APELAÇÃO CÍVEL Nº 5026673-36.2014.4.04.7200/SC
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | DIVA ANGELINA SAVI SCALCO |
ADVOGADO | : | GREICE MILANESE SÔNEGO OSORIO |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC |
EMENTA
ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. REVISÃO. DECADÊNCIA. TEMPO RURAL. INDENIZAÇÃO. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS.
É firme na jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal o entendimento no sentido de que o prazo quinquenal, previsto no artigo 54 da Lei n.º 9.784/99, tem início somente após o registro do ato de concessão de aposentadoria ou pensão junto ao Tribunal de Contas da União, por se tratar de ato complexo, para cuja perfectibilização é imprescindível a ulterior chancela do órgão de controle externo, embora produza, desde logo, efeitos financeiros.
A despeito de o prazo decadencial/prescricional não ser aplicável ao Tribunal de Contas da União, no exercício de sua função de controle externo da legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, para fins de aprovação e consequente registro, é assegurado ao beneficiário, após o transcurso de cinco anos do recebimento do processo administrativo pelo referido órgão, sem manifestação, o direito à ampla defesa e ao contraditório.
O exame do ato concessório de aposentadoria pelo TCU cinge-se à sua legalidade, somente podendo ser impugnado se houver violação à lei, afastada a hipótese de alteração de interpretação desta pela Administração ou de jurisprudência.
Sob a égide do texto original da Lei n.º 8.213/91 - em que expressamente previsto o direito ao cômputo de tempo de serviço rural, independentemente de recolhimento de contribuições ou pagamento de indenização, para fins de aposentadoria, qualquer benefício estatutário concedido administrativamente à época tem embasamento legal e não pode ser anulado, sob fundamento de ilegalidade.
As aposentadorias estatutárias concedidas, mediante a contagem de tempo de serviço rural, após a edição da Medida Provisória n.º 1.523/96, sem o prévio recolhimento de contribuições previdenciárias ou pagamento de indenização, são irregulares e podem ter seu registro recusado pelo Tribunal de Contas da União, no exercício de controle externo de legalidade, ou anulados pela própria Administração (neste último caso, observado o prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 22 de setembro de 2015.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
| Documento eletrônico assinado por Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7808282v4 e, se solicitado, do código CRC 10779D31. | |
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| Signatário (a): | Vivian Josete Pantaleão Caminha |
| Data e Hora: | 23/09/2015 13:41 |
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5026673-36.2014.4.04.7200/SC
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | DIVA ANGELINA SAVI SCALCO |
ADVOGADO | : | GREICE MILANESE SÔNEGO OSORIO |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC |
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou improcedente a ação ajuizada por Diva Angelina Savi Scalco em face da Universidade Federal de Santa Catarina, da União e do Instituto Nacional do Seguro Social, objetivando a manutenção de seu ato de aposentadoria, para o qual foi computado tempo de atividade rural, sem o recolhimento de contribuições previdenciárias, e condenou a autora ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, ressalvada sua condição de beneficiária de assistência judiciária gratuita.
Em suas razões, a autora alegou que (a) a redação original do artigo 96, inciso V, da Lei n.º 8.213/91, autorizava o cômputo de labor rural, sem o recolhimento das contribuições a ele correspondentes, e, quando modificada a legislação em outubro de 1996, já havia implementado os requisitos para a inativação, o que lhe confere direito adquirido à contagem do referido lapso temporal, independentemente de indenização; (b) a suposta irregularidade apontada pelo Tribunal de Contas da União decorre de uma mudança na interpretação da legislação de regência pela Administração Pública, que não pode atingir os benefícios concedidos anteriormente; (c) ocorreu a decadência administrativa, uma vez que ultrapassado o lustro, desde a concessão da aposentadoria, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica; (d) a averbação de tempo rural é ato simples (não complexo), prescindindo de qualquer registro no TCU; (e) a aposentadoria é ato composto e não complexo, razão pela qual o termo inicial do prazo previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99 é a data do ato de aposentação, e não da manifestação do TCU acerca de sua legalidade, e (f) faz jus à percepção de indenização, ante a conduta administrativa, bem como à antecipação da tutela recursal.
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
O magistrado singular, ao sentenciar o feito, manifestou-se nos seguintes termos:
DIVA ANGELINA SAVI SCALCO ajuizou ação ordinária contra o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, a UNIÃO e a UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela para determinar aos réus que mantenham seu ato de aposentadoria durante o trâmite do feito e suspendam as determinações de retorno imediato ao trabalho, de comprovação de recolhimento de contribuições previdenciárias referente ao período de atividade rural ou para que a autora se aposente por idade, na forma proporcional.
