrativo ou desde a data da suspensão do pagamento ante a falta de perícia para atestar a incapacidade até a data da realização da perícia.
Também fixo o prazo de 5 dias, a contar da intimação da Procuradoria do INSS, para cumprimento dessa determinação, sob pena de fixação de multa diária de R$1.000,00 (mil reais) por segurado;
c) Quanto às concessões de benefícios incapacitantes, concedo à autarquia o prazo de 30 dias para adotar medidas e traçar uma nova estratégia de atuação para fins de atingir um atendimento que atenda o prazo razoável de 30 dias. Decorrido tal prazo, os benefícios por incapacidade requeridos devem ser analisados em 30 dias sob pena de se pagar a multa de R$50,00 por dia e segurado cujo pedido não foi analisado no prazo ora estabelecido, valor a ser revertido em favor do Fundo previsto no artigo 13 da Lei da Ação Civil Pública.'
O INSS interpôs agravo de instrumento com pedido de efeito suspensivo, o qual foi denegado pela Turma, confirmando a negativa liminar do relator. Restaram parcialmente providos os embargos de declaração, apenas para fins de prequestionamento (AI nº 5005891-16.2010.404.0000).
Devidamente citado, o INSS ofereceu contestação (evento 30). Alegou caso fortuito ou força maior, consistente na greve dos médicos peritos do INSS, a excluir a responsabilidade da autarquia por eventual descumprimento da liminar. Pugnou pela redução do valor da multa cominada e a dilação do prazo para cumprimento. Quanto ao mérito, argumentou que a prorrogação automática de benefícios fundados na incapacidade quando esta tenha sua cessação estimada por perito médico iria de encontro ao princípio da eficiência da Administração Pública, por ignorar o embasamento técnico da estimativa médica. Argumentou também não ser cabível a intervenção judicial no caso, por envolver gestão orçamentária, tecnológica e de recursos humanos, além de outras questões inerentes à Administração. Relatou mudanças efetuadas ao longo dos últimos anos a fim de melhor atender à população, salientando o aumento de demanda por benefícios previdenciários, enquanto a autarquia assumia paulatinamente o serviço de perícia médica antes terceirizado. Invocando a razoabilidade e a proporcionalidade, defende que a intervenção judicial na atuação administrativa deve ter caráter excepcional e marcada pela efetividade das medidas. Afirma caber ao administrador público a escolha dos meios adequados à maior eficiência.
Réplica juntada no evento 36.
Sobreveio sentença de parcial procedência (evento 126).
Já no evento 133, foram acolhidos embargos de declaração para alterar o provimento final da sentença, que restou lavrado nestes termos:
"...julgo parcialmente procedente o pedido, resolvendo o mérito nos termos do art. 269, I, do Código de Processo Civil o que faço para, confirmando o provimento liminar, determinar ao INSS que:
a) realize as perícias necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 30 dias a contar do requerimento. A contar da intimação da Procuradoria do INSS, fixo o prazo para cumprimento dessa determinação em 10 dias, para as APS's situadas na Subseção Judiciária de Curitiba e de 30 dias para as demais, ressalvadas a APS de Campo Mourão e as APS's da Subseção Londrina. Para a hipótese de descumprimento, fixo multa diária de R$100,00 (cem reais) por segurado.
b) realize as perícias necessárias à manutenção de benefícios fundados em incapacidade, em 30 dias contados do pedido de prorrogação, mantendo ativos os benefícios até a realização da perícia. A contar da intimação da Procuradoria do INSS, fixo o prazo de 10 dias para as APS's da Subseção Judiciária de Curitiba e de 30 dias para as demais APS's do Estado do Paraná, para cumprimento dessa determinação. Para a hipótese de descumprimento, fixo multa diária de R$ 100,00 (cem reais) por segurado.
Fica a sentença embargada acrescida dos fundamentos da presente, em outras alterações.
Publique-se, registre-se e intimem-se."
Inconformado, o INSS interpôs apelo (evento 137). Após relatar os principais andamentos da demanda, o apelante informa que o credenciamento de médicos determinado pela decisão no agravo possibilitou uma melhoria considerável no atraso das perícias. Requer a atribuição de efeito suspensivo ao apelo.
Preliminarmente, defende a impossibilidade da ampliação do limite territorial dos efeitos da decisão e a ilegitimidade do Ministério Público Federal. Também defende a incompetência para decidir acerca do atraso das perícias realizadas para verificar a incapacidade decorrente de acidentes do trabalho, pois seria matéria afeta à Justiça Estadual. Argumenta acerca da inadequação da via eleita, ao fundamento de que caberia o ajuizamento de mandado de injunção pois não há norma legal disciplinando a controvérsia, o que, consequentemente, atrairia a competência do STF pois se trataria de omissão legislativa do Congresso Nacional ("q", I, art. 102 do CF/88). Por derradeiro, alega impossibilidade jurídica do pedido.
Quanto ao mérito, defende que a decisão recorrida ofende o Princípio da Separação dos Poderes ao interferir na Administração. Tece considerações acerca dos Princípios da Eficiência e da Reserva do Possível, bem como sustenta que a manutenção da decisão implicaria impactos administrativos e sociais negativos, violando os arts. 16, I e III, 21-A, 43, §1º, 60, §4º, 77, §2 , III, da Lei n. 8.213/91 e 20, §6º, da Lei n. 8.742/93. Caso não acolhida a improcedência da ação, formulam-se pedidos subsidiários como a ampliação do prazo para a realização da perícia para 45 dias, a consideração do prazo pelo tempo médio de cada agência e não individualmente, a exclusão de situações atípicas como o excecivo agendamento de perícias e, por fim, a exclusão da multa diária pelo descumprimento.
