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EMENTA: ADMINISTRATIVO. CAUTELAR. DISCUSSÃO DE IRREGULARIDADES NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. TRF4. 5005948-37.2011.4.04.7004

Data da publicação: 04/07/2020, 01:51:41

EMENTA: ADMINISTRATIVO. CAUTELAR. DISCUSSÃO DE IRREGULARIDADES NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. 1. Tutela cautelar não pode ser utilizada para satisfazer o direito da parte, mesmo que este seja simplesmente voltado à baixa de restrições cadastrais. Não é a urgência da tutela jurisdicional, por si só, que qualifica a medida cautelar. O que caracteriza a medida cautelar é seu caráter instrumental de assegurar o resultado útil da sentença que solucionará a lide, sem, entretanto, fazer-lhe às vezes. 2. Tendo sido proferida sentença de improcedência na ação principal e negado provimento ao apelo do Município, é de ser denegado o apelo, interposto na ação cautelar, onde foram aduzidos os mesmos argumentos. (TRF4, AC 5005948-37.2011.4.04.7004, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 28/01/2015)


APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005948-37.2011.404.7004/PR
RELATOR
:
LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
APELANTE
:
MUNICÍPIO DE IPORÃ
APELADO
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
EMENTA
ADMINISTRATIVO. CAUTELAR. DISCUSSÃO DE IRREGULARIDADES NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA.
1. Tutela cautelar não pode ser utilizada para satisfazer o direito da parte, mesmo que este seja simplesmente voltado à baixa de restrições cadastrais. Não é a urgência da tutela jurisdicional, por si só, que qualifica a medida cautelar. O que caracteriza a medida cautelar é seu caráter instrumental de assegurar o resultado útil da sentença que solucionará a lide, sem, entretanto, fazer-lhe às vezes.
2. Tendo sido proferida sentença de improcedência na ação principal e negado provimento ao apelo do Município, é de ser denegado o apelo, interposto na ação cautelar, onde foram aduzidos os mesmos argumentos.

ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 27 de janeiro de 2015.
Desembargador Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle
Relator


Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7240763v3 e, se solicitado, do código CRC EF71CC37.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle
Data e Hora: 28/01/2015 16:06




APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005948-37.2011.404.7004/PR
RELATOR
:
LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
APELANTE
:
MUNICÍPIO DE IPORÃ
APELADO
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
RELATÓRIO
Adoto o relatório constante na v. sentença:

Trata-se de Medida Cautelar proposta pelo MUNICÍPIO DE IPORÃ em face da UNIÃO e do MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, objetivando a concessão de liminar que obrigasse a parte ré a expedir Certificado de Regularidade Previdenciário em seu favor, até decisão final a ser proferida em ulterior ação ordinária.

Sustenta, em síntese, que em auditoria realizada pelo Ministério da Previdência Social no Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos de Iporã - FAPESPI constataram-se algumas irregularidades, as quais remanescem, classificadas pelos seguintes termos: 'Escrituração de acordo com Plano de Contas', 'Caráter contributivo (repasse) - Decisão Administrativa' e 'Utilização dos recursos previdenciários - Decisão Administrativa'.

Afirma, ainda, que as restrições impostas em razão do Regime Próprio de Previdência Social impedem que se obtenha Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, sem o qual o município fica impossibilitado de receber e firmar novos convênios. Aduz que não fez o pagamento do aporte financeiro do exercício de 2004, nem mesmo das contribuições previdenciárias dos exercícios de 2001, 2002 e 2003, e dos repasses da taxa de administração.

Defende, contudo, que apresentou plano de amortização para equacionamento do déficit técnico da ordem de R$17.741.247,04 (dezessete milhões, setecentos e quarenta e um mil, duzentos e quarenta e sete reais e quatro centavos), inclusive, com encaminhamento de projeto de lei ao Poder Legislativo Municipal; que os aportes financeiros anteriores encontram-se embutidos no valor do déficit técnico apontado na última avaliação atuarial, de forma que eventual pagamento resultaria em 'bis in idem'; que os valores apurados encontram-se prescritos, nos termos do artigo 1º do Decreto n.º 20.910/32 ou dos artigos 173 e 174 do CTN; que os valores repassados a título de taxa de administração sempre foram realizados no montante solicitado pelo gestor do RPPS, razão pela qual não efetuou repasse do percentual de 2%; que o município somente é responsável pelo pagamento das aposentadorias concedidas até 03.01.2001, impugnando, com isso, o valor de R$588.968,22, relativo aos benefícios concedidos posteriormente à referida data. Por fim, alega que realizou a escrituração de acordo com o plano de contas, com o envio de comunicação ao Ministério da Previdência Social. Com isso, por considerar presentes o 'fumus boni iuris' e o 'periculum in mora', requer a concessão do pedido liminar. Junta documentos (evento '01').