Afirmou, em síntese, que é servidora aposentada da UFSC desde 27 de outubro de 1997. Não obstante, o Tribunal de Contas da União - TCU considerou ilegal o ato de concessão do seu benefício, em razão da contagem irregular de tempo de serviço rural sem o recolhimento das contribuições previdenciárias.
Acrescentou que apresentou defesa e recurso administrativos, mas o TCU prolatou decisão em 18 de março de 2014 no sentido da ilegalidade de sua aposentadoria.
Em cumprimento à decisão, foi intimada em 17 de julho de 2014 para aposentar-se por idade, na forma proporcional, comprovar o recolhimento das contribuições previdenciárias relativas ao período rural ou retornar à atividade para completar os requisitos legais para aposentadoria.
Disse que, até que seja proferida decisão neste processo, retornará ao trabalho, uma vez que não possui condições financeiras para efetuar o recolhimento da contribuição previdenciária, e a aposentadoria por idade acarretaria em redução dos seus proventos.
Sustentou a ilegalidade do ato da Administração, sob o argumento de que possui o direito adquirido de utilizar o tempo de atividade rural sem a necessidade de indenizar as contribuições, pois em outubro de 1996, quando passou a ser exigido esse requisito, já havia implementado as condições para a aposentadoria.
Asseverou, ainda, que já ocorreu a decadência, restando violados os princípios da segurança jurídica e da boa-fé do administrado, em face do tempo transcorrido.
Requereu, ao final, a procedência do pedido, com a confirmação do provimento in limine e a condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos materiais e morais.
A liminar foi indeferida (evento 3 - DECLIM1).
O Tribunal Regional Federal da 4a Região concedeu a tutela recursal (evento 9).
A União contestou o feito, alegando, preliminarmente, a incompetência absoluta da Justiça Federal para julgar o feito, bem como sua ilegitimidade passiva (evento 10 - CONT1). No mérito, requereu a improcedência do pedido.
Citado, o INSS contestou o feito em petição protocolada no evento 11 - (CONT1), onde alegou, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e, no mérito, a improcedência dos pedidos. Sustentou ainda a inexistência de dano moral.
A UFSC, por sua vez, apresentou contestação (evento 12 - CONT1), onde sustentou a inexistência da decadência, consignando que somente por ocasião do registro é que o ato poderá ser considerado perfeito, data a partir da qual começará a correr eventual prazo decadencial para a anulação ou revisão da aposentadoria.
Por fim, requereu a improcedência do pedido.
A autora apresentou réplica (evento 15).
É o relatório.
Decido.
II - FUNDAMENTAÇÃO
P r e l i m i n a r m e n t e
- Incompetência absoluta do juízo.
Aponta a União a incompetência absoluta do juízo para a análise e julgamento dos atos do Tribunal de Contas da União, cabendo exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal o seu exame.
Tratando-se de pretensão veiculada através de ação ordinária, descabida a arguição de incompetência absoluta porquanto a norma prevista na alínea "d", do inciso I, do art. 102, da Constituição Federal, atribui competência originária ao Supremo Tribunal Federal apenas para os mandados de segurança impetrados contra atos do Tribunal de Contas da União.
Optando a autora pelo procedimento ordinário, figurando como ré a União, esse juízo tem competência para processar e julgar o feito.
Com efeito, deve ser afastada a preliminar suscitada.
- Ilegitimidade passiva.
A pretensão exordial se volta contra ato emanado do Tribunal de Contas da União que, no exercício da atribuição que lhe confere o art. 71, III, da Constituição Federal, reputou ilegal a aposentadoria da autora.
Com efeito, a concessão de aposentadoria é ato complexo. Demanda a manifestação da entidade da Administração a que está vinculado o servidor e do Tribunal de Contas da União para se perfectibilizar. Vê-se, assim, que a definitividade do ato de concessão da aposentadoria ou pensão resulta da conjugação de vontade de órgãos diferentes.
Nesse sentido, leciona Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in Tribunais de Contas do Brasil. Jurisdição e Competência. 2. ed. Brasília: Ed. Fórum, 2005, p. 297): Os Tribunais de Contas, ao apreciarem a legalidade do ato de aposentadoria, pensão ou reforma, encontrando-o em conformidade com a lei, procedem ao registro do ato. Desse registro, decorre a definitividade do ato.