O Ministério Público Federal também apelou (evento 140), reiterando o pedido para que o descumprimento da medida acarrete a implementação do benefício e não somente a multa diária. Por fim, requer a majoração da multa diária pelo descumprimento de R$ 100,00, concedida em sentença, para R$ 1.000,00.
Remetidos os autos a este Tribunal, o INSS peticionou buscando a antecipação da tutela recursal (evento 2). Decisão proferida no evento 3 deferiu o pedido para determinar "a concessão automática de benefícios por incapacidade cuja perícia médica não seja fixada dentro do prazo de 45 dias contados do requerimento", exigindo, contudo que "o pedido administrativo seja instruído pelo requerente com atestado médico".
Parecer oferecido no evento 16, opinando pelo provimento do recurso do MPF e desprovimento do apelo do INSS.
É o relato. Decido.
VOTO
O Pedido de Atribuição de Efeito Suspensivo ao Apelo;
O pedido de atribuição de efeito suspensivo ao apelo já foi tratado no agravo interposto pelo INSS, e que foi recebido como petição (petição nº Nº 5006420-93.2014.404.0000/PR).
Limitação Territorial;
Quanto a esse ponto, ratifico a posição já manifestada em ação similar no estado de Santa Catarina.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a sentença na ação civil pública faz coisa julgada erga omnes nos limites da competência territorial do órgão prolator, nos termos do art. 16 da Lei n. 7.347/85, com a nova redação dada pela Lei 9.494/97: EREsp nº 293.407/SP, Corte Especial, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ 01-08-2006; Resp nº 422671-RS, Primeira Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ 30-11-2006; EREsp 411529/SP, Segunda Seção, Rel. Min. Fernando Gonçalves, Dje de 24-03-2010; AgRg nos EREsp 253589/ SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Corte Especial , DJe 01-07-2008; EREsp 399.357, Segunda Seção, Rel. Min. Fernando Gonçalves, julgado em 09-09-2009.
Entretanto, essa regra geral do art. 16 da Lei n. 7.347/85, limitando a coisa julgada à competência territorial do órgão prolator admite exceções, se a matéria debatida no feito transborde os perímetros da circunscrição territorial do órgão prolator da decisão. O caso em tela é exemplo disso, pois a natureza do pedido é incompatível com a restrição imposta pela norma geral. A problemática acerca do atraso na realização das perícias médicas junto ao INSS não é isolado de um ou outro posto de atendimento, mas sim de grande parte da rede de atendimento no Estado do Paraná. A Administração, por sua vez, não pode ser compelida a adotar soluções diversas em razão de provimentos judiciais diversos. É salutar à Administração que se pense e ataque a questão como um todo, estruturalmente, pensando em uma solução conjunta para toda a Seção do Estado do Paraná, sob pena de as forças canalizadas para atender determina região deixem desguarnecidas as demais.
Pessoalmente, tenho posição favorável à ampliação territorial dos efeitos das ações civis públicas, tendo, inclusive, defendido tal entendimento na oportunidade em que elaborei Comentários ao Projeto da Nova Lei da Ação Civil Pública (PL nº 5.139/09), que prevê alteração do regime dos efeitos da coisa julgada - Em Defesa de Um Novo Sistema de Processos Coletivos, Estudos em homenagem a Ada Pellegrini Grinover, Ed. Saraiva, 2010, 'O Projeto de Lei que Disciplina as Ações Coletivas: Abordagem Comparativa sobre as Principais Inovações', por Luiz Manoel Gomes Jr. e Rogerio Favreto, p. 387 e 38:
'...
A regra passará a ser que '(...) A sentença no processo coletivo fará coisa julgada erga omnes, independentemente da competência territorial do órgão prolator ou do domicílio dos interessados' na linha da posição do Superior Tribunal de Justiça e sem as inadequadas limitações do art. 16, da atual Lei da Ação Civil Pública.
Na doutrina já há adesão de Rodolfo de Camargo Mancuso, com bons argumentos no sentido de criticar o atual sistema da Lei da Ação Civil Pública.
(...)
A opção realmente pode causar alguma perplexidade, mas temos vários pontos positivos nesta inovadora proposta: a) haverá a necessidade de comunicação adequada da existência da Ação Coletiva (art. 34, §§ 3º e 4º) sob responsabilidade do réu; b) o efeito é apenas na parte relativa a matéria de direito - pontos ou questões de fato podem ser resolvidos de forma individual, se o caso; c) evita a loteria judiciária na medida em que a decisão será igualitária para todos os membros do grupo; d) traz evidente economia processual pois afasta a necessidade de ajuizar centenas ou milhares de ações idênticas com perda de tempo para todos os interessados, especialmente para o Sistema Jurídico e; e) haverá a suspensão das ações individuais, aguardando o resultado coletivo.
...'
Assim, a decisão proferida nesta ação deve abranger todo o Estado do Paraná.
Competência da Justiça Estadual em relação aos benefícios de natureza acidentária - competência em razão da matéria;
A presente questão já foi enfrentada pela 6ª Turma deste Tribunal no julgamento da APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5025299-96.2011.404.7100, 6ª TURMA, Des. Federal CELSO KIPPER, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 16/09/2013, oportunidade em que prevaleceram as seguintes razões insculpidas pelo eminente relator, Des. Federal Celso Kipper (evento 10, Relato/voto daqueles autos):
"De acordo com a norma insculpida no art. 109, I, da Constituição Federal, não compete à Justiça Federal julgar causas em que se controverte acerca de benefícios decorrentes de acidente do trabalho, devendo, pois, ser acolhida a preliminar de limitação dos efeitos da ação civil pública em razão da matéria, restringindo-se a tutela coletiva aos benefícios por incapacidade de natureza previdenciária."
Esse mesmo entendimento foi acolhido pela 5ª Turma na APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004227-10.2012.404.7200, de minha relatoria, julgado de forma unânime em 19/05/2014.