Determinou-se a intimação da parte autora para demonstrar a indispensabilidade da apreciação do pedido liminar durante o regime de plantão (evento '06'). Por meio do articulado do evento '09', a parte autora justificou a urgência do pedido liminar e juntou documentos. Na decisão do evento '11', deferiu-se o pedido liminar, determinando-se à União, por meio da Secretaria de Políticas de Previdência Social do Ministério da Previdência Social, que efetuasse a exclusão do status 'irregular' atribuído ao Município de Iporã/PR junto ao CADPREV, decorrente da decisão proferida no PAP n.º 083/2010, e, em consequência, fornecesse ao referido Município o respectivo Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP.

O INSS requereu sua exclusão da demanda (evento '18').

A UNIÃO requereu a intimação da Procuradoria da Fazenda Nacional, a quem competiria a representação processual do feito (evento '20'). Na decisão do evento '23', reconheceu-se a ilegitimidade passiva do INSS, extinguindo-se o processo, sem resolução de mérito, com relação a ele. Nessa oportunidade, determinou-se a intimação da Fazenda Nacional e a retificação da autuação.

A Fazenda Nacional, contudo, requereu a citação do Advogado da União, por considerar que não se tratava de matéria relativa a tributos federais administrados pela Receita Federal do Brasil (evento '30'). Acolheram-se os argumentos da Fazenda Nacional, determinando-se a citação da UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO e nova retificação da autuação (evento '32').

A UNIÃO apresentou contestação do evento '37', abordando, inicialmente, a legislação aplicável aos regimes próprios de previdência social e os critérios de emissão de Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP. Na sequência, teceu comentários sobre os atos normativos emitidos pelo Ministério da Previdência Social, defendendo sua legalidade. Afirmou, ainda: (a) que o Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos de Iporã - FAPESPI fora objeto de auditoria realizada no ano de 2010, sendo identificadas irregularidades em diversos critérios, dos quais remanescem somente 'Caráter contributivo (Repasse) - Decisão Administrativa' e 'Utilização dos recursos previdenciários - Decisão Administrativa'; (b) que não há prescrição com relação ao aporte financeiro do exercício de 2004 e referente aos exercícios de 2001 a 2003; (c) que inexiste previsão legal que dê suporte a que contribuições previdenciárias correntes ou recursos decorrentes de utilização indevida de recursos previdenciários sejam incluídos como parcela do déficit técnico atuarial apurado nas avaliações e reavaliações procedidas anualmente, sob pena de violação do princípio da legalidade; (d) que não basta a cobertura das despesas administrativas, sendo imprescindível o repasse da taxa de administração no percentual de 2% do valor da remuneração, nos termos do artigo 14, § 4º, da Lei Municipal n.º 835/2006; (e) que na Decisão de Recurso n.º DR MPS/SPS n.º 046/2011 fora reconhecido que os pagamentos de benefícios relativos a aposentadorias concedidas a partir de 03 de janeiro de 2001 seriam de responsabilidade do FAPESPIS, de forma que dívida fora reduzida para o valor de R$562.664,55 (quinhentos e sessenta e dois mil, seiscentos e sessenta e quatro reais e cinquenta e cinco centavos); (f) que a parte autora não saneara todas as irregularidades levantas, como as prestações relativas aos exercícios de 2005 e de 2006, referentes às aposentadorias concedidas anteriormente a 03 de janeiro de 2001, cujos valores não foram impugnados, nem mesmo quitados ou parcelados. Assim, requereu a improcedência dos pedidos.

Na decisão do evento '39', reconheceu-se a existência de conexão desta demanda com relação à Ação Ordinária n.º 5000397-42.2012.404.7004, determinando-se a redistribuição daquele feito para julgamento simultâneo. Nessa oportunidade, ainda, determinou-se a suspensão da presente demanda, para julgamento conjunto com a ação principal.

Vieram os autos conclusos para sentença.

O magistrado a quo decidiu nos seguintes termos:

Pelo exposto, nos termos do artigo 269, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo improcedente o pedido formulado pela parte autora e, por consequência, revogo a liminar inicialmente deferida (evento '11').

Em razão da sucumbência, condeno o Município autor ao pagamento de honorários advocatícios à UNIÃO, os quais, sopesados os critérios legais (CPC, art. 20, §§ 3º e 4º), e o ínfimo valor atribuído à causa, fixo em R$1.000,00 (um mil reais). Esse valor deve ser atualizado, da presente data até o pagamento, na forma estabelecida pelo art. 1.º-F da Lei n.º 9.494/1997.

Sem custas (Lei n.º 9.289/96, artigo 4º, inciso I).

Sentença não sujeita a reexame necessário.