Diante desse contexto, torna-se necessária a presença da União, do INSS da UFSC no pólo passivo da lide, na condição de litisconsorte passivos necessários."
Rejeito, portanto, também esta preliminar.
M é r i t o
Na oportunidade da apreciação do pedido liminar, o MM. Juiz Federal Osni Cardoso Filho, na titularidade plena desta 3a Vara Federal, manifestou-se, quanto ao mérito, no seguinte sentido:
Diferentemente das ações cautelares e mandados de segurança, em que o deferimento de medida liminar requerida depende apenas da verificação da existência do fumus boni iuris e do periculum in mora, nas ações em que se pleiteia a concessão de antecipação dos efeitos da tutela é indispensável o preenchimento dos pressupostos indicados no artigo 273 do Código de Processo Civil, quais sejam, a prova inequívoca, a verossimilhança da alegação, o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação e o abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu.
Além disso, se houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado, não se concederá a antecipação dos efeitos da sentença de mérito. É o que preceitua o art. 273, § 2º, do Código de Processo Civil.
Para que se possa antecipar, a requerimento da parte, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, ressalvados os casos que prescindem de prova, arrolados no art. 334 do Código de Processo Civil (à exceção do inciso IV, que se refere a um fato que pode ser controvertido), a existência de prova inequívoca é imprescindível, pois é hábil à formação do convencimento do juiz sobre a verossimilhança dos fatos alegados, enquanto os demais requisitos, por seu turno, podem existir de forma isolada ou cumulativamente, mas sempre agregados aos pressupostos básicos.
Nessa linha de entendimento, decidiu o Superior Tribunal de Justiça, in verbis:
TUTELA ANTECIPADA. REQUISITOS. DEFERIMENTO LIMINAR.
1. Ainda que possível, em casos excepcionais, o deferimento liminar da tutela antecipada, não se dispensa o preenchimento dos requisitos legais, assim a 'prova inequívoca', a 'verossimilhança da alegação', o 'fundado receio de dano irreparável', o 'abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu', ademais da verificação da existência de 'perigo de irreversibilidade do provimento antecipado', tudo em despacho fundamentado de modo claro e preciso.
2. O despacho que defere liminarmente a antecipação de tutela com apoio, apenas, na demonstração do fumus boni iuris e do periculum in mora malfere a disciplina do art. 273 do Código de Processo Civil, à medida que deixa de lado os rigorosos requisitos impostos pelo legislador para a salutar inovação trazida pela Lei nº 8.952/94.
3. Recurso especial não conhecido. (REsp 131.853/SC, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª Turma, julg. em 5.12.1997, publ. em 8.2.1999)
De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a aposentadoria do servidor público constitui ato complexo, cuja formação depende da manifestação de mais de um órgão, somente se aperfeiçoando com o registro pelo Tribunal de Contas da União.
Sendo assim, entre o deferimento da inativação pelo órgão a que estava vinculado o servidor e o registro pelo Tribunal de Contas da União não corre o prazo decadencial estabelecido na Lei n. 9.784/99 para a revisão do ato que, em verdade, ainda não se perfectibilizou.
Nesse sentido:
PROVENTOS - ATOS SEQUENCIAIS - REGISTRO - PRAZO DECADENCIAL - ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99 - ALCANCE. Envolvendo a espécie, considerados atos administrativos em geral, o registro de aposentadoria, descabe cogitar de situação constituída a atrair o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, no que fixa prazo decadencial para a administração pública rever atos praticados. (...) (STF, MS 25525, Rel. Min. Marco Aurélio, julg. em 17/02/2010, publ. em 18/03/2010)
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. (...)
3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa.
4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes.
5. Segurança denegada. (STF, MS 25552, Rel. Min. Carmem Lúcia, julg. em 07/04/2008, publ. em 29/05/2008)
No caso concreto, a aposentadoria foi concedida à autora em 27 de outubro de 1997 (evento 1 - PROCADM8, página 28), sendo revista, então, pelo órgão a que era vinculada a servidora, em razão do Acórdão n. 1025/2014 - TCU - 2ª Câmara, proferido pelo Tribunal de Contas da União, que negou pedido de reexame interposto pela autora e julgou ilegal o ato de aposentadoria, possibilitando a obtenção de aposentadoria por idade proporcional, o retorno à atividade para aumentar a proporcionalidade dos proventos, ou a comprovação do recolhimento das contribuições previdenciárias relativas ao período de atividade rural (evento 1 - OUT7).