Mesmo que se superasse a competência, para benefício acidentário impera obstáculo material, visto que o reconhecimento da relação entre a causa do acidente com o labor do segurado exige parecer médico, não podendo ser suprido pela mera apreciação da área administrativa da autarquia previdenciária. Logo, mesmo com eventual flexibilização da regra de competência para aproveitamento do sistema, esbarra-se na impossibilidade material.
Portanto, embora a presente ação dirija-se para a correção de uma falha procedimental, em caso de descumprimento do prazo, a consequência imposta é a implantação de um benefício previdenciário. Portanto, há cunho previdenciário na demanda e, por consequência, merece observância da norma de competência prevista no inciso I do art. 109 da CF/88, excluindo-se do provimento desta ação os benefícios decorrentes de acidente do trabalho.
Inadequação da via eleita - necessidade de mandado de injunção coletivo para a supressão de lacuna técnica - competência do STF;
Não merece trânsito a argumentação de inadequação da via eleita ao argumento de que a demanda deveria ter sido impetrada via mandado de injunção coletivo. Isso porque, tal remédio constitucional é dirigido a suprir lacunas de lei dirigidas à concretização de direitos previstos na Carta Magna. A respeito, o seguinte fragmento de Mendes, Gilmar Ferreira, Curso de direito constitucional - 7. ed. rev. e atual. - São Paulo : Saraiva, 2012:
O mandado de injunção há de ter por objeto o não cumprimento de dever constitucional de legislar que, de alguma forma, afeta direitos constitucionalmente assegurados (falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à soberania e à cidadania).
Tal como tem sido frequentemente apontado, essa omissão tanto pode ter caráter absoluto ou total como pode materializar-se de forma parcial.
No caso em tela, o autor não defende haver propriamente uma omissão legislativa, mas uma omissão da Administração em cumprir norma procedimental presente no sistema. Na verdade, defende-se a aplicação de uma norma procedimental presente no sistema (prazo para realização de perícias) de forma a dar concretização a um direito.
Portanto, não há falar em inadequação da via eleita ou competência do STF para conhecer e julgar o pedido.
Legitimidade ativa do Ministério Público Federal;
A legitimidade ativa do Ministério Público Federal para a defesa de direitos individuais homogêneos em matéria previdenciária, por meio da ação civil pública, decorre do art. 127 e art. 129, III, da Constituição Federal. O interesse social em relação à matéria previdenciária é inquestionável, já que a Previdência Social é objeto de Seção específica (III) integrante de Capítulo que dispõe sobre a Seguridade Social (II) em Título (VIII) destinado à Ordem Social.
O Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 1.142.630, assim se manifestou:
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DESTINADA À TUTELA DE DIREITOS DE NATUREZA PREVIDENCIÁRIA (NO CASO, REVISÃO DE BENEFÍCIOS). EXISTÊNCIA DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECONHECIMENTO.
1. Para fins de tutela jurisdicional coletiva, os interesses individuais homogêneos classificam-se como subespécies dos interesses coletivos, previstos no art. 129, inciso III, da Constituição Federal. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, a Lei Complementar n.º 75/93 (art. 6.º, VII, a) e a Lei n.º 8.625/93 (art. 25, IV, a) legitimam o Ministério Público à propositura de ação civil pública para a defesa de interesses individuais homogêneos, sociais e coletivos. Não subsiste, portanto, a alegação de falta de legitimidade do Parquet para a ação civil pública pertinente à tutela de direitos individuais homogêneos, ao argumento de que nem a Lei Maior, no aludido preceito, nem a Lei Complementar 75/93, teriam cogitado dessa categoria de direitos.
2. A ação civil pública presta-se à tutela não apenas de direitos individuais homogêneos concernentes às relações consumeristas, podendo o seu objeto abranger quaisquer outras espécies de interesses transindividuais (REsp 706.791/PE, 6.ª Turma, Rel.ª Min.ª MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 02/03/2009).
3. Restando caracterizado o relevante interesse social, os direitos individuais homogêneos podem ser objeto de tutela pelo Ministério Público mediante a ação civil pública. Precedentes do Pretório Excelso e da Corte Especial deste Tribunal.
4. No âmbito do direito previdenciário (um dos seguimentos da seguridade social), elevado pela Constituição Federal à categoria de direito fundamental do homem, é indiscutível a presença do relevante interesse social, viabilizando a legitimidade do Órgão Ministerial para figurar no polo ativo da ação civil pública, ainda que se trate de direito disponível (STF, AgRg no RE AgRg/RE 472.489/RS, 2.ª Turma, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 29/08/2008).
5. Trata-se, como se vê, de entendimento firmado no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a quem a Constituição Federal confiou a última palavra em termos de interpretação de seus dispositivos, entendimento esse aplicado no âmbito daquela Excelsa Corte também às relações jurídicas estabelecidas entre os segurados da previdência e o INSS, resultando na declaração de legitimidade do Parquet para ajuizar ação civil pública em matéria previdenciária (STF, AgRg no AI 516.419/PR, 2.ª Turma, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 30/11/2010).
6. O reconhecimento da legitimidade do Ministério Público para a ação civil pública em matéria previdenciária mostra-se patente tanto em face do inquestionável interesse social envolvido no assunto, como, também, em razão da inegável economia processual, evitando-se a proliferação de demandas individuais idênticas com resultados divergentes, com o consequente acúmulo de feitos nas instâncias do Judiciário, o que, certamente, não contribui para uma prestação jurisdicional eficiente, célere e uniforme.
7. Após nova reflexão sobre o tema em debate, deve ser restabelecida a jurisprudência desta Corte, no sentido de se reconhecer a legitimidade do Ministério Público para figurar no polo ativo de ação civil pública destinada à defesa de direitos de natureza previdenciária.