O Município apelou reiterando os argumentos da inicial, e sustentando que conforme declarações firmadas pelo Presidente do FAPESPI, adiante acostadas, o apelante vem adimplindo regularmente tanto a amortização do déficit técnico (aporte financeiro) quanto a amortização da débito previdenciário. Portanto a solução não está em coagir - mediante o indeferimento do CRP - o município insolvente, mas em permitir a implementação constante e gradativa do déficit, conforme é o escopo determinado nos termos do art. 1º e 9º da Lei 9.717/98, no sentido de o Ministério da Previdência e Assistência Social acompanhar a condução do regime próprio, e, se for o caso, apresentar parâmetros e diretrizes para que o próprio município possa saldar o seu débito.
Com contrarrazões vieram os autos.
O apelante peticionou pela antecipação da tutela recursal, o que restou indeferido pelo relator que me antecedeu, pois a sentença superveniente que julga improcedente o pedido ou extingue o processo sem julgamento de mérito tem aptidão para, por si só, irradiar os efeitos sobre a liminar.
É o relatório.
Peço dia.
VOTO
Verifico que a apelação interposta pelo Município nos autos da ação principal proc. n. 50003974220124047004, restou julgada nos seguintes termos, em 02/12/2014, verbis:

ADMINISTRATIVO. DISCUSSÃO DE IRREGULARIDADES NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. EXPEDIÇÃO DO CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA.
1. Foi corretamente apontada como irregularidade pelo Ministério da Previdência Social em relatório de auditoria, realizada junto ao Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos do Município, o repasse de valores diversos do percentual legal.
2. As sanções impostas não obstam a transferência das receitas tributárias constitucionalmente atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios (arts. 157 a 159 da CF/88), decorrentes da participação dos entes federados nas receitas tributárias da União e dos Estados, que têm natureza compulsória, mas, somente, impedem transferências voluntárias da UNIÃO, cujos recursos são oriundos de outras fontes.

Esta Turma manteve in totum os termos da sentença a quo, que julgou improcedente a ação, tendo negado provimento ao apelo do Município.

No julgamento, reiterei que as sanções impostas não obstam a transferência das receitas tributárias constitucionalmente atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios (arts. 157 a 159 da CF/88), decorrentes da participação dos entes federados nas receitas tributárias da União e dos Estados, que têm natureza compulsória, mas, somente, impedem transferências voluntárias da UNIÃO, cujos recursos são oriundos de outras fontes.

Portanto, foi proferida sentença de improcedência na ação principal (Autos n.º 5000397-42.2012.404.7004), e negado provimento ao apelo da parte autora.

Nesta cautelar, foram invocados idênticos argumentos: a anulação do ato administrativo que enquadrou o Município no CADPREV como irregular e necessidade de liminar para a emissão de Certificado de Regularidade Previdenciário - CRP.

Em razão disso, ratifico os bem lançados fundamentos da sentença proferida pelo DD. Juiz Federal Daniel Luis Spegiorin, que afastou o fumus boni iuris nos seguintes termos:

Vejam-se os termos da referida sentença, os quais invoco para fundamentar a presente:

[...]
A parte autora pede a anulação do ato administrativo que a enquadrou no CADPREV como irregular, a fim de que lhe seja emitido o Certificado de Regularidade Previdenciário - CRP.

No caso em exame, o Ministério da Previdência e Assistência Social inscreveu o Município autor no CADPREV e indeferiu a emissão de CRP em razão de irregularidades nos seguintes critérios (evento '29' - OFIC1):

- Aplicações Financeiras de acordo com Resolução do CMN - Decisão Administrativa;
- Caráter Contributivo (Repasse) - Decisão Administrativa;
- Escrituração de acordo com Plano de Contas; e
- Utilização dos Recursos Previdenciários - Decisão Administrativa.

Ocorre que, ao longo da tramitação do Processo Administrativo Previdenciário - PAP n.º 083/2010, restaram regularizados os critérios 'Aplicações Financeira de acordo com Resolução do CMN - Decisão Administrativa' e 'Escrituração de acordo com Plano de Contas', este último conforme DESPACHO MPS/SPPS/DRPSP/CGACI n° 481/2011, DE 26.12.2011 (evento '29'). Portanto, trata-se de matéria incontroversa, a qual independe de pronunciamento judicial.

Em vista disso, remanescem irregulares os critérios 'Caráter Contributivo (Repasse) - Decisão Administrativa' e 'Utilização dos Recursos Previdenciários - Decisão Administrativa' (evento '29' - OFIC1), cujos valores são impugnados pela parte autora na inicial.

O fundamento constitucional da exigência contributiva previdenciária baseia-se no artigo 24, inciso XII, que estabelece a competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal acerca da previdência social, e no artigo 40, com a redação dada pela EC n.º 41/2003, que dispõe acerca do caráter contributivo e solidário do regime de previdência dos servidores ativos, inativos e pensionistas.