Não registrada a aposentadoria da autora nos moldes em que foi concedida pela UFSC, não decorreu o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, porquanto não ultimado o ato de inativação.
Sendo a aposentadoria ato administrativo complexo que somente se aperfeiçoa com o registro perante o órgão de controle externo, sem a ocorrência deste não se inicia o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784/99.
Desse modo, não prospera a alegação da autora neste ponto.
Quanto à alegada nulidade da decisão do Tribunal de Contas, melhor sorte não possui a autora, porquanto é pacífica a jurisprudência do STF no sentido que o art. 201, § 9º, da Constituição Federal condiciona a contagem recíproca do tempo de serviço rural para a aposentadoria no serviço público à prova do recolhimento das contribuições (AI 735130 AgR, Rel: Min. Joaquim Barbosa, 2ª T., unân., julg. em 29.3.2011, publ. em 12.4.2011; MS 26872, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, maioria, julg. em 19.5.2010, publ. em 6.8.2010).
Por força do mandamento constitucional, esse recolhimento é indispensável inclusive em relação ao período rural exercido antes da vigência da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991 (STJ, REsp 543.724/SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 5ª T., unân., julg. em 7.11.2006, publ. em 27.11.2006).
Assim, não assiste razão à autora também quanto a esse aspecto.
Em face do que foi dito, indefiro a antecipação dos efeitos da tutela."
Por comungar do mesmo entendimento, e à míngua de qualquer outra discussão, devem prevalecer os fundamentos da decisão liminar, para ser rejeitado o pedido no ponto.
- Do pedido de indenização.
A autora pede a condenação dos réus em danos morais e materiais, sob o fundamento de que seu afastamento do trabalho se deu por culpa exclusiva da Administração.
Defende que toda a expectativa da servidora foi de que obteve o benefício previdenciário baseado na lisura da lei e na presunção da legitimidade dos atos praticados pela Administração Pública, e que o prejuízo é latente e não pode ficar impune.
De fato, se de um lado a autora foi aposentada por ato da Administração, por outro, não se pode desconsiderar que a aposentadoria é um ato administrativo complexo, que só se perfectibiliza com o registro perante o TCU, o que, como visto, não ocorreu no caso concreto, porquanto verificadas imperfeições pelo órgão de controle externo.
Assim, descabe o pedido de indenização, tanto por danos materiais, porquanto a autora percebeu proventos durante o período em que permaneceu aposentada, quanto por danos morais.
A respeito dos danos morais, as seguintes decisões:
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO DO PARTICULAR CONTRA SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTES, EM PARTE, OS PEDIDOS, CONDENANDO O INSS A SE ABSTER DE DESCONTAR DO BENEFÍCIO DE PENSÃO DA AUTORA, PARA FINS DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO, OS VALORES INDEVIDAMENTE PAGOS A TÍTULO DE APOSENTADORIA POR IDADE, AFASTANDO, CONTUDO, A DEVOLUÇÃO DAS PARCELAS RETIDAS, E A INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS.
1. Inobstante haja previsão legal para a devolução de valores recebidos indevidamente, nos termos do art. 115, parágrafo 1º, da Lei nº 8.213/91, bem como do art. 154, parágrafo 3º, do Decreto nº 3.048/99, a jurisprudência vem abraçando a tese da irrepetibilidade de valores recebidos de boa fé, tanto em questões envolvendo direito dos servidores públicos (Súmula nº 106, do TCU), quanto em matéria previdenciária. Precedentes do colendo STJ já julgou em regime de recurso repetitivo (REsp 1244182/PB, DJe 19/10/2012, Rel. Min. Benedito Gonçalves), e desta eg. 2ª Turma: APELREEX 26771-CE, des. Vladimir Souza Carvalho, julgado em 07 de maio de 2013.
2. Incabimento da pretendida devolução dos valores já retidos, tanto pelo fato de que o ente público agiu no estrito cumprimento legal, quanto por não ser razoável exigir que a Administração pague, mais uma vez, verba sabidamente indevida. Precedente desta eg. 2ª Turma: AC 547.376-CE, des. Paulo Roberto de Oliveira Lima, julgado em 10.12.2013.
3. Igualmente, não procede a pretendida indenização por danos morais, visto que a conduta administrativa decorreu do exercício de autotutela do ente público, não configurando qualquer conotação de humilhação, nem de grave abalo emocional à autora.