8. Recurso especial desprovido.
(RESP 200901028441, LAURITA VAZ, STJ - QUINTA TURMA, DJE DATA:01/02/2011.)
O Superior Tribunal Federal, por sua vez, também reconhece a legitimidade ativa do Ministério Público Federal para propor ação civil pública:
Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Ação civil pública. Interesse individual homogêneo. 3. Relevância social. Ministério Público. Legitimidade. 4. Jurisprudência dominante. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AI-AgR 516419, GILMAR MENDES, STF)
DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS - SEGURADOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - CERTIDÃO PARCIAL DE TEMPO DE SERVIÇO - RECUSA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA - DIREITO DE PETIÇÃO E DIREITO DE OBTENÇÃO DE CERTIDÃO EM REPARTIÇÕES PÚBLICAS - PRERROGATIVAS JURÍDICAS DE ÍNDOLE EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL - EXISTÊNCIA DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEGITIMAÇÃO ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO - A FUNÇÃO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO 'DEFENSOR DO POVO' (CF, ART, 129, II) - DOUTRINA - PRECEDENTES - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
(...)
O Ministério Público tem legitimidade ativa para a defesa, em juízo, dos direitos e interesses individuais homogêneos, quando impregnados de relevante natureza social, como sucede com o direito de petição e o direito de obtenção de certidão em repartições públicas. Doutrina. Precedentes.(RE-AgR 472489, CELSO DE MELLO, STF)
Assim, o Ministério Público Federal é parte legitima para propor ação civil pública em defesa de direito individuais homogêneos em matéria previdenciária.
Impossibilidade Jurídica do Pedido - Causa de Pedir e Pedidos Ilícitos;
Em preliminar, o INSS alega impossibilidade jurídica do pedido ao argumento de que a causa de pedir e os pedidos seriam ilícitos. Sustenta que "o cumprimento da obrigação de fazer é impossível sem que a ordem jurídica seja subvertida, pois, não há como regularizar a situação sem que normas de estatura constitucional, de Direito Financeiro e de Direito Administrativo sejam descumpridas" p. 22, evento 137.
Dito isso, tenho que esta preliminar confunde-se com o mérito do pedido, onde será devidamente analisada, pois quando da análise dos pedidos será verificada a sua conformidade com ordenamento legal.
Mérito;
Fixação de prazo para a realização das perícias;
Quanto ao mérito recursal, o apelo do INSS lançou vários teses argumentativas defendendo a improcedência da ação, quais sejam, impossibilidade jurídica do pedido, violação ao princípio da separação dos poderes, observância do princípio da reserva do possível, violação à legalidade e à moralidade e impactos administrativos e sociais negativos da decisão recorrida. Como pedidos subsidiários, pugna-se pela dilação do prazo para realização da perícia em 45 dias, que o prazo para realização da perícia seja uma média dos pedidos ingressados em cada agência e com a exclusão do atraso em caso de circunstâncias atípicas.
Inicialmente, cumpre anotar a importante e diligente atuação do Ministério Público Federal na defesa de interesse coletivo de proteção de direitos à previdência e à assistência dos segurados e seus dependentes, com status de direitos fundamentais sociais, em situações geradoras de necessidades e concessão do mínimo existencial (arts. 201 e 203, da CF).
Por outro lado, a complexidade e a diversidade do funcionamento do sistema previdenciário nacional apontam dificuldades na simples solução de deferimento automático do pleito, mormente por envolver grande volume de benefícios e compreensão do funcionamento da máquina estatal.
Nesse sentido, sabe-se da necessidade do Poder Público observar o devido processo administrativo, em atenção aos princípios da legalidade, probidade e preservação do interesse público. Ao mesmo tempo, se o caminhar administrativo deve seguir uma ritualidade, com atendimento a preceitos constitucionais e legais para motivar o ato administrativo, seja concessivo ou indeferitório de direito, também deve atender a razoabilidade e a eficiência administrativa. Essa relação de razoabilidade também deve pautar eventual intervenção judicial na esfera própria da Administração, sob pena de lesão ao princípio da separação dos poderes. Isso porque, eventual determinação deve vir em consonância com a lei e a proporcionalidade.
Verifico que no plano geral, em diversos locais, o sistema de apreciação de requerimentos de benefícios por incapacidade (auxílios-doença e aposentadoria por invalidez) vem apresentando problemas de deliberação em prazo razoável, o que justifica a revisão, pelo menos parcial, dos procedimentos e adoção de medidas saneadoras das atuais falhas.
Contudo, seja num período mais recente e, em especial no curso da tramitação dessa ação, o Ministério da Previdência Social e o INSS têm demonstrado maior diligência na melhoria desses serviços, seja com medidas de priorização da política de seguridade social, seja com incremento de melhor estrutura material e humana para atender a demanda.
Como exemplo disso, verifiquei no site a evolução das metas estipuladas no Plano de Ação Emergencial da Autarquia reduções no tempo de espera do atendimento agendado, seja em âmbito nacional, seja no estado paranaense. Entretanto, remanescem focos de dificuldade e tempo superior ao desejado em algumas poucas agências da Previdência Social.
As manifestação da Procuradoria Regional Federal anotam a disposição do INSS de continuar imprimindo ações para melhorar o sistema de processamento das perícias para benefícios de incapacidade, na esteira das medidas já adotas.
Efetivamente deve-se reconhecer o esforço do INSS e do Ministério da Previdência Social na tentativa de redução dos casos que necessitam de análise pericial e da agilização dos pleitos administrativos, especialmente pela escassez de médicos peritos, com a realização de concursos públicos de remoção e ingresso na carreira e a nomeação de novos servidores.
No plano da recomposição dos quadros funcionais de médicos peritos, houve acentuada destinação à região sul, tendo recebido no período de junho a setembro de 2012, 41% das 375 vagas providas no país.