A Lei n.º 9.717/98, com as alterações da MP n.º 2.187/2001 e Lei n.º 10.877/2004, estatuiu regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O art. 1º da referida lei estabeleceu critérios organizacionais, baseados em normas gerais de contabilidade e atuaria, de modo a garantir o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, entre os quais a realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço (inciso I); a utilização restrita dos recursos do Fundo para o pagamento de benefícios previdenciários (inciso III); e sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo (inciso IX).

O art. 9º estabeleceu a competência da UNIÃO, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), para a orientação, supervisão e acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Com efeito, o artigo 7º da Lei n.º 9.717/98 impõe sanções aos entes públicos e respectivos fundos previdenciários que descumprirem as normas gerais fixadas na referida legislação. Confira-se a redação desse dispositivo:

Art. 7º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, implicará, a partir de 1º de julho de 1999:
I - suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;
II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais.
IV - suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social em razão da Lei no 9.796, de 5 de maio de 1999. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)

Note-se, portanto, que as sanções impostas não obstam a transferência das receitas tributárias constitucionalmente atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios (arts. 157 a 159 da CF/88), decorrentes da participação dos entes federados nas receitas tributárias da União e dos Estados, que tem natureza compulsória, mas, tão somente, proíbe transferências voluntárias da União, cujos recursos são oriundos de outras fontes.

Destarte, respeitada a repartição de receitas tributárias delineada na Constituição Federal, não há óbice à conduta da UNIÃO de inscrever no CADPREV e negar a emissão de Certificado de Regularidade Previdenciária, no intuito de coibir a remessa de recursos, cuja transferência dependa unicamente de sua vontade, a entes públicos que não cumprem a legislação geral de previdência do servidor público, sem que isso possa de alguma forma resultar em ofensa à autonomia política ou financeira do Município.

Em decorrência do regramento, o MPAS realizou auditoria fiscal direta no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) mantido Município autor, conforme a Notificação de Auditoria-Fiscal nº 391/2009 (evento '29' - OFIC1), ocasião em que constatou a existência das irregularidades acima apontadas, que, a rigor, impedem a concessão do Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP.

Não há como negar o fundamento da autuação.

O indeferimento do Certificado de Regularidade Previdenciária teve por base a inobservância - pelo ente municipal - dos requisitos previstos na legislação aplicável, especialmente o art. 1º da Lei n.º 9.717/98, que textualmente determina o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

Muito embora a parte autora alegue a prescrição dos valores relativos ao aporte financeiro do exercício de 2004, das contribuições previdenciárias dos exercícios de 2001, 2002 e 2003, além daqueles apurados como indevida utilização de recursos previdenciários do Fundo, essa prejudicial de mérito não pode ser invocada pelo Entre Municipal para se eximir do adimplemento das suas obrigações perante o Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos de Iporã - FAPESPI.

Veja-se que a contribuição do ente público para custear o regime próprio configura-se destinação legal e orçamentária dos recursos públicos, em vista da necessidade de financiamento solidário desse sistema com recursos específicos que lhe asseguram o equilíbrio financeiro e atuarial consagrado no artigo 40, caput, da Carta Política. Aliás, esse equilíbrio do sistema encontra-se previsto também no artigo 1º da Lei Municipal n.º 508/2000 (evento '01' - OUT10).

Nessa toada, os débitos decorrentes da falta de repasse das contribuições mensais ao FAPESPI constituem dívida do Ente Municipal com ele mesmo. Há evidente confusão, onde credor e devedor correspondem a uma mesma pessoa jurídica de direito público.

Embora previsto formalmente na Lei Municipal n.º 508/2000, não se vislumbra a existência autônoma do FAPESPI, de forma que não seria possível a constituição de título executivo em desfavor do MUNICÍPIO DE IPORÃ. O próprio Relatório de Auditoria Direta noticia a inexistência de uma entidade gestora apartada da Administração Pública Direta Municipal (evento '01' - OUT3 A OUT7). A confusão parece evidente.

Destarte, tratando-se de dívida do MUNICÍPIO DE IPORÃ com órgão constituído e administrado por ele próprio, é inexorável que sua apuração e reconhecimento deveria ser realizada por agentes públicos integrantes da Administração Pública Municipal. Logo, estar-se-ia diante de causas que obstam o início da prescrição, nos termos do artigo 4º do Decreto n.º 20.910/32, abaixo transcrito:

Art. 4º Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.

Sem embargo a essa previsão legal, não se pode deixar de olvidar que MUNICÍPIO DE IPORÃ é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do regime próprio instituído por ele, de forma que o déficit técnico atuarial apurado em 2011 (R$18.601.220,41 - evento '01' - OUT14) é de sua integral responsabilidade. Confira-se a redação do § 1º do artigo 2º da Lei n.º 9.717/98:

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004)

Na verdade, admitir a tese ventilada pela parte autora - prescrição -, seja com lastro no artigo 1º do Decreto n.º 20.910/32, ou nos artigos 173 e 174 do CTN, implicaria violação ao princípio da boa-fé objetiva e ao princípio de direito segundo o qual ninguém pode beneficiar-se da própria torpeza. Vale dizer, a parte autora deixou deliberadamente de recolher as contribuições devidas ao FAPESPI, fundo vinculado e gerido pela própria Administração Pública Municipal, em detrimento ao equilíbrio financeiro e atuarial exigido pela Constituição Federal (art. 40), e, agora, pretende alegar em seu benefício a prescrição, como forma de se ver livre da obrigação legal instituída pela Lei Municipal n.º 707/2004.