4. Mantida a sucumbência recíproca.
5. Apelação improvida.
(AC 87730201340458302, Tribunal Regional Federal da 5a Região, 2a T., unâm., Rel. Des. Fed. André Dias Fernandes, jul. em 04/02/2014, publ. em 11/02/2014, DJE, p. 289).
ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. TCU. DANOS MORAIS. IMPOSSIBILIDADE.
- Aposentadoria é ato administrativo complexo que somente se perfaz após o registro pelo TCU (art. 71, III da Constituição Federal).
- Dentro deste contexto, não configura danos morais, mas mero dissabor, o fato do demandante ter o cálculo de seu tempo de serviço com vistas à aposentadoria integral feito a menor e, por isso, não homologado pelo TCU.
- Ademais, o retorno à atividade, na função de magistério, por oito meses, para cumprir o tempo que faltava para a aposentadoria integral, foi a opção escolhida pelo autor, pois lhe fora facultado, inclusive, a concessão de aposentadoria proporcional.Apelação provida.
(AC 200582000149271, Tribunal Regional Federal da 5a Região, 1a T., unâm., Rel. Des. Fed. Cesar Carvalho, jul. em 28/03/2008, publ. em 28/03/2008, DJ, p. 1358).
Em conclusão, não se vislumbrando os requisitos legais que autorizem a indenização por danos morais ou materiais, deve ser rejeitado o pedido da parte autora também neste particular.
Assim, entendo que o provimento adequado para compor a lide é o da improcedência do pedido. (...) (griefi)
No tocante às preliminares, não há reparos a sentença, que deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.
Com relação ao mérito da lide, principio afirmando que, a despeito da existência de precedentes oriundos do Superior Tribunal de Justiça, que atribuem ao ato de concessão de aposentadoria natureza composta, a matéria - cuja repercussão geral foi reconhecida - está pendente de apreciação definitiva pelo Supremo Tribunal Federal (RE 699535 RG/RS). Por essa razão, é de se manter o atual posicionamento desta Corte no sentido de que se trata de ato complexo e o prazo decadencial não se aplica ao Tribunal de Contas da União, no exercício de sua função de controle externo da legalidade dos atos administrativos, o qual se alinha a julgados recentes daquela mesma Suprema Corte.
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. EXCLUSÃO DE VANTAGEM RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PERDA DE EFICÁCIA DA SENTENÇA. 1. Afastamento da decadência do direito de o TCU rever o ato concessivo da aposentadoria, conforme jurisprudência deste Tribunal. 2. A Corte de Contas não desconsiderou a existência de decisão judicial com trânsito em julgado, mas apenas determinou que a parcela ali reconhecida fosse paga na forma de vantagem pessoal nominalmente identificada VPNI, a ser absorvida por reajustes e reestruturações posteriormente concedidos aos servidores públicos. 3. O Pleno da Corte, em repercussão geral, decidiu que "a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos" (RE 596.663, Rel. p/ acórdão Min. Teori Zavascki). 4. Cessação de efeitos que se opera, em regra, automática e imediatamente com a alteração das premissas fáticas em que se baseou a sentença, sem a necessidade de ação rescisória ou revisional. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF, MS 33399 AgR-segundo, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 19/05/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-104 DIVULG 01/06/2015 PUBLIC 02/06/2015 - grifei)
Todavia, é assegurado ao beneficiário, após o transcurso de cinco anos do recebimento do processo administrativo pelo referido órgão, sem manifestação, o direito à ampla defesa e ao contraditório.
Ilustra tal entendimento:
AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTROLE EXTERNO DE LEGALIDADE DO ATO INICIAL CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. INAPLICABILIDADE DA DECADÊNCIA PREVISTA NA LEI Nº 9.784/1999. DECISÃO PROFERIDA APÓS O PRAZO DE 5 ANOS. GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. É firme o entendimento deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que não se aplica ao Tribunal de Contas da União a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99, no exercício da competência de controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões, devendo, entretanto, serem assegurados a ampla defesa e o contraditório nos casos em que referido controle externo ultrapassar o prazo de 5 (cinco) anos. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.