Verifico, ainda, adoção de outras medidas político-administrativas, como remoção de servidores e médicos para áreas com situações mais agravadas, mutirões e priorização das perícias iniciais em detrimento de pedidos de prorrogação, que resultaram na redução da espera em diversas gerências.
Mesmo assim, mostram-se insuficientes as medidas adotadas pela Autarquia apelante, demonstrando encontrar limite de saneamento das debilidades funcionais, pelo menos em parte, pela demora de conclusão dos concursos públicos, prazos de nomeação e posse, mas especialmente pelas desistências e desinteresse de médicos peritos serem lotados em determinadas agências previdenciárias. Esse fato é de conhecimento público, onde de regra não atendem os chamados de nomeação por questões de remuneração, local de residência e a conhecida incompatibilidade funcional ou prática de conciliar outra atividade privada e/ou pública de exercício médico.
Logo, esse contexto remete à adoção de providências com maior agilidade, flexibilidade e eficiência para enfrentar, pelo menos temporariamente, a demora no atendimento e realização das perícias pelo INSS, em particular dos locais mais críticos sob pena de se corroborar lesão ao princípio da eficiência da Administração (art. 37 CF/88).
Sobre o prazo para realização das perícias, a Lei de Benefícios dispõe que o auxílio-doença é devido ao segurado empregado a contar do 16º dia do afastamento da atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do início da incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz (art. 60). Essa previsão expressa, por si só, alicerça uma obrigatoriedade de realização da perícia em tempo viável. Ademais, o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios, incluído pela Lei n.º 11.665/08, prevê que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
A leitura conjunta desses dispositivos dá base legal para se extrair uma obrigatoriedade imposta à Administração Previdenciária, respeito de um prazo razoável na realização das perícias.
Além disso, há precedentes julgados em apelação pelas Turmas desta Corte, em ações civis públicas equivalentes para os Estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, decisões que restaram ementadas nestes termos:
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS PARA ANÁLISE DE PEDIDOS DE BENEFÍCIO POR INVALIDEZ. IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DO BENEFÍCIO SE NÃO REALIZADA A PERÍCIA EM 45 DIAS. CREDENCIAMENTO DE PERITOS TEMPORÁRIOS. PRELIMINARES. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS ACIDENTÁRIOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
1. Legitimidade: o Ministério Público Federal é parte legitima para propor ação civil pública em defesa de direito individuais homogêneos em matéria previdenciária.
2.Competência Territorial em Ação Civil Pública: a regra geral do art. 16 da Lei n. 7.347/85, limitando a coisa julgada à competência territorial do órgão prolator admite exceções, se a matéria debatida no feito transborde os perímetros da circunscrição territorial do órgão prolator da decisão. No caso em tela, a natureza do pedido é incompatível com a restrição imposta pela norma geral, uma vez que o atraso na realização das perícias médicas junto ao INSS não é isolado de um ou outro posto de atendimento, mas sim de quase totalidade da rede de atendimento no Estado de Santa Catarina. A jurisprudência mais coerente já aponta a ampliação territorial, inclusive por que o ideal, nesses casos, seria a ampliação da competência em âmbito nacional.
3. Omissão Administrativa: o mandado de injunção consiste em remédio constitucional para suprir lacunas de lei dirigidas à concretização de direitos previstos na Carta Magna. No caso em tela, o autor não defende haver propriamente uma omissão legislativa, mas uma omissão da Administração em cumprir norma procedimental presente no sistema.
4.Competência Estadual para Acidente de Trabalho: embora a presente ação dirija-se para a correção de uma falha procedimental, em caso de descumprimento do prazo, a consequência imposta é a implantação de um benefício previdenciário. Portanto, há cunho previdenciário na demanda e, por consequência, merece observância da norma de competência prevista no inciso I do art. 109 da CF/88, excluindo-se do provimento desta ação os benefícios decorrentes de acidente do trabalho em respeito à competência da Justiça Estadual.
5.Prazo Razoável para Realização de Perícias: o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios, incluído pela Lei n.º 11.665/08, prevê que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. Assim, merece trânsito o pedido de implantação automática do benefício, em 45 dias, a contar da entrada do requerimento, se não realizada a necessária perícia médica para comprovação da incapacidade. Tal provimento não implica ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes, mas determinação judicial baseada em norma legal, com a finalidade de garantir a concretização de direito fundamental. Precedentes deste TRF4.
6. Credenciamento Excepcional de Peritos: a autorização de contratação de médicos peritos temporários para auxílio na redução do prazo médio de realização de perícias, consiste em instrumento complementar a melhor gestão do poder público, a ser utilizada de forma razoável e proporcionalmente às necessidades. Esse comando jurisdicional respeita a autonomia administrativa e o Princípio da Separação dos Poderes, visto que a contratação obedece a real necessidade a ser avaliada pela instituição previdenciária, bem como pode ser evitada com a adoção de melhoria na gestão dos recursos humanos e materiais existentes.
7. Ratificação de Tutela Antecipada: quando, no curso da ação, o cumprimento de medida liminar demonstra o acerto e ajustamento do pedido, mesmo que parcial, com melhora efetiva do serviço público prestado, o julgamento de mérito deve prestigiar a solução jurídica conferida em antecipação de tutela pelo Tribunal.
(TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5004227-10.2012.404.7200, 5ª TURMA, Des. Federal ROGERIO FAVRETO, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 23/05/2014)
CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPLANTAÇÃO AUTOMÁTICA DE BENEFICIOS POR INCAPACIDADE QUANDO A DATA DESIGNADA PARA A PERÍCIA MÉDICA EXCEDER PRAZO RAZOÁVEL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. EXTENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO PARA TODO O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DESIGNAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA ADMINISTRATIVA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DE PROTEÇÃO DO SEGURADO NOS CASOS DE DOENÇA E INVALIDEZ. REGRA DO ART. 41-A, §5º, DA LEI Nº 8.213/1991. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS, INDEPENDENTEMENTE DA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA, QUANDO ESTA FOR MARCADA PARA DATA POSTERIOR. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. IRREPETIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DEFENSORIA PÚBLICA. INSTITUTO DA CONFUSÃO. IMPOSSIBILIDADE
1 - A ação civil pública é via processual adequada para amparar os segurados da Previdência Social que, ao requererem a concessão de benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez), não obtenham êxito em realizar a perícia médica administrativa em prazo razoável.
2 - A Defensoria Pública da União possui legitimidade para promover ação civil pública em defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais homogêneos de segurados da Previdência Social, considerados, em sua grande maioria, hipossuficientes ou necessitados.
3 - Considerando que a demora na realização das perícias médicas administrativas é problema estrutural que atinge difusamente todo o Estado do Rio Grande do Sul, a limitação dos efeitos da ação à competência territorial do órgão prolator poderia levar à total ineficácia do provimento jurisdicional, motivo bastante para a extensão dos efeitos da decisão a todo aquele Estado.
4 - A concessão de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez consiste na concretização da efetiva proteção de um direito fundamental do trabalhador, que é o de se ver amparado em caso de doença ou invalidez, mediante a obtenção de benefício substitutivo da renda enquanto permanecer incapaz, conforme previsto pelo art. 201, inciso I, da Constituição Federal. Tal direito fundamental é corolário do princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do nosso Estado Democrático de Direito (Constituição Federal, art. 1º, inciso III).
5 - A marcação de perícias médicas em prazo longínquo, muitas vezes de, aproximadamente, três meses após o requerimento administrativo, é absolutamente indefensável e abusiva, não só porque deixa ao desamparo os segurados que, efetivamente, não possuem condições de trabalhar, mas também porque em muitos casos representa a negação mesma do direito fundamental ao benefício previdenciário por incapacidade laboral, na medida em que o segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no ínterim entre o requerimento e a realização da perícia, de forma que esta atestará já não a incapacidade, mas a presença de plenas condições de trabalho. Nesse sentido, a demora excessiva na realização da perícia médica mostra-se em desacordo com os princípios constitucionais mencionados, além de afrontar o princípio da razoabilidade.
6 - A Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os quais o da eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput), que é uma faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa administração'. Doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. A autarquia previdenciária, em obediência aos princípios da eficiência e da boa administração tem o dever de proporcionar ao segurado a possibilidade de realização da perícia médica em prazo razoável.
7 - Conquanto os dispositivos legais que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da perícia médica, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008, dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca pela eficiência dos serviços prestados pelo INSS, até porque se trata de verba de caráter alimentar. No caso de benefício por incapacidade, o segurado logicamente deve ser considerado responsável apenas pelos documentos que estão em seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da Administração Pública em realizar o exame médico que tem por objetivo a comprovação da existência de incapacidade laboral. Em razão disso, o prazo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para a realização da perícia médica oficial.
8 - A rigor, nos casos de requerimento de benefícios por incapacidade, a lei não exige que o segurado apresente exames e atestados médicos referentes à sua doença e incapacidade; no entanto, para que o segurado seja beneficiário da implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, antes de realizada a perícia médica, razoável a exigência, em atendimento à segurança do sistema previdenciário, de que apresente documentação médica que informe o motivo e o início da incapacidade.
9 - Em face de sua natureza eminentemente alimentar, são irrepetíveis as parcelas indevidas de benefícios previdenciários recebidas de boa-fé. Precedente da Terceira Seção desta Corte. 10 - Incabível a condenação do INSS ao pagamento de honorários advocatícios em favor da Defensoria Pública da União, pois ocorre confusão entre as figuras de devedor e credor, ambas vinculadas ao mesmo ente federativo (União). Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Regional.
11 - Mantida a sentença para determinar ao Instituto Previdenciário a concessão e implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença, independentemente de realização da perícia médica, no prazo máximo de 45 dias a contar do requerimento administrativo, inclusive com o pagamento dos atrasados entre a DER e a efetiva implantação, desde que preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima, quando necessária, e seja apresentada documentação médica informadora do motivo e do início da incapacidade.
(TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5025299-96.2011.404.7100, 6ª TURMA, Des. Federal CELSO KIPPER, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 16/09/2013)
Outra decisão anterior, em agravo de instrumento, sufragou-se a mesma conclusão:
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. MULTA. BAIXA EFETIVIDADE. DETERMINAÇÃO DE PRAZO MÁXIMO PARA A REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS REFERENTES À CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS E ASSISTENCIAIS. LIMINAR. DEFERIMENTO PARCIAL.
1. O artigo 4º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, estabelece que os juízos monocráticos, nos quais o Supremo detém competência especializada, podem, de forma difusa, decidir questões atinentes à integração legislativa decorrente de omissão , em face do principio da isonomia.
2. Em sendo os direitos à previdência e à assistência são direitos fundamentais sociais os quais visam, respectivamente, à proteção dos trabalhadores e seus dependentes nas situações geradoras de necessidades (art. 201 da Constituição), e a concessão do mínimo existencial aos necessitados (art. 203 da Constituição), o Ministério Público tem atribuição, nos termos do art. 127 da Constituição, ou melhor, dever de promover a presente ação civil pública, haja vista a existência de interesses sociais e individuais indisponíveis.
3. A prática processual tem demonstrado a baixa efetividade da fixação de astreintes, em se tratando de prestações positivas da Administração. 4.Sopesando os interesses em causa, não se afigura discrepante dos princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade o estabelecimento de prazo para a realização das perícias administrativo-previdenciarias, tendo em vista, sobretudo, a busca da eficiência na prestação do serviço público envolvido por essa atividade.
(TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5013752-19.2011.404.0000, 6ª TURMA, Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 24/11/2011)
O prazo de 45 dias para a realização das perícias, sinalizado pela legislação acima citada, o qual também foi anotado nos precedentes acima, mostra-se razoável considerando os bens jurídicos em conflito: direito do segurado ao benefício previdenciário e a reserva do possível diante das limitações materiais da Administração. E mais, extrai-se do ordenamento jurídico e dos julgados acima que a fixação judicial de uma prazo para a realização da perícia decorre de omissão da Administração e o requerimento para a determinação de implantação automática não configura pedido ilícito.
Por outro lado, a fixação do tempo médio de espera em cada agência (TMEA) não pode servir de parâmetro para a fixação obrigatório do benefício por dois motivos primordiais: a) tal critério pode levar ao direcionamento indevido de pedidos a determinadas agências que não estejam cumprindo o tempo fixado, causando sobrecarga ou ociosidade em unidades diferentes; b) diferentes segurados poderão receber tratamento distinto, ou seja, mesmo que determinado agendamento em uma unidade de atendimento ultrapasse os 45 dias, não haverá a concessão do benefício se o tempo médio da unidade não esteja suplantando referido prazo. Assim, nesta situação, o provimento judicial proferido nesta lide poderá não socorrer parcela dos segurados.
Assim, tenho que a consideração do prazo de forma individual, conforme requer o MPF autor, seja a forma mais justa de equacionar o problema, pois o provimento incidirá somente nos casos em que houver efetivo atraso, beneficiando e recompondo a lesão sofrida a todos os segurados efetivamente lesados.
Em assim decidindo, leva-se em conta a realidade das unidades de atendimento em análise, que não é diferente de outros locais, unifica-se o prazo estipulado nos precedentes decididos para o Estado do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, dando tratamento equânime aos segurados de diferentes unidades da federação.
Quanto ao pedido de isenção de cumprir as medidas acima em casos excepcionais, tenho que não possa ser atendido pois abriria porta para o não cumprimento da decisão na sua integralidade. Tatra-se de pedido que, em outras palavras, deixaria o cumprimento da decisão ao critério do réu, que poderia alegar qualquer anormalidade na unidade de atendimento para o fim de não observância do provimento judicial.
Outro ponto que merece ser agregado ao provimento jurisdicional é a contratação emergencial de médicos terceirizados. Conforme noticiado nos autos das demais ações civis públicas ajuizadas sobre a mesma questão. Tal medida foi posta em prática pela administração como uma das ferramentas para solucionar os problemas de atraso nas perícias, segundo autorização conferida liminarmente em sede de agravo de instrumento.
Registre-se que o deferimento de utilização do instituto do credenciamento de peritos ajusta-se com o princípio constitucional de separação dos poderes, uma vez que não há interferência do Judiciário sobre a execução e mérito de políticas públicas. Aqui, apenas se oportuniza determinado instrumento administrativo, a ser operado e gerenciado exclusivamente pelo Poder Executivo (no caso o INSS), dentro de sua conveniência e oportunidade, bem como na forma administrativa e quantitativos necessários.
A atuação do órgão jurisdicional é na exigência do atendimento da realização das perícias em prazo máximo de 45 dias, como medida de respeito e garantia dos direitos dos segurados solicitantes de benefícios previdenciários. Para atendimento desse desiderato, ora revestido de comando judicial, a autarquia previdenciária poderá valer-se dos instrumentos de melhor gestão (remanejamento, promoções,etc.), recomposição dos quadros técnicos (nomeação e novos concursos) e sistemas de otimização eletrônica, bem como o credenciamento temporário e pontual de peritos para atendimento de setores e locais com atendimento crítico.
Isso porque, entendo que a concessão automática de benéficos de incapacidade quando, por si só, não traz uma solução definitiva ou equilibrada para o problema. Efetivamente, sozinha, essa medida atenderia de forma rápida o direito do segurado com a concessão do benefício previdenciário, mas também abriria portas para a migração de segurados em todo o país (não existe a vinculação territorial da residência do segurado, que pode postular em qualquer agência da Previdência social), com a geração de benefícios indevidos, mormente porque ainda existem os conhecidos 'despachantes' que poderão se aproveitar da situação para direcionar os pleitos de seus 'clientes'.
Além disso, diante do entendimento jurisprudencial de que é desnecessária a devolução de pagamentos de benefícios previdenciários recebidos de boa-fé, a concessão automática de benefício pelo atraso de perícias poderá, se utilizada isoladamente, poderia vir a ser fragilizada como solução do problema. Isso porque, inúmeros pedidos poderiam vir a ser deferidos automaticamente, pelo mero decurso do prazo e, embora realizada perícia conclusiva de modo desfavorável ao segurado, o INSS não recuperaria os valores pagos, gerando prejuízos à previdência social.
Em suma, como solução única, a concessão automática dos benefícios poderá agravar ainda mais a atual situação, em especial os locais que o tempo de espera supera os limites de razoabilidade, retroalimentando a crise do sistema decorrente da falta de estrutura material e humana.
Portanto, por não existir uma única mágica solução que possa resolver a complexidade da questão, entendo necessária e útil a continuidade do processo de contratação de peritos temporários. Esclareço que essa medida foi contemplada originariamente na tentativa de conciliação promovida nos autos do agravo de instrumento nº 50066310320124040000, que foi interposto impugnando a liminar proferida na ação civil pública Nº 5004227-10.2012.404.7200, ajuizada para o Estado de Santa Catarina. No julgamento final de mérito dos apelos interpostos naquela ação, também restou consolidada referida medida nos mesmos termos.