Por tudo isso, não há falar em prescrição dos valores relativos ao aporte financeiro do exercício de 2004, das contribuições previdenciárias dos exercícios de 2001, 2002 e 2003, que, aliás, nem sequer foram descontadas dos servidores públicos (evento '01' - OUT3 a OUT7), nem daqueles valores apurados como indevida utilização de recursos previdenciários do Fundo, pois representam dívida da parte autora com ela mesma.

Demais disso, o simples fato de os valores apurados pelo Ministério da Previdência Social encontrarem-se insertos na última avaliação atuarial realizada pelo Município (exercício de 2010), o qual constatou a existência de déficit técnico atuarial e elaborou plano de amortização para seu equacionamento, não desobriga a parte autora de efetivamente repassar ao FAPESPI os valores sonegados até então. Isto porque tal procedimento carece de legislação específica e permite, invariavelmente, que o déficit técnico fique indefinidamente inadimplido, na medida que bastaria ao gestor público mencioná-lo na próxima avaliação atuarial do regime próprio a ser realizada no ano seguinte.

Ademais, a parte autora não demonstrou, no curso do processo, que vem cumprindo o plano de amortização para equacionamento do déficit técnico atuarial apurado no exercício de 2010.

Nesse ponto, aliás, merece destaque o fato de que a parte autora, embora tenha confeccionado termo de acordo de parcelamento e confissão de débitos previdenciários (evento '01' - OUT11 a OUT13), não juntou cópia de respectivo projeto de lei ou de lei municipal vigente que tenha autorizado o Poder Executivo a celebrar o aludido acordo, que, inclusive, exigiria dotações orçamentárias específicas.

Demais disso, o aludido acordo de parcelamento refere, tão somente, às contribuições previdenciárias patronais relativas aos exercícios de 2005, 2006, 2007 e 2008 (evento '01' - OUT11 e OUT12), não contemplando, portanto, os exercícios de 2001, 2002, 2003 e 2004, que deram ensejo às irregularidades apontadas pelo Relatório de Auditoria Direta (evento '01' - OUT3 a OUT7).

Ressalta-se, ainda, que a parte autora não juntou cópia do termo de acordo de parcelamento e confissão de débitos previdenciários original (celebrado em 19.01.2009), muito menos comprovou sua adequação às disposições contidas na Portaria MPS n.º 402, de 10 de dezembro de 2008, a qual prevê as modalidades de parcelamento, de acordo com o período a que se referem os respectivos valores e a quantidade máxima de parcelas admitidas.

É induvidoso que a própria decisão ministerial (Decisão de Recurso MPS/SPS n.º 046/2011 - evento 01' - OUT3 a OUT7) reconhece a possibilidade de o ente municipal parcelar o débito. Contudo, há regramento específico na aludida Portaria MPS n.º 402, de 10 de dezembro de 2008, inclusive, prevendo que o número máximo de parcelas da contribuição patronal é de 240 (duzentos e quarenta) prestações, desde que se refiram a contribuições vencidas até 31 de janeiro de 2009.

Na petição inicial (evento '01' - INIC1), a parte autora fala em plano de amortização para equacionamento do déficit técnico atuarial em 32 (trinta e dois) anos, vale dizer, 384 (trezentos e oitenta e quatro) meses, o que evidentemente contraria a normativa supramencionada.

Quanto ao critério 'Utilização dos Recursos Previdenciários - Decisão Administrativa', cujos valores são impugnados pela parte autora na inicial, é inexorável que Decisão de Recurso MPS/SPS n.º 046/2011 (evento '01' - OUT3 a OUT7) acolheu administrativamente sua pretensão de que somente as aposentadorias concedidas até 03.01.2001 deveriam ser suportadas pelo Tesouro Municipal. Confira-se parte da decisão (evento '01' - OUT6):

[...]
50. No que se refere ao critério 'Utilização dos recursos previdenciários - Decisão Administrativa' não comprovou o recorrente ter saneado as irregularidades apontadas.

51. Não obstante, é procedente o argumento do interessado segundo o qual não seriam devidos os valores das aposentadorias concedidas a partir de 3 de janeiro de 2001.

52. Sobre o assunto, o inciso V do art. 88 da Lei municipal n° 508, de 29 de dezembro de 2001, assim dispunha:

'Art. 88. O Município de Iporã é responsável, direta e exclusiva:
.............................................................................................................
V - Pelo pagamento direto, através do Tesouro Municipal das aposentadorias já concedidas sob vigência deste Fundo.'