(STF, 1ª Turma, MS 27296 AgR-segundo, Relatora Min. ROSA WEBER, julgado em 27/05/2014, DJe-117 DIVULG 17/06/2014 PUBLIC 18/06/2014)
Além disso, o exame do ato concessório de aposentadoria pelo TCU cinge-se à sua legalidade, somente podendo ser impugnado se houver violação à lei, afastada a hipótese de alteração de interpretação desta pela Administração ou de jurisprudência.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. RESTABELECIMENTO/IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. FRAUDE E MÁ-FÉ. ÔNUS DA PROVA. REVISÃO PARA FINS DE CONVERSÃO EM APOSENTADORIA ESPECIAL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. NÃO CABIMENTO. 1. Nos processos de restabelecimento de benefício previdenciário, compete ao INSS o ônus de provar a ocorrência de fraude ou ilegalidade no ato concessório de aposentadoria, pois tal ato se reveste de presunção de legitimidade. 2. O cancelamento de benefício previdenciário fundado tão-somente em nova valoração da prova e/ou mudança de critério interpretativo da norma, salvo comprovada fraude e má-fé, atenta contra o princípio da segurança das relações jurídicas e contra a coisa julgada administrativa. 3. Quanto à antecipação de tutela requerida no pedido de revisão para fins de conversão em aposentadoria especial, não merece ser acolhida. A medida antecipatória destina-se aos casos em que o direito pleiteado não demanda maiores indagações, não se tratando de tal hipótese. (TRF4, 5ª Turma, AG 5016417-37.2013.404.0000, Relator p/ Acórdão Des. Fed. Rogerio Favreto, D.E. 26/09/2013)
PREVIDENCIÁRIO. RECONHECIMENTO DE TEMPO DE SERVIÇO. REAVALIAÇÃO. TEMPO ESPECIAL. CANCELAMENTO. AUSÊNCIA DE FRAUDE OU MÁ-FÉ. REAVALIAÇÃO DE PROVA. MUDANÇA DE CRITÉRIO. 1. O reconhecimento de tempo de serviço pela Administração só pode ser cancelada por motivo de nulidade. Não se compatibiliza com o ordenamento jurídico, notadamente com seu objetivo de dar segurança e estabilidade das relações jurídicas, o ato da Administração que, fundado unicamente em nova valoração da prova, modificou o resultado da decisão anterior, já acobertada pelo efeito de coisa julgada administrativa. 2. Não é dado à Administração o poder de simplesmente reavaliar a situação, voltando atrás quanto à sua manifestação 3. A 'coisa julgada administrativa' não se equipara à coisa julgada propriamente dita, pois despida de definitividade, porém, constitui óbice ao desfazimento do ato por parte da autoridade administrativa a mera reavaliação de situação já apreciada anteriormente. (TRF4, 6ª Turma, APELREEX 5001417-21.2010.404.7107, Relator p/ Acórdão Des. Fed. João Batista Pinto Silveira, D.E. 24/05/2013)
A autora é servidora pública aposentada desde 1997 (Portaria n.º 1.717, de 23 de outubro de 1997 - DOU de 27/10/1997) e, para fins de concessão do benefício, computou tempo de serviço correspondente ao desempenho de labor rural (01/01/1958 a 31/12/1963). Posteriormente, o Tribunal de Contas da União entendeu ilegal a contagem desse período, determinando sua exclusão, com a transformação da aposentadoria integral em proporcional, o retorno à atividade ou o recolhimento das respectivas contribuições previdenciárias (Ofício n.º 1377/DAP/2013 - Acórdão n.º 4232/2013 - 2ª Câmara).
Depreende-se da análise dos autos que, por se tratar de ato de aposentadoria protocolado em data anterior a 14/09/2007, o Tribunal de Contas da União determinou a intimação da interessada para apresentação de defesa em junho de 2012.
Nesse contexto, conclui-se que (a) concessão de aposentadoria é ato complexo, que se perfectibiliza somente após o controle externo de sua legalidade pelo TCU. Portanto, tal controle abrange a verificação de regularidade do cômputo de tempo de serviço rural, sem as respectivas contribuições, não se aplicando o prazo decadencial àquela Corte de Contas, e (b) decorridos mais de cinco anos entre o recebimento do processo administrativo pelo Tribunal de Contas da União, foram oportunizados à autora o contraditório e a ampla defesa.
Especificamente em relação ao fundamento da recusa de registro do ato de aposentadoria - ausência de recolhimentos previdenciários -, cumpre tecer as seguintes considerações.
O direito à contagem recíproca de tempo de contribuição (rural e urbana) foi assegurado pela Constituição Federal, em seu art. 202, § 2º, na redação original, e atual art. 201, § 9º, e regulamentado pela Lei n.º 8.213/91, que sofreu modificações ao longo do tempo.