Registro, ademais, já com a promoção das tratativas da Administração para a consecução das contratações emergenciais e o credenciamento de profissionais, naquela oportunidade, notou-se uma melhora considerável no quadro demonstrativo do prazo de espera das perícias, isso com utilização pontual e moderada do credenciamento.
Assim, pelos fundamentos acima explanados, entendo oportuna a manutenção dessa medida que deve perdurar, segundo a conveniência administrativa, até que a situação das perícias encontre-se normalizada. Desse modo, reitera-se aqui a autorização para o INSS contratar peritos médicos temporários com as seguintes diretrizes a serem ponderadas pelo órgão gestor:
a) o procedimento de contratação deverá ser direcionado prioritariamente às localidades onde a capacidade de atendimento das Agências da Previdência Social para realização de perícia médica for próximo ou superior ao prazo máximo de 45 dias;
b) apresentar monitoramento de tempo de espera do atendimento pericial agendado por Agência da Previdência Social no Estado do Paraná, bem como o tempo médio regional, a cada quadrimestre, a contar do início da contratação dos serviços médicos, bem como comunicar a realização das demais medidas determinadas pela presente decisão;
c) manutenção das contratações segundo a conveniência administrativa, até que a situação das perícias encontre-se normalizada (prazo inferior a 45 dias);
d) o credenciamento deverá observar as normativas internas do INSS, em especial o esgotamento das ferramentas de gestão disponíveis na administração federal, bem como os critérios de quantidade de peritos e produção técnica.
Conclusão;
Acolho a preliminar de exclusão dos benefícios acidentários em respeito à competência da Justiça Estadual, rejeitando as demais preliminares quanto a ilegitimidade do Ministério Público Federal, inadequação da via eleita e limitação territorial.
No mérito, dá-se parcial provimento à apelação do INSS para fixar o prazo máximo de 45 dias para realização das perícias médicas, sob pena de implantação automática do benefício previdenciário requerido, com a possibilidade de utilização do sistema de credenciamento temporário de peritos médicos. Fica excluída a fixação de multa por impropriedade material, visto que a proteção final do segurado é o deferimento automático do benefício.
Dá-se parcial provimento ao apelo do MPF para determinar a implantação do benefício em caso de descumprimento do prazo estipulado para a realização da perícia. Prejudicado o pedido de majoração da multa diária pelo descumprimento ante a exclusão desta ferramenta processual.
Com a finalidade de viabilizar o acesso às instâncias superiores, consideram-se prequestionados os seguintes dispositivos legais: art. 2º da CF/88, arts. 16, I e III, 21-A, 43, §1º, 60, §4º, 77, §2 , III, da Lei nº 8.213/91 e 20, §6º, da Lei nº 8.742/93.
Quanto aos consectários, mantidos na forma fixada em sentença.
Para fins de divulgação, encaminhe-se, por meio eletrônico, cópia da presente decisão a todas as Varas Federais da Seção Judiciária do Paraná.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao apelo do INSS e do MPF e à remessa oficial.
Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Relator


Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7614379v93 e, se solicitado, do código CRC 3813E77E.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Rogerio Favreto
Data e Hora: 15/07/2015 18:41




EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 14/07/2015
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5000702-09.2010.4.04.7000/PR
ORIGEM: PR 50007020920104047000
RELATOR
:
Des. Federal ROGERIO FAVRETO
PRESIDENTE
:
Rogerio Favreto
PROCURADOR
:
Dr. Paulo Gilberto Cogo Leivas
SUSTENTAÇÃO ORAL
:
Presencial. DR. PAULO GILBERTO COGO LEIVAS, representante do MPF.
APELANTE
:
INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
:
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
APELADO
:
OS MESMOS
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 14/07/2015, na seqüência 200, disponibilizada no DE de 07/07/2015, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 5ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO AOS APELOS DO INSS E DO MPF E À REMESSA OFICIAL, TENDO O JUIZ FEDERAL JOSÉ ANTONIO SAVARIS APRESENTADO RESSALVA. DETERMINADA A JUNTADA DA TRANSCRIÇÃO DAS NOTAS DE JULGAMENTO.
RELATOR ACÓRDÃO
:
Des. Federal ROGERIO FAVRETO
VOTANTE(S)
:
Des. Federal ROGERIO FAVRETO
:
Juiz Federal LUIZ ANTONIO BONAT
:
Juiz Federal JOSÉ ANTONIO SAVARIS
Lídice Peña Thomaz
Secretária de Turma
MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES
Sustentação Oral - Processo Pautado
Ressalva em 14/07/2015 14:53:17 (Gab. Des. Federal PAULO AFONSO BRUM VAZ)
Com a devida vênia do eminente relator, entendo que a determinação de estruturação do INSS para atendimento pericial deve-se dar independentemente da origem da incapacidade laboral (se acidentária ou não). Em meu pensar, tal determinação judicial relaciona-se com a omissão estatal e com a ineficiência do serviço público, não guardando relação com pretensões acidentárias. O que se pretende é a normalização dos serviços administrativos de perícia médica, para o que a Justiça Federal detém absoluta competência.

Observo, ainda, que a determinação de estruturação não determina a implantação de benefício, logo, não se está julgando causa acidentária ou determinando a concessão de benefício acidentário.

Reiterando pedido de vênias, voto por dar parcial provimento ao apelo do MPF, e dar parcial provimento ao apelo do INSS e à remessa oficial, apenas que em menor extensão.
(Magistrado(a): Juiz Federal JOSÉ ANTONIO SAVARIS).


Documento eletrônico assinado por Lídice Peña Thomaz, Secretária de Turma, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7690651v1 e, se solicitado, do código CRC 296E8E68.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Lídice Peña Thomaz
Data e Hora: 14/07/2015 18:57




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