53. Assim, de acordo com a redação do dispositivo acima transcrita, seriam assumidas pelo Tesouro municipal somente as aposentadorias já concedidas sob vigência do Fundo, ou seja, até o momento de início do novo modelo que então se implantava com a Lei municipal n° 508, de 2001, vale dizer, 3 de janeiro de 2001, data da publicação dessa norma.

54. Compulsando os termos da Lei municipal n° 835, de 21 de dezembro de 2006, por sua vez, não identificamos qualquer alteração nas disposições acima fixadas, as quais, embora tenha sido o diploma que lhes deu origem revogado no final de 2006, além de não terem sido por ele modificadas, já teriam produzido seus efeitos jurídicos e exaurido suas finalidades quando da edição do novo texto legal, não havendo que se falar em sua alteração por revogação total da lei de que emanaram.

55. Dessa forma, tem-se que os valores devidos e que constituem a irregularidade apontada para o critério 'Utilização dos recursos previdenciários - Decisão Administrativa' são os que compõem o quadro a seguir, num total de R$ 562.664,55, a saber:
[...].' - sem destaque no original.

Note-se, inclusive, que houve a redução de valores com relação ao aludido critério, vale dizer, dos iniciais R$1.115.577,42 (um milhão, cento e quinze mil, quinhentos e setenta e sete reais e quarenta e dois centavos) para os atuais R$562.664,55 (quinhentos e sessenta e dois mil, seiscentos e sessenta e quatro reais e cinquenta e cinco centavos), conforme consta da Decisão de Recurso MPS/SPS n.º 046/2011 (evento '01' - OUT3 a OUT7).

Com efeito, impugnações genéricas veiculadas pela parte autora na inicial, sem prova correspondente, não têm o condão de afastar a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo emanado do Ministério da Previdência Social, órgão da UNIÃO.

Cumpre anotar, ainda, que o fato de esses valores estarem supostamente embutidos no déficit técnico atuarial apontado na última avaliação realizada pela Administração Pública Municipal, ou de integrar termo de parcelamento, não afasta as irregularidades apontadas no processo administrativo previdenciário n.º 083/2010, pelas mesmas razões acima delineadas.

Por fim, tem-se que o argumento empregado pela parte autora, no sentido de que foram realizados repasses a título de taxa de administração de acordo com os montantes solicitados pelo gestor do FAPESPI, não serve para eximi-la da obrigação legal de transferir ao Fundo (taxa de administração) o percentual de 2% do valor das remunerações, proventos e pensões pagos a seus segurados e beneficiários. Confira-se a redação do artigo 14, inciso IX e §§ 3º e 4º, da Lei Municipal n.º 835/2006:

[...]
Art. 14. São fontes do plano de custeio do FAPESPI, as seguintes receitas:
[...];
IX - valores repassados pelo Município a titulo de taxa de administração.
[...]
§ 3º. As receitas de que trata o inciso IX, serão destinadas à administração e manutenção do FAPESPI.

§ 4º. O valor anual da taxa de administração, mencionada no parágrafo anterior, será de 2% (dois por cento) do valor total da remuneração, proventos e pensões pagos aos segurados e beneficiários do FAPESPI, no exercício financeiro anterior.
[...]. - sem destaque no original.

Independentemente, portanto, de eventual repasse realizado pelo MUNICÍPIO DE IPORÃ, o qual nem sequer foi comprovado nos autos, é insofismável sua obrigação legal de transferir ao FAPESPI, em cada exercício, o percentual de 2% (dois por cento) do valor total da remuneração, proventos e pensões pagos aos seus segurados e beneficiários.

Destarte, repasse de valores diversos deste percentual implica descumprimento de lei, o que foi corretamente apontado como irregularidade pelo Ministério da Previdência Social em relatório de auditoria realizada junto ao Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos de Iporã - FAPESPI.

A falta de demonstração concreta de que a parte autora tem atuado no sentido de regularizar o regime próprio, aliado ao fato de que permanecem irregulares os critérios 'Caráter Contributivo (Repasse) - Decisão Administrativa' e 'Utilização dos Recursos Previdenciários - Decisão Administrativa' (evento '29' - OFIC1), não somente justificam a inscrição do município junto ao CADPREV com o status de 'irregular', mas também obstam a emissão de Certidão de Regularidade Previdenciária, nos termos da lei.

Embora se reconheça a escassez de recursos próprios que acomete a maioria dos pequenos municípios, em especial aqueles localizados no interior do Estado, não se pode admitir o descumprimento da legislação vigente, principalmente, quando se atenta para o fato de que as irregularidades apontadas pelo MPS estão comprometendo a higidez do Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos de Iporã - FAPESPI, com grave afetação do equilíbrio financeiro e atuarial exigido pelo artigo 40, caput, da CF/88.