Especificamente em relação à necessidade de recolhimento de contribuições previdenciárias para o cômputo do respectivo período, descortinam-se duas fases distintas:
Regime adotado na vigência do art. 96 da Lei n.º 8.213/91 em sua redação original
O art. 96, inciso IV, da Lei n.º 8.213/91, previa, como regra geral, a necessidade de indenização das contribuições relativas ao tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social, para fins de cômputo do tempo. Todavia, o inciso V do mencionado artigo excepcionava a contagem de tempo de serviço rural anterior à data de edição da Lei, em relação ao qual não havia necessidade de tal pagamento ou recolhimentos previdenciários:
Art. 96. O tempo de contribuição ou de serviço de que trata esta Seção será contado de acordo com a legislação pertinente, observadas as normas seguintes:
(...)
IV - o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só será contado mediante indenização da contribuição correspondente ao período respectivo, com os acréscimos legais;
V - o tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à data de início de vigência desta lei, será computado sem que seja necessário o pagamento das contribuições a ele correspondentes, desde que cumprido o período de carência.
Assim, sob a égide do texto original da Lei n.º 8.213/91 - em que expressamente previsto o direito ao cômputo de tempo de serviço rural, independentemente de recolhimento de contribuições ou pagamento de indenização, para fins de aposentadoria, qualquer benefício estatutário concedido administrativamente à época tinha embasamento legal e não poderia ser anulado, sob fundamento de ilegalidade.
Tal regramento, diga-se de passagem, serviu de motivação para inúmeras decisões administrativas em que averbado, como tempo de serviço público, para fins de aposentadoria estatutária, período de labor rural certificado pelo INSS, sem recolhimento das respectivas contribuições ou pagamento de indenização.
Regime instituído pela Medida Provisória n.º 1.523, de 11 de outubro de 1996
A edição da Medida Provisória n.º 1.523/1996, posteriormente convertida na Lei n.º 9.528/97, modificou substancialmente a disciplina relativa à contagem recíproca, uma vez que excluiu o inciso V do art. 96 da Lei n.º 8.213/91 e manteve o inciso IV. Consequentemente, à falta de disposição legal específica, a partir da vigência da referida Medida Provisória, a regra geral do inciso IV do art. 96 passou a regular, também, a averbação de tempo de serviço rural, para a concessão de aposentadoria estatutária.
Com efeito, as aposentadorias estatutárias concedidas, mediante a contagem de tempo de serviço rural, após a edição da Medida Provisória n.º 1.523/96, sem o prévio recolhimento de contribuições previdenciárias ou pagamento de indenização - como no caso concreto, em que a autora inativou-se em 23/10/1997, com averbação concomitante de tempo de serviço rural -, são irregulares e podem ter seu registro recusado pelo Tribunal de Contas da União, no exercício de controle externo de legalidade, ou anulados pela própria Administração (neste último caso, observado o prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99).
A autora argumenta que os servidores que, no dia imediatamente anterior à modificação da norma legal, já tinham, computando a atividade rural, implementado o tempo de serviço necessário à aposentadoria, não estão obrigados ao pagamento de indenização do período correspondente ao labor rural, pois se lhes aplica a legislação vigente à época em que implementaram os requisitos legais para a inativação.
Esse posicionamento apoia-se na premissa de que a lei posterior não pode retroagir, de modo a alcançar os servidores que adquiriram direito à inativação em momento anterior (ainda que o seu exercício tenha sido diferido), restringindo-se a aplicabilidade da novel diretriz àqueles que perfectibilizaram os pressupostos para a jubilação após a data da alteração legislativa. Se é certo que o servidor não possui direito adquirido a regime jurídico, também o é que, uma vez implementadas as condições para a inativação, a lei posterior não possui o condão de alcançar as situações já devidamente constituídas:
Súmula 359 do STF: RESSALVADA A REVISÃO PREVISTA EM LEI, OS PROVENTOS DA INATIVIDADE REGULAM-SE PELA LEI VIGENTE AO TEMPO EM QUE O MILITAR, OU O SERVIDOR CIVIL, REUNIU OS REQUISITOS NECESSARIOS, INCLUSIVE A APRESENTAÇÃO DO REQUERIMENTO, QUANDO A INATIVIDADE FOR VOLUNTÁRIA.
DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE REVISÃO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. SERVIDOR PÚBLICO. CONTAGEM DO TEMPO RURAL SEM O APORTE DAS RESPECTIVAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. POSSIBILIDADE. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL. RESTABELECIMENTO DA JUBILAÇÃO. DANO MORAL. INDENIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO.