Como visto, as sanções impostas não obstam a transferência das receitas tributárias constitucionalmente atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios (arts. 157 a 159 da CF/88), decorrentes da participação dos entes federados nas receitas tributárias da União e dos Estados, que têm natureza compulsória, mas, somente, impedem transferências voluntárias da UNIÃO, cujos recursos são oriundos de outras fontes.

Por tudo isso, o pedido inicial não merece acolhimento. O Ente Municipal não pode administrar o Fundo de Aposentadoria e Pensão dos Servidores Públicos da forma que melhor lhe aprouver; deve respeitar o ordenamento jurídico vigente e jamais ignorar procedimentos contábeis que preservem o equilíbrio financeiro a atuarial do regime.

3. Dispositivo

Ante o exposto, resolvendo o mérito da lide, forte no artigo 269, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo improcedentes os pedidos formulados pela parte autora na petição inicial.
[...]

Diante desse quadro, é incontestável que não se afigura presente um dos requisitos da demanda cautelar, qual seja, o fumus boni iuris, o que implica a improcedência do pedido inicial e a revogação da liminar anteriormente deferida.

Não bastasse isso, não passa despercebido a este juízo que a tutela jurisdicional invocada na petição inicial não tem natureza cautelar, de modo que a presente demanda, inclusive, poderia ser extinta sem resolução de mérito.

Com efeito, no direito brasileiro, a tutela cautelar não se presta à antecipação, ao menos parcial, do resultado do processo principal, como pretendia na presente cautelar a parte autora.

Pertinente é a lição de José Carlos BARBOSA MOREIRA, nos seguintes termos:

'... o processo cautelar, cuja finalidade consiste apenas em assegurar, na medida do possível, a eficácia prática de providências quer cognitivas, quer executivas. Tem ele, assim, função meramente instrumental em relação às duas outras espécies de processo, e por seu intermédio exerce o Estado uma tutela jurisdicional mediata ou preventiva' (in 'O Novo Processo Civil Brasileiro', 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 171).

No mesmo sentido, Humberto THEODORO JÚNIOR doutrina que:

'É verdade proclamada pelo direito positivo (art. 796) e reconhecida pela melhor doutrina que o processo cautelar, embora autônomo por seu objeto, não justifica sua existência por si mesmo, mas pela relação necessária que guarda com outro processo principal, isto é, de cognição ou de execução, ao qual serve como instrumento de segurança de eficaz atuação.

Não é por outra razão que CARNELUTTI reconhece que enquanto o processo principal (de cognição ou de execução) 'serve à tutela do direito, o processo cautelar, ao contrário, serve à tutela do processo'.

Sua atividade é, puramente, instrumental do escopo geral da jurisdição, apresentando-se como remédio destinado apenas 'a assegurar ou garantir o eficaz desenvolvimento e profícuo resultado' do desígnio último da jurisdição, realizável pela cognição ou pela execução.
[...]
As medidas cautelares, no entanto, como já se ressaltou, não podem ter um fim em si mesmas, pois apenas 'servem a um processo principal', sendo sua existência provisória e dependente das contingências desse outro processo' (in 'Processo Cautelar', 11. ed., São Paulo: Editora Universitária, 1989, p. 62-63).

Com a presente ação cautelar, a parte autora pretendia apenas a imediata expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária.

Ora, a medida cautelar deferida teve a nítida conseqüência de antecipar, ao menos parcialmente, os efeitos da tutela buscada na ação de conhecimento. Isso fica evidente pelo pedido final formulado na Ação Ordinária n.º 5000397-42.2012.404.7004:

a) Seja mantida a liminar inicialmente concedida Na medida Cautelar Inominada n. 5005948-37.2011.404.7004, bem como seja distribuída a presente ação por dependência aquela.
[...]
c) Ao final seja a presente ação JULGADA PROCEDENTE para o fim de confirmar a liminar inicialmente concedida, condenando os requeridos ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios.
[...] (sic)

Não há como deixar de se reconhecer que a pretensão deduzida nesta ação é um dos 'efeitos' da tutela - senão a concessão da própria tutela - vindicada na ação principal.

Certo é que não se trata de tutela cautelar, pois a liminar pleiteada não é instrumental em relação à ação principal. Vale dizer, a não-concessão da liminar não inviabilizaria, de forma alguma, a fruição do eventual direito que viesse a ser reconhecido à parte autora na ação principal. Esse é o cerne da questão.

Salvo raras exceções, a tutela cautelar não pode ser utilizada para satisfazer o direito da parte, mesmo que este seja simplesmente voltado à baixa de restrições cadastrais.

Com efeito, não é a urgência da tutela jurisdicional, por si só, que qualifica a medida cautelar. O que caracteriza a medida cautelar é seu caráter instrumental de assegurar o resultado útil da sentença que solucionará a lide, sem, entretanto, fazer-lhe as vezes; não pode se prestar à antecipação da tutela pretendida (ou dos efeitos da tutela), notadamente após a alteração do Código de Processo Civil, que, em seu artigo 273, passou expressamente a dispor acerca da antecipação da tutela pleiteada pela parte, admitindo-a uma vez preenchidos os requisitos ali estabelecidos.

Antecipam-se, pois, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, total ou parcialmente, como expressamente dispõe o mencionado preceito legal. Logo, a medida pressupõe a propositura do processo de conhecimento, em que a parte autora deverá especificar a tutela perseguida, cuja antecipação pode requerer até mesmo initio litis.

E o pedido formulado na presente cautelar poderia ter sido articulado, tranquilamente, na inicial da demanda de conhecimento, como, de fato, foi, na forma vista acima.

A respeito do tema aqui versado, oportuna é a lição do agora Ministro do Supremo Tribunal Federal, TEORI Albino ZAVASCKI, verbis:

'A viabilidade de antecipar, no próprio processo de conhecimento, os efeitos executivos da tutela de mérito sujeita a risco de dano, tem repercussões profundas no processo cautelar. É que, até hoje, a ação cautelar vinha sendo utilizada, farta e indiscriminadamente, tanto para obter medidas cautelares propriamente ditas (ou seja, medidas para assegurar o direito, sem satisfazê-lo), como também para obter medidas de antecipação satisfativa (medidas que antecipam a execução como meio para evitar o perecimento do direito). O art. 273 veio estabelecer um divisor de águas, alterando profundamente essa situação. De ora em diante, a ação cautelar se destinará exclusivamente às medidas cautelares típicas; as pretensões de antecipação satisfativa do direito material somente poderão ser deduzidas na própria ação de conhecimento. A distinção entre elas passa a ser, como se vê, de fundamental importância e não apenas por motivos 'burocráticos' (na prática, até agora a antecipação satisfativa era requerida em ação autônoma 'cautelar'; mas os autos, geralmente, eram apensos aos da ação principal, onde se fazia instrução e julgamento conjunto). Sob este aspecto, a antecipação satisfativa da tutela pelo regime do artigo 273 do CPC resultou facilitada (já que independe de ação própria, podendo ser requerida por simples petição). Porém, a profundidade da mudança foi em outro aspecto: mudaram os pressupostos para a concessão da medida, que passaram a ser mais severos que os do processo cautelar, conforme acima se referiu. E esse rigor maior faz sentido, porque, como bem observa Ovídio A. Batista da Silva, 'quando se antecipa execução, satisfaz-se por antecipação, atendendo-se, desde logo, a pretensão, o que significa mais do que lhe dar simples proteção cautelar'.
O que se operou, portanto, foi a purificação do processo cautelar, que assim ficará restrito à sua finalidade típica: obtenção de medidas para tutelar o processo e, indiretamente, o direito, sem porém satisfazê-lo. Todas as demais medidas assecurativas, que constituam satisfação antecipada de efeitos da tutela de mérito, já não caberão em ação cautelar, podendo ser, ou melhor, devendo ser reclamados na própria ação de conhecimento. Postulá-los em ação cautelar, onde os requisitos para a concessão são menos rigorosos, significará fraudar o art. 273, CPC, que, para satisfazer antecipadamente, exige mais que plausibilidade, exige verossimilhança construída sobre prova inequívoca' (in DJU, seção 11, de 07.12.95, p. 85381).

Sem embargo disso, ante a evidente ausência do requisito da plausibilidade do direito, é de ser julgado improcedente o pedido, considerando o estágio atual do processo.

3. Dispositivo

Pelo exposto, nos termos do artigo 269, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo improcedente o pedido formulado pela parte autora e, por consequência, revogo a liminar inicialmente deferida (evento '11').

Em razão da sucumbência, condeno o Município autor ao pagamento de honorários advocatícios à UNIÃO, os quais, sopesados os critérios legais (CPC, art. 20, §§ 3º e 4º), e o ínfimo valor atribuído à causa, fixo em R$1.000,00 (um mil reais). Esse valor deve ser atualizado, da presente data até o pagamento, na forma estabelecida pelo art. 1.º-F da Lei n.º 9.494/1997.

Sem custas (Lei n.º 9.289/96, artigo 4º, inciso I).
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Desembargador Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle
Relator


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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 27/01/2015
APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005948-37.2011.404.7004/PR
ORIGEM: PR 50059483720114047004
RELATOR
:
Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
PRESIDENTE
:
VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
PROCURADOR
:
Dr. Domingos Sávio Dresch da Silveira
APELANTE
:
MUNICÍPIO DE IPORÃ
APELADO
:
UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 27/01/2015, na seqüência 310, disponibilizada no DE de 14/01/2015, da qual foi intimado(a) UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.
RELATOR ACÓRDÃO
:
Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
VOTANTE(S)
:
Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
:
Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA
:
Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria


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