1. Em face da jurisprudência consolidada das Cortes Superiores, no sentido de o ato de aposentadoria constitui-se em ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa somente com o registro perante o Tribunal de Contas, o marco inicial do prazo decadencial para Administração rever os atos de aposentação se opera com a manifestação final da Corte de Contas.
2. Não há falar em reconhecimento da decadência, em que pese a inativação remontar ao ano de 1997, visto que a análise pelo Tribunal de Contas para registro do ato de jubilação, ocorreu em 2013, marco que principia o curso do lustro que não fluiu em sua integralidade desde então até o ajuizamento da presente demanda.
3. Em regra, é inviável a concessão de aposentação mediante o aproveitamento do tempo rural averbado perante o serviço público, sem o devido aporte das contribuições previdenciárias, para fins de contagem recíproca, do referido interstício.
4. Todavia, a redação original do inciso V do artigo 96 da Lei 8.213/91, que dispõe especificamente sobre a contagem recíproca, que perdurou até 11-10-1996, quando foi modificada pela MP 1.523/96, assegurava a possibilidade de cômputo do lapso campesino, sem a obrigatoriedade de recolhimento da referida indenização.
5. A lei posterior não pode retroagir, de modo a alcançar os servidores que já haviam implementado os requisitos para aposentadoria até aquele momento, restringindo-se a aplicabilidade da novel diretriz àqueles que perfectibilizaram os pressupostos para a jubilação após a data da mudança legislativa, inexistindo óbice, em relação a estes, à exigência da contribuição como condição para contagem recíproca do tempo rural anterior à Lei 8.213/91.
6. Em 11-10-1996, na data da alteração legislativa, contava a postulante com mais de 30 anos de tempo de serviço, suficientes, portanto, à manutenção da sua aposentadoria integral.
7. Logo, com base no direito adquirido, são indevidas as contribuições previdenciárias exigidas como condição para a contagem recíproca do tempo rural, uma vez que implementado o tempo de serviço suficiente para a outorga da aposentadoria estatutária em outubro de 1996, impondo-se o restabelecimento do benefício, cuja renda mensal deve ser recalculada considerando-se o tempo de serviço prestado até este marco.
8. Não se revestindo a conduta administrativa, ao que consta do caderno probatório, de caráter doloso, tampouco dispensando-se à requerente tratamento desigual em relação a outros servidores, ou havendo a conclusão daquela seara implicado em ato desrespeitoso ou negligente em relação às necessidades da autora, não se está diante de hipótese de ato ilícito ensejador da reparação por dano extrapatrimonial.
9. Embasando-se o entendimento cancelatório da averbação do tempo de serviço rural em decisão fundamentada do Tribunal de Contas da União, em que observada a ampla defesa, não há falar em abuso de direito, perseguição, ou má-fé da Administração, passíveis de caracterizar a indenização almejada, motivo pelo qual o reconhecimento do dano moral não se faz possível. (TRF4, 3ª Turma, APELAÇÃO CÍVEL nº 5011944-39.2013.404.7200, Rel. Juiz Federal ROGER RAUPP RIOS, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 26/09/2013 - grifei)
Da análise do mapa de tempo de serviço da autora (evento1 - PROCADM8, pág. 25), extrai-se que o total geral de tempo de serviço, computados 8 anos e 19 dias prestados ao Regime Geral da Previdência Social, em que incluídas as atividades do campo, é de 30 anos, 07 meses e 22 dias (23/10/1997), o que resulta, em 11/10/1996 (data da alteração legislativa), aproximadamente 29 anos e 8 meses de tempo de serviço, insuficientes, portanto, à manutenção de sua aposentadoria integral.
Portanto, seja sob qualquer ângulo que se analise a situação fático-jurídica sub judice, não merece guarida a irresignação da autora.
Quanto ao pedido sucessivo de indenização por danos materiais e/ou morais, não há reparos à sentença, que deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.
Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 22/09/2015
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5026673-36.2014.4.04.7200/SC
ORIGEM: SC 50266733620144047200
RELATOR | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PRESIDENTE | : | CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR |
PROCURADOR | : | Dr. Flávio Augusto de Andrade Strapason |
APELANTE | : | DIVA ANGELINA SAVI SCALCO |
ADVOGADO | : | GREICE MILANESE SÔNEGO OSORIO |
APELADO | : | INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS |
: | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO | |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 22/09/2015, na seqüência 127, disponibilizada no DE de 09/09/2015, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a DEFENSORIA PÚBLICA e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
: | Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE | |
: | Des. Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JÚNIOR |
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria
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